高燕 錢成

摘 要：特色小鎮(zhèn)是我國推進新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟新常態(tài)的重要抓手。雖借鑒于國外成功和成熟的特色小鎮(zhèn)模式，但由于宏觀背景和整體目標的不同，中外特色小鎮(zhèn)的建設之路存在許多差異。比較而言，兩者在形態(tài)上的差異尚在其次，最重要的差別在于中外在特色小鎮(zhèn)上不同的創(chuàng)建路徑，在這一問題上，政府和市場的邊界成為核心問題。發(fā)現(xiàn)和深入理解這些差異，有利于我國在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中保持正確的路徑，或可避免過去在大規(guī)模工業(yè)園區(qū)建設中出現(xiàn)的問題和失誤。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn) 創(chuàng)建路徑 運營管理

特色小鎮(zhèn)取代各類園區(qū)建設，承接著新型城鎮(zhèn)化的使命，上升為我國一種國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有其深刻的時代背景。首先，發(fā)端于浙江省有計劃、大規(guī)模的特色小鎮(zhèn)建設在近幾年取得了較為顯著的成績，使國家層面的經(jīng)濟政策決策者認識到這是一種推動國民經(jīng)濟發(fā)展的有效模式。其次，經(jīng)過幾十年經(jīng)濟的粗放式快速發(fā)展，我國的經(jīng)濟結構失衡問題日益嚴重，不僅潛在經(jīng)濟增長率不斷下降，環(huán)境壓力、人口問題、貿易沖突、產(chǎn)能過剩、資產(chǎn)泡沫等問題也迫使我國急需尋找一種新的經(jīng)濟發(fā)展動力，改變過去依賴于“三駕馬車”拉動經(jīng)濟的模式，尤其是依賴于大量低效固定資產(chǎn)投資的舊的增長模式?；谶@樣的宏觀背景，我國提出了“供給側改革”和“新型城鎮(zhèn)化”兩項重大舉措，以解決經(jīng)濟結構失衡和發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展新動力兩大命題，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)。中央政府在結合浙江特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟建設的成功經(jīng)驗后，通過自上而下的政策與行政指使令，遍及全國的特色小鎮(zhèn)建設熱潮就此興起。因此，基于特色小鎮(zhèn)這一戰(zhàn)略背景和目標，注定了我國的特色小鎮(zhèn)建設與發(fā)展之路和國外的特色小鎮(zhèn)是有較大區(qū)別的。

一、中外特色小鎮(zhèn)在外在表現(xiàn)形態(tài)上的異同

特色小鎮(zhèn)的類型按照大類可歸為兩類，一類是以特色資源為基礎，如：獨特的自然資源、人文歷史資源等；一類是以特色產(chǎn)業(yè)為基礎，如金融、制造、貿易等產(chǎn)業(yè)。在第一類的特色小鎮(zhèn)范疇內，國內外特色小鎮(zhèn)的特點基本是相近的，多具有較為悠久的歷史，優(yōu)美的自然風景或是獨特的城市建筑和人文風景。國外的如：瑞士格魯亞爾（Gruyere）是滑雪勝地；法國的普羅旺斯（Provence）是世界聞名的薰衣草故鄉(xiāng)，薰衣草花田一年四季都有著截然不同的景觀；意大利的波托菲諾（Portofino）擁有悠久的歷史與文化以及獨特的沿海而建的呈階梯狀排列的塔型房屋；意大利的維洛那（Verona）具有長達兩千年的歷史；英國的溫莎是著名的王室小鎮(zhèn)。目前中國所列入第一批特色小鎮(zhèn)目錄的也有相當數(shù)量的這種類型的小鎮(zhèn)，如婺源、周莊、同里、烏鎮(zhèn)、宏村、西遞等。兩者在形態(tài)上是比較近似的，但也存在一些差異。中國具有悠久歷史的小鎮(zhèn)，均以旅游為其支柱產(chǎn)業(yè)，而上述歐洲的以特色資源為基礎的小城鎮(zhèn)，除了是旅游勝地之外，往往還有其獨樹一幟的產(chǎn)業(yè)，如普羅旺斯的葡萄酒、格拉斯的香水、達沃斯的論壇和商貿產(chǎn)業(yè)。

而以特色產(chǎn)業(yè)為特征的小鎮(zhèn)，僅從形態(tài)上來看中外就有明顯的不同，總結下來，有如下幾個方面。

（一）發(fā)展歷史和發(fā)展階段不同

歐洲傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)的歷史十分悠久。如法國的普羅旺斯不僅以薰衣草聞名，它亦是世界知名的優(yōu)質葡萄酒產(chǎn)地，普羅旺斯種植葡萄的歷史起源于公元前六百年，是法國最古老的葡萄產(chǎn)區(qū)。同樣，法國的香水之都格拉斯，其著名的香水產(chǎn)業(yè)可以溯源到公元17世紀。這些以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為特色的城鎮(zhèn)，更是擁有了數(shù)百年，甚至上千的產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史。比較起來，國內具有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)特色的小城鎮(zhèn)，由于歷史的變遷、都市的強有力競爭和人口的流動與集中，都已不再有往日的輝煌，已不符合特色小鎮(zhèn)的基本特征。國外一些著名的產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，以現(xiàn)代制造、高科技和現(xiàn)代金融為主體的特色小鎮(zhèn)，如美國的高科技小鎮(zhèn)—硅谷，金融小鎮(zhèn)格林威治，雖是新興的產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)，但也已有了幾十年的發(fā)展歷程，其運營和管理模式以及相應的配套設施均已相當成熟。但這一類特色小鎮(zhèn)在中國卻是個新興事物，其發(fā)展歷史尚不過數(shù)年。這一類型比較成功的小鎮(zhèn)如：上城玉皇山南基金小鎮(zhèn)、西湖云棲小鎮(zhèn)、余杭夢想小鎮(zhèn)、臨安云制造小鎮(zhèn)等。與國外同樣類型的小鎮(zhèn)相比，這些小鎮(zhèn)雖然發(fā)展歷史較短，規(guī)模比較小，但發(fā)展速度要快得多。

（二）規(guī)模和影響力上有較大差距

歐洲以自然風景和名勝古跡為特色的小鎮(zhèn)，其知名度自不待言，那些以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為特征的城鎮(zhèn)亦是憑借其濃厚的文化歷史底蘊、完整的產(chǎn)業(yè)鏈、獨特而優(yōu)質的產(chǎn)品而名聞天下。在這種類型的特色小鎮(zhèn)中，我國難有可與國際上最優(yōu)秀的特色小鎮(zhèn)相比肩的特色小鎮(zhèn)。

與國外的特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)相比，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)集中度上還有較大的差距。如法國的格拉斯生產(chǎn)了法國三分之二的天然aromas，用于制造香水和食品調味料，每年香水業(yè)為小鎮(zhèn)創(chuàng)造超過6億歐元的財富。瑞士的達沃斯每年的世界經(jīng)濟論壇都在那里舉辦，僅年會就可為達沃斯當?shù)亟?jīng)濟創(chuàng)造約4500萬瑞士法郎（約合4945萬美元）效益。瑞士的朗根塔爾是全球性紡織品企業(yè)總部中心（如藍拓紡織品公司和阿曼集團），還擁有年產(chǎn)值超過10億歐元的著名的工程機械公司安邁集團（Ammann）。小鎮(zhèn)雖小，卻是地區(qū)的經(jīng)濟和工業(yè)中心。德國的赫爾佐根赫若拉赫則是全球體育用品公司總部所在地，阿迪達斯、彪馬、舍弗勒的總部，且為當?shù)亟?jīng)濟帶來1.67萬個就業(yè)崗位（2011年）。法國依云鎮(zhèn)的依云礦泉水行銷到全世界，亦是旅游和療養(yǎng)勝地，小鎮(zhèn)70%的財政收入來自于依云水文化相關的產(chǎn)業(yè)。

比較起來，國內新興產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)反倒比較成功。如：上城玉皇山南基金小鎮(zhèn)，目前基金小鎮(zhèn)已集聚各類基金公司和配套機構720余家，專業(yè)人才1600多名，管理資產(chǎn)規(guī)模突破3600億元，2016年，小鎮(zhèn)實現(xiàn)稅收收入10億元。再如西湖云棲小鎮(zhèn)（規(guī)劃面積3.5平方公里），已引進包括阿里云、富士康科技、Intel、中航工業(yè)、銀杏谷資本、華通云數(shù)據(jù)、數(shù)夢工場、洛可可設計集團在內的各類企業(yè)433家，其中涉云企業(yè)321家。產(chǎn)業(yè)覆蓋大數(shù)據(jù)、APP開發(fā)、游戲、互聯(lián)網(wǎng)金融、移動互聯(lián)網(wǎng)等各個領域，已初步形成較為完善的云計算產(chǎn)業(yè)生態(tài)。但這些小鎮(zhèn)與國外相同類型的小鎮(zhèn)相比，規(guī)模差距巨大。如美國的金融小鎮(zhèn)格林威治，集中了超過500家的對沖基金公司，其基金規(guī)模占全美三分之一，占地面積達到175平方公里。比較起來，玉皇山南基金小鎮(zhèn)（規(guī)劃面積僅3.2平方公里）無論哪一方面都無法與之相比。美國的高科技重鎮(zhèn)—硅谷，是高科技技術創(chuàng)新和發(fā)展的開創(chuàng)者，該地區(qū)的風險投資占全美風險投資總額的三分之一。擇址硅谷的計算機公司已經(jīng)發(fā)展到大約1500家。西湖云棲小鎮(zhèn)在規(guī)模上與之相比完全不是一個量級，云棲小鎮(zhèn)規(guī)劃面積僅3.5平方公里，而硅谷的占地達到700平方公里。更不用說余杭夢想小鎮(zhèn)、臨安云制造小鎮(zhèn)等高科技小鎮(zhèn)目前還處于建設階段。

二、中外特色小鎮(zhèn)建設的源動力、建設模式上有重大差異

（一）中外對于特色小鎮(zhèn)的基本內涵認知有所差別

特色小鎮(zhèn)（characteristic towns）概念雖然來自于西方，但國內的特色小鎮(zhèn)所具有的內涵與國外相比還是有明顯差異的。我們所熟知的國外以特色著稱的小鎮(zhèn)，如美國的格林威治、法國的普羅旺斯、瑞士的達沃斯、意大利的波托菲諾等，均是以擁有特色資源或是特色產(chǎn)業(yè)而富有盛名，或是在這兩個方面都出類拔萃。這是特色小鎮(zhèn)概念的核心，也是我國建設特色小鎮(zhèn)的基本方向。在特色小鎮(zhèn)的這一點基本特征上，國內的認知和國外并無區(qū)別。但在具體的研究和定義上，國內外對特色小鎮(zhèn)的理解和看法還是有明顯不同的。

對于特色小鎮(zhèn)，國外并無明確的定義或權威的解釋，是一個較為寬泛的概念。黃毅和覃鑒淇研究認為“特色小鎮(zhèn)一詞屬于中國的創(chuàng)造[1]?！边@一說法還有待于進一步考證。但縱覽國外的相關研究，有成熟的關于城鎮(zhèn)發(fā)展建設模式的研究，如：結構理論、區(qū)位理論、區(qū)域發(fā)展不平衡理論、內源式鄉(xiāng)村發(fā)展理論、城鄉(xiāng)一體化理論等，卻鮮有以“特色小鎮(zhèn)”為專門的研究對象的文獻。因此，可以說國外沒有基于學術層面的對于特色小鎮(zhèn)的明確定義。

在我國，特色小鎮(zhèn)的建設發(fā)端于浙江省，浙江省政府《關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》做了如下闡述：“‘特色小鎮(zhèn)是相對獨立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)[2]?！蹦壳皣鴥葘W術界廣泛接受特色小鎮(zhèn)是一個“非鎮(zhèn)非區(qū)”的概念。“非鎮(zhèn)非區(qū)”，不是行政區(qū)劃單元上的一個鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一個區(qū)，而是強調特色產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化相結合，形成“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機結合的重要功能平臺。這一定義的本質依然是限于一種以行政力量主導和推動的范疇。應當理解為一種具有中國特色的特色小鎮(zhèn)模式，這一點反映在最終的權威規(guī)范來自于政府部門。2017年12月由國家發(fā)改委牽著四部委聯(lián)合發(fā)布的《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》對特色小鎮(zhèn)提出了最新的權威界定：“特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)?！薄兑庖姟分忻鞔_把“特色小鎮(zhèn)”和“特色小城鎮(zhèn)”做了區(qū)分，并特別強調了“特色小鎮(zhèn)”與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及行政建制鎮(zhèn)是不同的概念[3]。

（二）建設和發(fā)展的推動力量不同

我國特色小鎮(zhèn)的發(fā)展和建設模式帶有強烈的行政烙印，無論是在國家層面還是各級地方政府都頒布了大量的特色小鎮(zhèn)建設與發(fā)展的指導性文件。最明確和最具權威性的文件是2016年7月三部委聯(lián)合發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》?！锻ㄖ诽岢觯旱?020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)[4]?！锻ㄖ份^為完整和全面地描述了特色小鎮(zhèn)的具體范圍和內容，有較為明確的數(shù)量、時間和標準的要求。特色小鎮(zhèn)的建設發(fā)展已上升到國家政策層面，作為推動國家經(jīng)濟發(fā)展的一種重要戰(zhàn)略。這一點在歐美的特色小鎮(zhèn)發(fā)展歷史上是不存在的，歐美國家特色小鎮(zhèn)的建設及規(guī)劃一般僅限于地方政府層面[5]，也從未有過如此大規(guī)模和密集的“特色小鎮(zhèn)”發(fā)展經(jīng)歷。因此，中國的特色小鎮(zhèn)建設與發(fā)展是國家層面的一種發(fā)展戰(zhàn)略，而非區(qū)域性單純的市場過程。

歐美以特色資源為特征的小鎮(zhèn)，其發(fā)展歷程是自然的歷史人文過程，而以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為特征的城鎮(zhèn)，其主導力量也是市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰長期經(jīng)濟競爭和演進的結果，地方政府至多起到錦上添花的作用。即便是新發(fā)展起來的高科技和金融小鎮(zhèn)，如美國的硅谷和金融小鎮(zhèn)格林威治，他們的產(chǎn)生也具有一定的偶然性，而非行政力量的推動。如硅谷起源于斯坦福大學的一名教授——弗里德里克·特曼教的一個決策，此人曾任斯坦福大學副校長。而格林威治的興起源于紐約的溢出效應和當?shù)貎?yōu)惠的稅收政策，進一步發(fā)展壯大的力量來自企業(yè)集聚所產(chǎn)生的自我強化效應：企業(yè)集聚與人才集聚相互推動，再加上優(yōu)美宜居的環(huán)境，以及低稅收政策環(huán)境，使小城鎮(zhèn)也能發(fā)揮出巨大的規(guī)模經(jīng)濟效應。這點與我國的科技園區(qū)或當前規(guī)劃的高科技小鎮(zhèn)大不相同，雖然我國的特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃時會較為全面地衡量地理位置、經(jīng)濟條件、資源狀況，但一經(jīng)確認，則幾乎注定就要建設成為某種產(chǎn)業(yè)的集聚地。

因此，在這一點上，中外特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設的基本思想存在本質上的差別。歐美的特色小鎮(zhèn)總體上是自然和歷史的演進過程，或是市場自發(fā)的選擇過程。這一過程恰如魯迅先生所說的：“世上本沒有路，走得人多了，也便成了路。”而中國特色小鎮(zhèn)的建設很大程度上是一種自上而下的過程。是借鑒于西方成功的特色小鎮(zhèn)成熟的模式，基于頂層設計，通過強大行政管理鏈條自上而下貫徹實施的一種發(fā)展戰(zhàn)略。形象地說，這一過程，是基于觀測和總結何種路走得人會多，而主動設計會使更多地人走得更快的路。深層次的發(fā)展思路是與歐美特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程逆向而行的。

（三）特色小鎮(zhèn)的具體運營管理機制不同

如前文所述，在特色小鎮(zhèn)建設和規(guī)劃上，我國和歐美國家的基本的經(jīng)濟指導思想是有重大差別的，這一差別集中體現(xiàn)在政策和市場之間的邊界問題上。歐美國家的城市管理在州、市、縣幾個層級中往往是相當獨立的，擁有較大的財稅自由裁量權。如全美有19000個市政自治體，享有很高的自治權[6]。歐洲的情況更為多樣，但總體上城鎮(zhèn)的自主權還是相當大的。比如，瑞士中小城鎮(zhèn)擁有獨立的財政權利，其大部分收入來自居民和企業(yè)的稅收，每個城鎮(zhèn)可以設定各自的稅率；德國70%的居民都生活在小鎮(zhèn)上，在地方政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是德國最基層的地方自治單位，它不是州政府的下屬行政單位，而是組成縣的自治政府。相關研究發(fā)現(xiàn)，歐美國家在城市建設中通常在財稅政策、總體規(guī)劃、公共服務領域發(fā)揮比較重要的作用。雖然西方各國的城市管理體制各不相同，但與我國金字塔式的行政管理體系差異更大。這一差別決定了在特色小鎮(zhèn)發(fā)展在建設和運營上政府扮演著不同的角色。總體而言，歐美特色小鎮(zhèn)運營沒有統(tǒng)一的模式，特色小鎮(zhèn)的建設及規(guī)劃一般僅限于地方政府層面，不會有中央政府統(tǒng)一的部署。每一個城鎮(zhèn)，具有不同的資源稟賦條件，在市場機制的競爭和選擇之下，顯示出各不相同的風貌。地方政府往往在財稅制度、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和公共領域的投資三個方面發(fā)揮其功能和作用[7]。

目前我國特色小鎮(zhèn)主要有三種創(chuàng)建模式，一是企業(yè)主體，政府服務，政府負責小鎮(zhèn)的定位、規(guī)劃、基礎設施和審批服務，引進民營企業(yè)建設特色小鎮(zhèn)。二是政企合作、聯(lián)動建設，政府做好大規(guī)劃，聯(lián)手大企業(yè)培育大產(chǎn)業(yè)。三是政府建設、市場招商，政府成立國資公司，根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位面向全國招商[8]。這三種創(chuàng)建模式，無論從何種角度來看，都可以發(fā)現(xiàn)政府不可或缺的作用。這并不意味著中國政府過于依賴政府在城鎮(zhèn)建設中的作用，恰恰相反，國家的管理層不斷強調市場機制的作用。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出了在城鎮(zhèn)化進程中政府和市場的關系，堅持使市場在資源配置中起決定性作用。特色小鎮(zhèn)的先行者浙江省也建立了“政府引導、企業(yè)主體、市場化運作”基本建設原則[9]。但具體實踐中，卻和這些原則存在著不小的偏差。特色小鎮(zhèn)的建設雖然稱之“政府引導”，但特色小鎮(zhèn)的確定、甄選和設計基本都來源于各級政府。更不用說，特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃一經(jīng)提出，從中央到市縣，各級政府綱舉目張，各自列出自己的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略和計劃。而“企業(yè)主體”、“市場化運作”這兩個原則在具體實施過程中亦存在很多問題。尹曉敏對杭州的特色小鎮(zhèn)研究發(fā)現(xiàn)：特色小鎮(zhèn)建設投資力量的“強政府弱市場”、推進模式的“自上而下”等特征明顯。在杭州的特色小鎮(zhèn)投資統(tǒng)計中，民營資本的投資比例大幅低于浙江省全省固定投資中民投資的占比[10]。因此，至少從目前的狀況來說，特色小鎮(zhèn)的建設依然沒有擺脫是一項政府主導的工程。

三、結語

特色小鎮(zhèn)在我國雖是一個新生事物，但這幾年卻在中國各地得到了快速地發(fā)展，一些地區(qū)的特色小鎮(zhèn)建設取得了較為明顯的成效。通過與國外特色小鎮(zhèn)的對比研究，我們發(fā)現(xiàn)，研究特色小鎮(zhèn)的核心還在于特色小鎮(zhèn)的資源稟賦和特色產(chǎn)業(yè)。資源稟賦是特色小鎮(zhèn)產(chǎn)生和存續(xù)的源頭，而特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的動力和歸宿。我國和歐美的特色小鎮(zhèn)建設上存在最大的差異在于政府和市場邊界的劃分，這又回到了歷史久遠的命題爭論——到底是市場聰明還是政府聰明？長期來看，顯然市場更聰明，但在市場失效的領域，或是特定的歷史環(huán)境下，政府起到更積極作用的例子也不勝枚舉。無論我國的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和歐美的特色小鎮(zhèn)在發(fā)展歷程上有怎樣的差異，把握好資源稟賦和特色產(chǎn)業(yè)這兩個方面是特色小鎮(zhèn)建設成敗的關鍵。或許對于中國而言，特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略的真正成功，可能并不在于在強大明智的政府主導下，實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展史上的彎道超車，而在于特色小鎮(zhèn)建成之后如何把他們完整地還于市場。

參考文獻：

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