摘要：行政執(zhí)法是全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著依法行政實(shí)踐的深入，各級政府堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明行政執(zhí)法的法治理念不斷提升，地方政府行政執(zhí)法法治化的水平逐步提高。但實(shí)踐中存在的法治理念淡化、執(zhí)法行為偏差、體制機(jī)制不暢等問題，影響了地方政府執(zhí)法能力的提升。有效的路徑不斷提升地方政府行政執(zhí)法能力，以適應(yīng)我國深化依法治國實(shí)踐的需要。

關(guān)鍵詞：地方政府；法治；行政執(zhí)法能力

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）29-0102-03

作者簡介：郝穎鈺（1976-），女，漢族，山西原平人，碩士，中共濟(jì)南市委黨校，副教授，研究方向：行政法學(xué)。

行政執(zhí)法作為全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，還能在全社會樹立政府守法表率。從執(zhí)法實(shí)際來看，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由地方政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要地方政府處理和化解。因此，行政執(zhí)法水平的高低成為衡量某個國家或地區(qū)法制健全與否的一個重要尺度。而地方政府實(shí)際上是政府行政執(zhí)法最主要的主體。地方政府的執(zhí)法能力和水平的高低，在很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。

一、嚴(yán)格依法執(zhí)法的法制保障

隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，大量符合中國特色的法律法規(guī)的制定、修改、完善，逐漸形成了今天的科學(xué)的行政執(zhí)法依據(jù)體系。自1989年《行政訴訟法》頒行以來，規(guī)范行政權(quán)力的行使成為行政法體系的重要使命。之后的《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》等行政法律法規(guī)的相繼出臺，特別是《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》的完成，標(biāo)志著中國的行政法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)了階段性的跨越。截止到目前，我國現(xiàn)行有效的行政法律有81部，這些法律的修改完善，有力地促進(jìn)了政府法治的發(fā)展，為政府依法行政奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。與此同時，在現(xiàn)行法律體系中歸屬于經(jīng)濟(jì)法體系的《水法》、《防洪法》、《種子法》、《稅收征收管理法》等等法律在規(guī)范市場主體行為的同時，也規(guī)范著行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為。

伴隨著行政執(zhí)法的法律依據(jù)完善的同時，政府自身也在努力進(jìn)行著角色定位和職能轉(zhuǎn)變，加緊建立執(zhí)法規(guī)范的行政體系。在1999年《憲法》明確下來“法治國家”的發(fā)展目標(biāo)，1999年11月，國務(wù)院立即發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。隨著客觀形勢的發(fā)展變化，為了適應(yīng)改革開放和建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及我國加入世界貿(mào)易組織新形勢的需要，2001年國務(wù)院對截至2000年底有效的行政法規(guī)共756件進(jìn)行了全面的清理。2004年3月，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，劃定了中國法治政府建設(shè)的“時間表”。2008年基于市縣政府的依法行政在法治政府建設(shè)中的重要意義，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，要求把“加強(qiáng)市縣政府依法行政作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性工作，擺在更加突出的位置?！?010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》在新的歷史時期明確了當(dāng)時和之后一個時期推進(jìn)依法行政的重點(diǎn)任務(wù)。在這個過程中，法治政府對行政執(zhí)法的要求越來越明晰，對執(zhí)法依據(jù)的針對性和可操作性的要求也越來越科學(xué)。特別是2015年黨中央和國務(wù)院首次就法治政府建設(shè)聯(lián)合發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》，更是在前所未有的高度上劃定了法治政府建設(shè)這一系統(tǒng)工程對法治國家建設(shè)的重要意義。該綱要不僅對法治政府建設(shè)作出了總體設(shè)計(jì)和全面規(guī)劃，更是圍繞“到2020年基本建成法治政府”這一目標(biāo)，提出了明確的任務(wù)、實(shí)施措施、具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)、組織保障和落實(shí)機(jī)制等。從行政法規(guī)體系來看，2000年之后每次行政法規(guī)的清理都有效的推動了行政執(zhí)法工作的規(guī)范化，伴隨著越來越強(qiáng)的法治意識和責(zé)任意識，政府的依法行政和服務(wù)治理的水平得到了顯著提高。

二、當(dāng)前影響地方政府行政執(zhí)法能力提升的障礙分析

從地方政府的執(zhí)法實(shí)踐來看，執(zhí)法中存在的一些突出問題暴露出地方執(zhí)法能力不高的現(xiàn)實(shí)。

（一）執(zhí)法體制仍然不順暢

十八屆四中全會《決定》對行政執(zhí)法體制機(jī)制的重視，實(shí)際上也說明了我們當(dāng)前執(zhí)法體制仍然不順暢。從實(shí)際情況來看，地方在改革過程中仍然遇到一些障礙。主要表現(xiàn)在：一是缺乏有效的聯(lián)動機(jī)制。地方各層級政府執(zhí)法部門之間缺乏執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制，部分關(guān)系密切的執(zhí)法領(lǐng)域聯(lián)動機(jī)制也未形成，在執(zhí)法實(shí)踐中仍然存在分段管理，分段執(zhí)法的情況，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法阻力較大。二綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的職責(zé)容易發(fā)生錯位，管理部門職責(zé)履行缺乏有力抓手，執(zhí)法部門容易以罰代管。三是綜合執(zhí)法涉及到多個部門的執(zhí)法依據(jù)，有的法律法規(guī)專業(yè)性強(qiáng)，執(zhí)法中遇到的某些問題的處置復(fù)雜且專業(yè)，執(zhí)法難度加大。四是一些綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法范圍比較寬，在執(zhí)法力量相對穩(wěn)定的情況下，易向重大事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的事務(wù)上傾斜，造成監(jiān)管上的顧此失彼。

（二）行政執(zhí)法不作為時有發(fā)生

行政執(zhí)法不作為是指執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)依法履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)。從主觀上來看，執(zhí)法人員不作為是由于自身法治意識、服務(wù)意識淡薄，因此在執(zhí)法時對于想管的就管，難管的、不想管的就不管或互相推諉。從客觀上來看，目前仍存在的執(zhí)法主體職責(zé)不清、權(quán)責(zé)交叉，一旦涉及到多個執(zhí)法主體同時完成多個執(zhí)法行為，各部門之間難以溝通與協(xié)調(diào)，從而產(chǎn)生不作為。此外執(zhí)法力量不足使得執(zhí)法人員的數(shù)量仍然難以滿足現(xiàn)有執(zhí)法管理的需要，導(dǎo)致了執(zhí)法不作為的出現(xiàn)。

（三）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)能力有待提升

雖然各地已經(jīng)建立起自由裁量基準(zhǔn)制度，但是仍然給執(zhí)法機(jī)關(guān)留下自由裁量空間，因此，實(shí)踐中仍出現(xiàn)一些濫用自由裁量權(quán)而產(chǎn)生不同的執(zhí)法結(jié)果的現(xiàn)象，讓公眾感到執(zhí)法不公正。如何制約行政自由裁量權(quán)，提高行政執(zhí)法人員對行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用能力仍然是現(xiàn)實(shí)的問題。

（四）行政執(zhí)法監(jiān)督制度落實(shí)不到位

隨著行政法治的推進(jìn)，各地就規(guī)范行政執(zhí)法上普遍建立了信息公開、告知、備案、培訓(xùn)、證件管理、投訴、責(zé)任追究等一系列制度。但從執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)踐來看，常態(tài)化的行政執(zhí)法監(jiān)督還沒有形成，執(zhí)法監(jiān)督的立案、調(diào)查取證與審核決定等監(jiān)督環(huán)節(jié)運(yùn)行還不是很通暢。執(zhí)法部門自身的合法性審查機(jī)制還沒有效發(fā)揮作用。

（五）執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

從現(xiàn)有的執(zhí)法隊(duì)伍來看，一是執(zhí)法人員的編制結(jié)構(gòu)不合理。持證行政執(zhí)法人員中行政編制人員占比小，事業(yè)編制人員占比重，還有部分編外聘用人員。身份的不同帶來的待遇差異，不僅未形成有效激勵，還容易導(dǎo)致執(zhí)法的懈怠。執(zhí)法人員在不同程度上存在著業(yè)務(wù)能力不足、法律意識不強(qiáng)、服務(wù)意識淡薄等問題。業(yè)務(wù)水平與法律素養(yǎng)的不足，使得一些執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中往往出現(xiàn)被動局面，甚至有執(zhí)法違法行為而不自知。

三、地方政府執(zhí)法能力提升的路徑分析

地方政府的行政執(zhí)法質(zhì)量與其執(zhí)法能力密切相關(guān)。針對當(dāng)前地方政府的行政執(zhí)法實(shí)際，建議通過以下路徑著力提升行政執(zhí)法能力和水平。

（一）體制機(jī)制路徑

一是加快行政執(zhí)法體制改革。建議不要一味追求大而全的綜合行政執(zhí)法改革路徑，而應(yīng)根據(jù)行政權(quán)的特點(diǎn)，沿著綜合行政執(zhí)法和專業(yè)行政執(zhí)法相結(jié)合的路徑進(jìn)行改革。對于一些有一定專業(yè)要求的行政執(zhí)法，建議應(yīng)在保留專業(yè)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)部分領(lǐng)域的綜合執(zhí)法。對于專業(yè)執(zhí)法，可以按照法律法規(guī)的規(guī)定對層級之間適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，減少執(zhí)法管理的層次，提高行政執(zhí)法的效率。

二是加快執(zhí)法的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。（1）合法合理的執(zhí)法裝備配備。執(zhí)法行為是一個完整而復(fù)雜的過程，需要執(zhí)法人員依據(jù)法定的權(quán)限、按照法定的程序、收集法定的證據(jù)作出具體行政行為，這就需要一系列的物質(zhì)裝備與資金保障，如執(zhí)法車輛的保障、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法設(shè)備等等應(yīng)當(dāng)建立完善的機(jī)制，保障足夠的配備。（2）完善薪酬體系，激發(fā)執(zhí)法人員工作積極性。執(zhí)法是專門性法律工作，執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)要求高，在日常的工作中，執(zhí)法工作量日益加大，責(zé)任越來越重，工作難度也越來越大，不少執(zhí)法人員工作的艱苦性和危險性都超過了其他綜合管理類的公務(wù)員。因此，有必要對執(zhí)法人員的身份進(jìn)行統(tǒng)一管理，同時在規(guī)范現(xiàn)有工資待遇制度的前提下，適當(dāng)提高一線執(zhí)法人員的待遇。

三是立法的保障?！胺o授權(quán)不可為”，在力推地方進(jìn)行積極的行政執(zhí)法體制改革的大背景下，地方政府在不違反上位法的原則下，制定適合自己區(qū)域發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性的文件來深化行政執(zhí)法體制改革。

四是有效完善行政執(zhí)法機(jī)制。（1）依法進(jìn)一步完善行政執(zhí)法的操作規(guī)范。對于依申請或群眾舉報(bào)的執(zhí)法案件從受理到最后案卷歸檔，應(yīng)從每一個容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)入手，建立完善的統(tǒng)一規(guī)范，明確具體操作流程，形成執(zhí)法手冊。對于依職權(quán)的行政行為，從日常的監(jiān)督檢查到對案件有處置，也應(yīng)明確具體的操作流程，有利于執(zhí)法的規(guī)范化。（2）進(jìn)一步完善執(zhí)法公開機(jī)制。進(jìn)一步梳理權(quán)力清單所列行政執(zhí)法行為，力爭實(shí)現(xiàn)所有執(zhí)法行為和執(zhí)法結(jié)果的公開，實(shí)現(xiàn)陽光執(zhí)法。（3）嚴(yán)格規(guī)范告知制度。地方政府應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法中對行政相對人的告知事項(xiàng)、告知事由、權(quán)利告知、告知期限、告知方式等以制度規(guī)范具體規(guī)定下來。

五是健全執(zhí)法責(zé)任機(jī)制?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》中規(guī)定：“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立健全常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制。定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序?！钡胤秸畱?yīng)在上位法的規(guī)定下，結(jié)合現(xiàn)代法治政府建設(shè)實(shí)際積極修改并完善地方執(zhí)法責(zé)任制，進(jìn)一步將責(zé)任清單中的執(zhí)法責(zé)任明確到機(jī)構(gòu)、崗位上。

（二）主體路徑

在執(zhí)法行為實(shí)踐中，執(zhí)法主體是關(guān)鍵要素。實(shí)際行使執(zhí)法權(quán)的主體的素質(zhì)如何實(shí)質(zhì)性地關(guān)系著整個執(zhí)法的質(zhì)量的高低。

一是積極培育政府公職人員的法治思維。培育法治思維既是一項(xiàng)政府的整體工程，也是執(zhí)法個體的自我工程。作為一項(xiàng)整體工程，從地方政府的一把手到基層的具體執(zhí)行人員，要通過制度建設(shè)、法治宣傳、法治考核等形成一個多層次、多領(lǐng)域的依法辦事的環(huán)境；作為一項(xiàng)自我工程，要求每一位法律的執(zhí)行者，在時刻自省的基礎(chǔ)上，通過整體培訓(xùn)、自我學(xué)習(xí)，熟悉和掌握法的基本原則、常用法律知識，能形成基本的價值判斷。

二是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。主要包括以下方面：（1）堅(jiān)持定期進(jìn)行有針對性的多元化的執(zhí)法培訓(xùn)教育，加強(qiáng)觀念教育、法律素養(yǎng)教育、執(zhí)法能力教育，形成知識型、專業(yè)型、復(fù)合型的執(zhí)法人員隊(duì)伍。對于那些法律素養(yǎng)不高、執(zhí)法能力低下、執(zhí)法行為不規(guī)范，經(jīng)培訓(xùn)仍難以勝任行政執(zhí)法工作的，按照程序調(diào)離執(zhí)法工作崗位。（2）優(yōu)化行政執(zhí)法人員更新機(jī)制。首先要激活

用人機(jī)制。要改善領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，對執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)更應(yīng)提高法律素養(yǎng)的要求，要把懂執(zhí)法的干部選拔到執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)崗位上，避免外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行；其次，要強(qiáng)化考

核機(jī)制。要針對不同執(zhí)法部門、不同崗位、不同執(zhí)法隊(duì)伍建立動態(tài)的考核、考察機(jī)制，建立簡便、科學(xué)、操作性強(qiáng)的定量和定性相結(jié)合的考核方法。

（三）監(jiān)督路徑

一是強(qiáng)化部門內(nèi)部監(jiān)督。規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的自我約束，實(shí)行分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗，防止權(quán)力濫用；建立執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核及集體討論制度，未經(jīng)法制審核或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得作出執(zhí)法決定；建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯檢查機(jī)制，對執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的違法或不當(dāng)執(zhí)法行為，要及時檢查，主動糾正，并依法作出調(diào)查處理；建立執(zhí)法機(jī)

關(guān)內(nèi)部行政執(zhí)法評議機(jī)制，逐步建立網(wǎng)上評議機(jī)制，通過評議規(guī)范執(zhí)法行為。

二是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督部門的監(jiān)督職責(zé)。建立健全行政執(zhí)法信用信息公示制度，通過政府平臺對相關(guān)執(zhí)法信息進(jìn)行公示；建立執(zhí)法人員檔案信息網(wǎng)上公示制度，將具有執(zhí)法資格的執(zhí)法人員在網(wǎng)上進(jìn)行公示；建立重大違法案件點(diǎn)評制度，對于具有普遍指導(dǎo)意義的重大違法案件予以總結(jié)，進(jìn)行深入剖析，并將點(diǎn)評結(jié)果公示；建立案卷制度，制定并不斷完善案卷評查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步擴(kuò)大評查范圍，以行政處罰、行政許可案卷評查為基礎(chǔ)，全面實(shí)現(xiàn)對所有行政執(zhí)法案卷的評查，明確規(guī)定對執(zhí)法案件實(shí)行一年一查和年中抽查相結(jié)合的檢查制度。

三是建立社會監(jiān)督核查機(jī)制。對于群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，應(yīng)及時認(rèn)真進(jìn)行核查。對于社會反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)問題應(yīng)建立核查反饋機(jī)制，及時整合相關(guān)線索，著力查處影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、嚴(yán)重?fù)p害公共利益和公民個體合法利益的案件。

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