阮小林

對(duì)住建部“關(guān)于同意上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)的復(fù)函”的解讀

“施工圖”下的權(quán)與責(zé)

編者按：當(dāng)前建筑行業(yè)面臨發(fā)展方式粗放、工人技能素質(zhì)不高、監(jiān)管體制機(jī)制不健全，建筑業(yè)仍然“大而不強(qiáng)”等諸多問題，而工程總承包是解決這些問題的首要抓手，無論是國務(wù)院的《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》還是住建部的《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》對(duì)建設(shè)行業(yè)堅(jiān)定推進(jìn)工程總承包提出了明確的要求。改變當(dāng)前設(shè)計(jì)、施工價(jià)值鏈割裂的現(xiàn)狀，必然要打通設(shè)計(jì)、施工壁壘，建立統(tǒng)一的權(quán)責(zé)體系。

在今年的7月4日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于同意上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)的復(fù)函》（以下簡稱復(fù)函），復(fù)函的內(nèi)容是針對(duì)上海、深圳兩市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)請(qǐng)示做出的批復(fù)，同意兩市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)，同步開展建筑師負(fù)責(zé)制和全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)。試點(diǎn)期限為3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止。

這條復(fù)函有兩個(gè)重點(diǎn)：一是工程總承包企業(yè)負(fù)責(zé)編制施工圖，這是行業(yè)呼吁已久的事情，這個(gè)改革議題提出有三十年左右，十年前便有很多大型施工企業(yè)就在收購設(shè)計(jì)院以解決施工圖設(shè)計(jì)的瓶頸，有了這個(gè)政策，施工企業(yè)就沒有必要繞彎子，可以直接根據(jù)自己的資質(zhì)進(jìn)行設(shè)計(jì)；二是建筑師負(fù)責(zé)制，早在去年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部便發(fā)布《 關(guān)于征求在民用建筑工程中推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，現(xiàn)在的開展試點(diǎn)也是順其自然的事情。復(fù)函明確了設(shè)計(jì)單位和施工單位責(zé)負(fù)和義務(wù)，一個(gè)負(fù)責(zé)提供方案，一個(gè)負(fù)責(zé)提供產(chǎn)品，讓雙方各行其道，各守其責(zé)。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于同意上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)的復(fù)函

上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、深圳市住房和建設(shè)局：

你們關(guān)于開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)等改革工作的請(qǐng)示收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復(fù)如下：

一、同意在上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計(jì)文件試點(diǎn)，同步開展建筑師負(fù)責(zé)制和全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)。試點(diǎn)期限為3年，自2018年8月1日起至2021年7月31日止。

二、試點(diǎn)工作要貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）要求，改進(jìn)工程建設(shè)組織方式，加快完善工程總承包相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)、施工圖設(shè)計(jì)審查、施工許可、竣工驗(yàn)收等制度規(guī)定，實(shí)施工程總承包企業(yè)負(fù)總責(zé)；積極試點(diǎn)建筑師負(fù)責(zé)制，明確建筑師的權(quán)利和責(zé)任，提高建筑師的地位，推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)，促進(jìn)工程建設(shè)提質(zhì)增效，推動(dòng)建筑業(yè)和工程勘察設(shè)計(jì)咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三、試點(diǎn)城市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的指導(dǎo)監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度，監(jiān)督有關(guān)試點(diǎn)單位執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，確保工程質(zhì)量和安全。

四、試點(diǎn)城市住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保試點(diǎn)項(xiàng)目落地，及時(shí)協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問題；發(fā)揮工程總承包模式的優(yōu)勢(shì)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作，形成在全國可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和改革創(chuàng)新成果；及時(shí)做好評(píng)估總結(jié)，于每年底向我部報(bào)送試點(diǎn)工作進(jìn)展情況，試點(diǎn)工作完成后向我部報(bào)送試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告。

中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳

2018年7月4日

編制施工圖

工程總承包企業(yè)編制施工圖其實(shí)早已是既成實(shí)事，現(xiàn)在只是讓這種本質(zhì)浮出水面。設(shè)計(jì)單位做設(shè)計(jì)，施工單位按圖施工，兩者互相分離的弊病是非常明顯的，設(shè)計(jì)單位“閉門造車”或按標(biāo)準(zhǔn)圖集選擇的施工詳圖，必然在施工過程中會(huì)不合理。

我國設(shè)計(jì)院制標(biāo)準(zhǔn)圖源起于“蘇聯(lián)”，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，標(biāo)準(zhǔn)圖在技術(shù)上的初衷是為了確立一整套統(tǒng)一可行的做法，提高效率，降低成本。這個(gè)目標(biāo)也符合工業(yè)化的要求。在早些年，我國住房緊張的情況下，標(biāo)準(zhǔn)圖集用起來也確實(shí)非常方便，極大地提高了設(shè)計(jì)師的工作效率，但隨著時(shí)代的發(fā)展和建筑及其相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步，標(biāo)準(zhǔn)圖集實(shí)際上又成為了一種枷鎖，這些圖集往往有一定的滯后性，并不能緊跟市場的需求，甚至阻礙了一些新產(chǎn)品的應(yīng)用?？v然近些年設(shè)計(jì)院在不斷地豐富圖集內(nèi)容，提供更多可選樣式，但終究是難以滿足各種需求。施工現(xiàn)場所遇到的問題，并不是設(shè)計(jì)室能想到的，而且如何一個(gè)部件有上萬個(gè)標(biāo)準(zhǔn)圖，那么標(biāo)準(zhǔn)圖集又有什么標(biāo)準(zhǔn)可言？

將施工圖與施工打通，也可以避免一部分資源的浪費(fèi)，比如設(shè)計(jì)單位和施工單位分別做了BIM模型造成重復(fù)勞動(dòng)這種事很有可能不再發(fā)生，施工方自己編制施工圖紙?jiān)诰唧w施工中交流起來也更加方便，能進(jìn)一步地提升工作效率。

隨著建筑技術(shù)和工藝的發(fā)展，以及建筑專業(yè)化分工越來越細(xì)，構(gòu)配件的標(biāo)準(zhǔn)化和工業(yè)化生產(chǎn)，有關(guān)施工圖的很多內(nèi)容都可以化解為更細(xì)的專業(yè)從而由專業(yè)的公司與產(chǎn)品及施工技術(shù)相結(jié)合。因?yàn)樵O(shè)計(jì)單位不能指定產(chǎn)品，而施工總包方需要在圖紙中明確詳盡的材料、工藝及設(shè)備，很多重大工程在設(shè)計(jì)單位交付施工圖之后，施工總包企業(yè)都會(huì)對(duì)圖紙進(jìn)行深化，因此施工深化圖紙由施工單位負(fù)責(zé)的做法，在業(yè)界其實(shí)已是一種常態(tài)。

除了承認(rèn)既成事實(shí)外，這對(duì)于促進(jìn)裝配式的發(fā)展也是非常重要的。工程總承包企業(yè)編制施工圖對(duì)于裝配式建筑意義更為重大，通常在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，鋼結(jié)構(gòu)部分需要鋼結(jié)構(gòu)制作企業(yè)畫深化圖，PC構(gòu)件一樣需要廠家畫深化圖，這些過于專業(yè)化的圖紙讓設(shè)計(jì)院不可能做到能夠讓工廠加工生產(chǎn)的程度。某種意義上現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)施工圖，不能完全稱之為“施工圖”，它需要施工單位對(duì)照著平法圖集對(duì)圖紙進(jìn)行翻譯。所以讓專業(yè)人做專業(yè)事，才能最大效果地提升效率。

在去年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，該意見的第三完善工程建設(shè)組織模式中明確提出：“加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應(yīng)采用工程總承包模式。”隨后北京市住建委也印發(fā)了《關(guān)于在本市裝配式建筑工程中實(shí)行工程總承包招投標(biāo)的若干規(guī)定（試行）》，該規(guī)定提出：建設(shè)單位應(yīng)將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、采購一并進(jìn)行發(fā)包。由此可見，裝配式建筑的發(fā)展需要更為統(tǒng)一的模式，對(duì)于編制施工圖的需求也更強(qiáng)。

在去年年底，住建部《關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》中就已經(jīng)提出：工程總承包單位自行完成或者分包工程設(shè)計(jì)的，工程設(shè)計(jì)圖紙和竣工圖紙應(yīng)當(dāng)增加工程總承包單位圖簽欄，并由工程總承包單位項(xiàng)目經(jīng)理簽字。此次深圳、上海兩市的試點(diǎn)工作，其實(shí)就是在推進(jìn)工程總承包。

建筑師負(fù)責(zé)制

同樣是在去年底，住建部起草了《關(guān)于在民用建筑工程中推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，力求推進(jìn)民用建筑工程全壽命周期設(shè)計(jì)咨詢管理服務(wù)，從設(shè)計(jì)階段開始，由建筑師負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專業(yè)設(shè)計(jì)、咨詢機(jī)構(gòu)及設(shè)備供應(yīng)商的設(shè)計(jì)咨詢管理服務(wù)，在此基礎(chǔ)上逐步向規(guī)劃、策劃、施工、運(yùn)維、改造、拆除等方面拓展建筑師服務(wù)內(nèi)容，發(fā)展民用建筑工程全過程建筑師負(fù)責(zé)制。

建筑師負(fù)責(zé)制是以擔(dān)任民用建筑工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)主持人或設(shè)計(jì)總負(fù)責(zé)人的注冊(cè)建筑師為核心的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，依托所在的設(shè)計(jì)企業(yè)為實(shí)施主體，依據(jù)合同約定，對(duì)民用建筑工程全過程或部分階段提供全壽命周期設(shè)計(jì)咨詢管理服務(wù)，最終將符合建設(shè)單位要求的建筑產(chǎn)品和服務(wù)交付給建設(shè)單位的一種工作模式。

上海市一直都是建筑師負(fù)責(zé)制的先行者。自2015年起，上海著手研究建筑師負(fù)責(zé)制，并在浦東新區(qū)設(shè)立了國家級(jí)建筑業(yè)綜合改革示范區(qū)，開展了試點(diǎn)工作。到2017年已有10個(gè)項(xiàng)目試點(diǎn)，項(xiàng)目涵蓋政府、國企、民企、外資等不同投資主體，包括文化建筑、商業(yè)地產(chǎn)、醫(yī)院等不同功能的建筑。試點(diǎn)工作從施工圖設(shè)計(jì)階段開始，工程建造階段的施工管理是建筑師的重要職責(zé)。過去建筑師一般僅提供設(shè)計(jì)變更和補(bǔ)充服務(wù)，而現(xiàn)在，建筑師還必須負(fù)責(zé)施工招投標(biāo)、管理施工合同、監(jiān)督現(xiàn)場施工、主持工程驗(yàn)收等工作。在建筑建成運(yùn)營后，建筑師還要進(jìn)行質(zhì)保跟蹤服務(wù)，職責(zé)范圍覆蓋了建筑全生命周期。

今年2月11日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于上海市進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)工作方案的批復(fù)（國函〔2018〕12號(hào)）》，批復(fù)同意在上海市浦東新區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期為自批復(fù)之日起至2018年12月31日，同意擴(kuò)大建筑師負(fù)責(zé)制試點(diǎn)范圍，增加試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量，完善審批與監(jiān)管流程，探索建筑師負(fù)責(zé)制與監(jiān)理體制間的銜接機(jī)制。

建筑師負(fù)責(zé)制是國際通行的建筑工程管理辦法，其核心是建筑師在工程全過程中具有主導(dǎo)地位。標(biāo)準(zhǔn)的建筑師負(fù)責(zé)制服務(wù)涵蓋三大內(nèi)容：項(xiàng)目設(shè)計(jì)，施工管理和質(zhì)保跟蹤。通常情況下，建筑師向建設(shè)單位遞交了設(shè)計(jì)圖后，其工作便告結(jié)束。在工程施工階段，建筑師包括其他專業(yè)設(shè)計(jì)師雖然有設(shè)計(jì)的解釋權(quán)，但對(duì)工程缺乏發(fā)言權(quán)。與此相反，建筑師負(fù)責(zé)制使建筑師擔(dān)當(dāng)起了工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制總負(fù)責(zé)的角色，在設(shè)計(jì)、施工階段擁有了更高的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但這也加大了建筑師所需承擔(dān)的責(zé)任。今后假如建筑質(zhì)量出現(xiàn)問題，建筑師將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，包括吊銷執(zhí)照等懲罰措施。同時(shí)，政府會(huì)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，包括不定期的抽查以及嚴(yán)把最后竣工關(guān)等，保證工程項(xiàng)目的質(zhì)量安全。

當(dāng)然這種擴(kuò)展帶來的權(quán)力和責(zé)任必須是對(duì)等的，比如建筑師有了外墻瓷磚的招標(biāo)決定權(quán)才會(huì)因此產(chǎn)生責(zé)任，如果沒有負(fù)責(zé)便不應(yīng)該負(fù)責(zé)。此前其實(shí)業(yè)內(nèi)對(duì)于建筑師負(fù)責(zé)制便有很多討論，一位同濟(jì)大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院的高級(jí)建筑師在接受媒體采訪時(shí)表示：“我每年才拿二十幾萬，你憑什么讓我負(fù)責(zé)這個(gè)建筑一輩子？”諸多業(yè)內(nèi)知名人士認(rèn)為，對(duì)建筑師而言，全過程負(fù)責(zé)本就是建筑師的職責(zé)，只是由于行業(yè)的人為限制一直沒能完整地發(fā)揮應(yīng)有的作用，現(xiàn)在要承擔(dān)起諸多的責(zé)任難免有些力不從心。這需要從更多的方面去提升執(zhí)業(yè)能力。

工程總承包

不論是討論建筑師負(fù)責(zé)制還是工程總承包編制施工圖，其實(shí)都繞不開工程總承包這個(gè)點(diǎn)。改革開放后，1995年恢復(fù)注冊(cè)建筑師制度，同時(shí)設(shè)立了工程咨詢、工程監(jiān)理、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理等“專業(yè)咨詢”制度，正式形成了中國獨(dú)有的“五龍治水”式勘察設(shè)計(jì)咨詢“碎片化”體系。這種體制下，由于沒有人提供一條龍式的服務(wù)，房地產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)造了“一條龍項(xiàng)目自管模式”，除完成投融資、拿地、銷售等主營業(yè)務(wù)外，還“包辦”策劃、造價(jià)、招標(biāo)、主材采購、工程監(jiān)理與合同管理等業(yè)務(wù)，變身“超級(jí)業(yè)主”，在這種情況下工程質(zhì)量將難以控制，而工程總承包將改變這種局面。工程總承包是指建筑企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工和試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包，其最主要的特征是設(shè)計(jì)施工一體化。除了業(yè)內(nèi)人士熟知的EPC（設(shè)計(jì)采購施工總承包）外，其還包括EPCM（設(shè)計(jì)采購與施工管理總承包）、DB（設(shè)計(jì)施工總承包）和EP（設(shè)計(jì)采購總承包）等多種形式。工程招標(biāo)以后全權(quán)交給中標(biāo)企業(yè)總承包，在總價(jià)格商定以后，業(yè)主方會(huì)自然而然對(duì)總承包進(jìn)行監(jiān)督。

復(fù)函中也明確指出，試點(diǎn)工作要貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》要求，改進(jìn)工程建設(shè)組織方式，加快完善工程總承包相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)、施工圖設(shè)計(jì)審查、施工許可、竣工驗(yàn)收等制度規(guī)定，實(shí)施工程總承包企業(yè)負(fù)總責(zé)。

復(fù)函的目的其實(shí)就是為了幫助更好的推進(jìn)工程總承包制度，讓其編制施工圖是為了打通設(shè)計(jì)與施工環(huán)節(jié)，而建筑師負(fù)責(zé)制而是統(tǒng)一責(zé)任人，讓五方負(fù)責(zé)制形成統(tǒng)一。