李穎

摘要：司法體制改革大背景下，公安機關作為與刑事訴訟程序密不可分的主體，其在偵查過程中的行為規(guī)范受到廣泛關注。為順應改革發(fā)展的要求，《關于深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出“探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質量終身負責制”。主辦偵查員類似法院的員額制法官、檢察院的主任檢察官，該制度主要涉及偵查員在案件偵查中權力配置及責任歸屬等問題。

關鍵詞：公安改革；主辦偵查員；辦案質量終身負責制

中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）26-0100-02

在全面依法治國的大背景下，司法體制改革也更注重權責對等，強調公檢法三部門的辦案責任。關于落實主審法官和主任檢察官的責任制已經投入實踐之中，并取得初步成效。一般來說，整個刑事訴訟程序包括立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行等五個基本環(huán)節(jié)，公安機關承擔著立案與偵查環(huán)節(jié)的大部分工作，在整個刑事訴訟中起著關鍵性的作用。因而完善偵查程序，提高偵查工作質量，對于防止冤假錯案的發(fā)生至關重要，這就要求落實偵查程序中主辦偵查員的責任制。為此，公安改革的文件中明確指出對于主辦偵查員制度的探索，將這一制度從宏觀的指導層面推到制度構建和試行的新階段。但是，相較于法院主審法官、檢察院主任檢察官辦案責任制的有效推行，公安機關起步較晚，目前也尚未出臺明確具體的實施措施。許多學者對于這一制度構建都有其考量和設想，筆者就現有理論以及試點中出現的問題提出對于主辦偵查員制度的思考。

一、主辦偵查員概念的提出

主辦偵查員并不是最近才出現，早在2000年以前就已經存在這個概念，全國已有些地方開始試行，例如：2000年廣州省白云區(qū)檢察院首次試行主辦偵查員辦案責任制，2007年7月12日，衡陽市公安局1990民民警參加主辦偵查員資格考試。然主辦偵查員在全國未有統(tǒng)一的概念，各地試行結果參差不齊，在有些地方已經名存實亡。2015年2月，中辦、國辦聯合印發(fā)的關于公安改革的綱領性文件《全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，提出要“探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質量終身負責制”，為各地指明了方向。結合中央文件，可明白主辦偵查員是指從偵查人員中挑選出一批綜合素質高、辦案能力強、責任心強、具有領導能力的人來組織、指揮、引導其他偵查人員進行偵查工作，對案件負主要責任的偵查人員。主辦偵查員目前只是具備一種“資格”和“身份”，而非一種職務分類或職務序列，區(qū)別于普通偵查人員，起指揮偵查工作的作用，在偵查工作中起主導作用，對查破案件起著關鍵作用。其制度的核心在于按照怎樣的條件與比例來遴選出主辦偵查員；如何分配權力，明確落實職責；如何考核監(jiān)督；如何獎懲；如何進行職務保障等。

二、主辦偵查員制度施行的必要性

主辦偵查員制度自提出至今，雖未出臺明確的規(guī)定，但各地基層公安機關出于辦案需要在試行該制度的過程中取得了較為顯著的效果。從理論上來說，該項制度的必要性在于：

（一）完善績效考核機制，提高辦案效率在傳統(tǒng)的“四級審批”辦案制度下，兩名以上偵查員組成搭檔和小組參與偵查活動，共同負責，得到共同的評價與經濟利益，不利于體現多勞多得的績效考核原則，同時傳統(tǒng)的偵查員制度容易使得團隊成員內部相互推卸責任，互相依賴，而其評價機制也不予以區(qū)分。建立主辦偵查員制度有利于明確權責，體現更加公平高效的績效考核原則，其利益與工作責任和績效直接掛鉤，能夠促進主辦偵查員提高自身素質、更加負責，從而帶領團隊更加高效的從事案件偵查工作。

（二）推動公安改革，順應司法改革以審判為中心的司法體制改革使得公安機關失去了其原先在刑事案件中的主導與強勢地位，嚴格非法證據排除的趨勢也對公安機關的辦案質量提出了更高的要求。主辦偵查員作為全面深化公安改革的探索措施，也是司法體制改革下的產物，司法改革強調對于辦案質量的要求以及辦案責任的落實，而主辦偵查員制度正是這項改革措施在公安機關實務中的具體體現，因而它對于改革的落實具有不可忽略的意義。

（三）提升群眾滿意度，提高政府公信力過去很長的一段時間，公安機關在刑事案件的偵辦方面飽受詬病，由于客觀上技術條件限制導致的證據難以收集以及偵查員主觀思想素質上的落后，刑訊逼供一直存在。近年來一系列冤假錯案啟動再審程序，也說明公安機關在過去相當長一段時間內的辦案模式存在嚴重問題。這種問題也導致公安機關在民眾中的滿意度較低，公信力下降，不利于公安機關各項工作的開展。在我國，公安機關是行政機關，代表政府公權力，因而其辦案質量的提高不僅關乎公安機關自身執(zhí)法公信力的提升，甚至關系到政府整體形象的提升。

三、建立健全主辦偵查員機制

主辦偵查員制度不僅僅是一個概念，其施行需要一系列配套制度，以形成較為完善的機制，更好地發(fā)揮在偵查中的作用。陜西省商洛市洛南縣公安局為試行主辦偵查員制度經過充分調查分析、研究討論，制定出臺了《洛南縣公安局刑事案件主辦偵查員制度》《洛南縣公安局主辦偵查員聘任工作方案》和《刑事案件主辦偵查員積分量化考核辦法》從制度層面對主辦偵查員的職責、義務、職權、條件、構成、聘任及管理、評定標準、考核獎懲及工作要求等，一一進行了明確，規(guī)定十分詳細具體，具有較強的可操作性，為改革成功打下了良好的基礎。多數學者在相關研究中都強調了權責利的統(tǒng)一，這也是整個制度設計的關鍵。從洛南縣出臺的“一制度兩辦法”中我們可以看到，主辦偵查員制度在實務中需要配套制度加以保障。

（一）職能定位在主辦偵查員提出之初，有學者將其等同為一項行政級別，顯然，這樣的定位在現在看來是不合理的。類似法院的員額制法官，被賦予辦案權限，在助理審判員和書記的輔助下對于具體案件進行審理。主辦偵查員在公安機關中的定位也是如此，對于具體案件除了重大復雜以及某些偵查措施需要負責人批準外，享有獨立的偵辦權限，打破現行層層審批的制度，提高辦案效率。

（二）選拔制度從哪里選拔，如何選拔，選拔多少都是主辦偵查員制度面臨的問題，一般認為，主辦偵查員出自現行體制中的偵查員，通過統(tǒng)一素質考試選拔，賦予資格和特定的辦案權限；選拔的標準，可根據各地辦案實際需要以及客觀情況綜合決定，但是業(yè)務素質和身體素質都需要是標準之一；數量上，可以根據各地社會治安治理的情況結合刑事案件發(fā)案量確定人數進行選拔。

（三）獎懲制度在促進主辦偵查員工作積極性，提升工作質量和效率方面，合理的獎懲制度必不可少。首先在工資待遇方面，主辦偵查員的工資應該略微提高，以與其承擔的工作任務和責任相匹配，獎勵和福利方面，應盡量照顧到主辦偵查員的工作強度給予一定的補貼，同時給予辦案效率和質量突出的偵查員充分的表彰和獎勵。對于偵查辦案質量較差或者存在其他問題的主辦偵查員可以采取一定的懲罰措施，對于不再適應辦案要求的主辦偵查員，甚至可以取消其資格，以此提高主辦偵查員整體的素質和業(yè)務能力。

（四）終身責任制主辦偵查員制度的設計很大原因在于落實辦案質量終身責任制，對于刑事案件的偵辦，往往涉及犯罪嫌疑人的人身權利，因而對于偵查人員的權力約束必不可少，責任制的落實正是一項有效的措施。通過主辦偵查員制度的設立，一方面是限制偵查員權力的濫用，保障犯罪嫌疑人的各項權利，另一方面，通過終身負責制，一旦出現冤假錯案，能防止互相推諉，更有效查清案件事實。終身責任制是司法改革的趨勢，也是依法治國進程中的必然要求，對于偵查過程中的責任落實在整個刑事訴訟程序中起著至關重要的作用。

主辦偵查員制度從理論上來說符合法治的要求，對于落實辦案質量終身責任制，提升偵查活動的效率和規(guī)范性均有著積極的意義，其在基層實務中取得的成效也證明該制度具有實踐上的可行性。從目前的研究來看，主辦偵查員制度的施行具有必要性，能夠順應司法體制改革對于公安機關落實責任制的要求。另外，相關配套制度的完善對于其能否實現制度改革的預期效果起著關鍵性的作用，而把握權、責、利三者之間的平衡是實務中的重點，唯有如此，才能保障主辦偵查員制度的長久運行。

[參考文獻]

[1]李重立，記者，李煜.洛南主辦偵查員制度改革開花結果[N].西部法制報，2018-04-19（001）.

[2]蔣和平，龔浩.實踐與探索：公安機關主辦偵查員制度——兼論辦案質量終身責任制[J].中國刑警學院學報，2017（05）：58-61.

[3]李蓉，張小兵.法治視域下主辦偵查員制度構建研究[J].公安學刊（浙江警察學院學報），2017（05）：28-34.

[4]劉姜恩，劉啟剛.審判中心主義下主辦偵查員核心能力構建研究[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2017（05）：14-19.

[5]岳光輝.主辦偵查員制度的構建與完善[J].廣西警察學院學報，2017，30（05）：34-39.

[6]劉紅琳.試論主辦偵查員制度的本質及其運行機制[J].新疆警察學院學報，2017，37（03）：23-27.

[7]朱香山，劉潔輝.廣州省白云區(qū)檢察院試行主辦偵查員責任制[N].人民之聲，2000.07.

[8]李剛彪.首批主辦偵查員資格考試開考[N].衡陽日報，2015-05-14（001）.

[9]王曉偉.建立主辦偵查員制度有關的探討[J].山東警察學院學報，2016，7（4）：25-34.