從1980年代改革伊始，作為推廣經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)運(yùn)而生的試驗(yàn)田，到1990年代確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位后的爆發(fā)式發(fā)展，再到新千年之后的轉(zhuǎn)型、突圍，一部開發(fā)區(qū)的演進(jìn)史，是中國(guó)改革開放進(jìn)程中最精彩的故事之一。

南方周末記者 李福榮

1984年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院召開沿海部分城市座談會(huì)，并于5月4日發(fā)出《沿海部分城市座談會(huì)紀(jì)要》的通知，確定進(jìn)一步開放14個(gè)沿海港口城市,其中包括大連。

隨后，兩名省報(bào)記者來到大連馬橋子村調(diào)研，在小漁村里迷了路，向當(dāng)?shù)卮迕翊蚵牐骸按鬆?，馬橋子開發(fā)區(qū)怎么走？”老農(nóng)民茫然說：“凱伐去（開發(fā)區(qū)）？什么是凱伐去？”

馬橋子村現(xiàn)在已是大連金州的核心地帶。當(dāng)年的記者王國(guó)棟說，1984年10月15日一大早，周圍三個(gè)村的五千多人，穿著新衣裳，扭著秧歌涌向會(huì)場(chǎng)，主席臺(tái)上方懸掛著大紅橫幅：“大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)開工典禮”。這是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

《大連日?qǐng)?bào)》在一篇報(bào)道中，描摹了馬橋子未來的工業(yè)區(qū)、濱海公園、郵電大樓、賓館、寫字樓等規(guī)劃，并配發(fā)了一張效果圖。王國(guó)棟向媒體回憶，“一些當(dāng)?shù)卮迕窨戳撕笾睋u頭，說不相信，當(dāng)時(shí)馬橋子村吃的是井水，連電話線都沒通。”實(shí)際上，后來這些藍(lán)圖悉數(shù)兌現(xiàn)，遠(yuǎn)超當(dāng)年設(shè)想。

國(guó)家商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，全國(guó)開發(fā)區(qū)累計(jì)使用外資超過5600億美元。2010年以來，中國(guó)每年實(shí)際使用外資都超過1100億美元。其中，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的高新技術(shù)進(jìn)出口總額的增長(zhǎng)速度和占全國(guó)的比重，均高于進(jìn)出口總額的相應(yīng)數(shù)字。

從1980年代改革伊始，作為推廣經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)運(yùn)而生的試驗(yàn)田，到1990年代確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位后的爆發(fā)式發(fā)展，再到新千年之后的轉(zhuǎn)型、突圍，一部開發(fā)區(qū)的演進(jìn)史，是中國(guó)改革開放進(jìn)程中最精彩的故事之一。

政策創(chuàng)新之地

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下稱“開發(fā)區(qū)”）誕生于鄧小平“第一次南巡”之后。1984年1月，鄧小平視察深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)后表示：“除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以再開放幾個(gè)點(diǎn)，增加幾個(gè)港口城市，這些地方不叫特區(qū)，但可以實(shí)行特區(qū)的某些政策?！?/p>

時(shí)任天津市副市長(zhǎng)的李嵐清，參加了談話。他在會(huì)上提出，開發(fā)區(qū)不僅是創(chuàng)造一個(gè)吸引外資、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的小環(huán)境，而且要強(qiáng)調(diào)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，建議叫“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”。

隨后，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《沿海部分城市座談會(huì)紀(jì)要》，除進(jìn)一步開放沿海14個(gè)港口城市外，在有條件的城市，“劃定一個(gè)有明確地域界限的區(qū)域，興辦新的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”。

根據(jù)座談會(huì)精神，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，利用外資項(xiàng)目的審批權(quán)限，可以進(jìn)一步放寬，大體上比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)定執(zhí)行。當(dāng)年9月，大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)被正式批準(zhǔn)成立。10月，寧波、秦皇島、青島和煙臺(tái)等地的開發(fā)區(qū)掛牌。從1984年11月到1985年1月，湛江、廣州、天津等開發(fā)區(qū)陸續(xù)成立。

“這是開發(fā)區(qū)建設(shè)的起始階段?！蹦祥_大學(xué)中國(guó)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心副教授王家庭認(rèn)為，為了達(dá)到開辟特定區(qū)域，并將其培養(yǎng)為區(qū)域增長(zhǎng)極的目的，必定要施以外力，以改變?cè)搮^(qū)域原有的發(fā)展路徑，而最直接的外力便是政府出臺(tái)優(yōu)惠政策。

開發(fā)區(qū)正是政策創(chuàng)新之地。例如，大連開發(fā)區(qū)內(nèi)開辦中外合資經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)性企業(yè)，以從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和其他所得15%的稅率征收所得稅；對(duì)開發(fā)區(qū)企業(yè)征收的地方所得稅，需要給予減征、免征優(yōu)惠的，由開發(fā)區(qū)所在地人民政府決定。

除了優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)更大的意義是，擴(kuò)大了地方自主性。為了籌集啟動(dòng)資金，各地“八仙過海，各顯神通”。上海的三個(gè)開發(fā)區(qū)，利用外資和貸款并舉，按投入比例形成各自股本，組成合資公司進(jìn)行開發(fā)；天津則采取“不給錢、不要錢”的策略，除了30萬(wàn)元一次性開辦費(fèi)，市政府沒有開出一分錢撥款。

1986年，鄧小平到天津視察時(shí)，特意去了成立僅兩年的開發(fā)區(qū)。考慮到當(dāng)時(shí)條件還很簡(jiǎn)陋，決定把接待地點(diǎn)放到中國(guó)和丹麥合資的丹華自行車廠。丹華自行車廠是第一家入駐天津開發(fā)區(qū)的中外合資企業(yè)。到1986年，共計(jì)有二十多家企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)。

管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)試探性地詢問，對(duì)外開放政策會(huì)不會(huì)收？鄧小平同志斬釘截鐵地說：“對(duì)外開放還是要放，不放就不活，不存在收的問題?！眳R報(bào)結(jié)束后，小平同志欣然揮筆寫下“開發(fā)區(qū)大有希望”題詞。

1989年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作會(huì)議在上海召開，確立了“三為主、一致力”的發(fā)展原則，即開發(fā)區(qū)應(yīng)以“利用外資為主、發(fā)展工業(yè)為主、出口創(chuàng)匯為主、致力于發(fā)展高新技術(shù)”。

1991年，中國(guó)開發(fā)區(qū)整體引進(jìn)外資8.1億美元，累計(jì)利用外資13.74億美元，出口11.3億美元，工業(yè)產(chǎn)值141.94億元。

黃金發(fā)展期

由于開發(fā)區(qū)政策取得了很好的成效，進(jìn)入1990年代之后，開發(fā)區(qū)在全國(guó)各地遍地開花，進(jìn)入發(fā)展黃金期。

1993年，中共十四屆三中全會(huì)作出《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，改革開放加快了從東南沿海向內(nèi)地的全面深入。

1992年—1993年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了營(yíng)口、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、哈爾濱、威海、昆山等第二批19個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。此外，國(guó)務(wù)院在1992年和1994年，先后批準(zhǔn)了浦東新區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)行國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的政策。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在東部和南部地區(qū)全面鋪開。到2002年6月，全國(guó)僅國(guó)家級(jí)的各類開發(fā)區(qū)已達(dá)160多個(gè)，遍布在全國(guó)各個(gè)省份。

中科院地理科學(xué)與資源研究所的張曉平分析說，從開發(fā)區(qū)的功能和類型區(qū)分，有經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等等類別；從開發(fā)區(qū)的級(jí)別來講，有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)等不同級(jí)別的劃分，甚至有的村也設(shè)有工業(yè)園區(qū)。

一些城市外商直接投資比例的30%-40%，都集中在開發(fā)區(qū)。張曉平介紹，截至2000年底，43個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)共設(shè)立外商投資企業(yè)15977家，實(shí)際利用外資368.85億美元，占全國(guó)總量的10.58%。約有兩百余家國(guó)際大公司和大財(cái)團(tuán)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)投資辦廠。

大部分開發(fā)區(qū)內(nèi)都有一批大中型骨干企業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著明顯的拉動(dòng)作用。例如，天津市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，2000年全區(qū)工業(yè)產(chǎn)值超億元的企業(yè)71家，產(chǎn)值合計(jì)占全區(qū)的90%以上。

不過，開發(fā)區(qū)最初只是受益于特殊的營(yíng)商政策，隨著改革開放不斷深入，當(dāng)初的政策紅利漸漸弱化。

1996年1月1日起，海關(guān)對(duì)外商投資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免除關(guān)稅和增值稅的政策，除五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東、蘇州工業(yè)園分五年平滑過渡外，其他開發(fā)區(qū)一律停止。據(jù)《中國(guó)新聞周刊》報(bào)道，關(guān)稅優(yōu)惠取消后，外商在開發(fā)區(qū)的投資成本要增加近30%。這造成兩個(gè)直接后果，一是拉大了開發(fā)區(qū)與特區(qū)之間的差距，二是對(duì)以制造業(yè)為立身之基的開發(fā)區(qū)而言，在短短兩年間項(xiàng)目?jī)?chǔ)備幾乎枯竭，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率陡然變緩。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)開發(fā)區(qū)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，1998年，32個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)際利用外資額為45.1億美元，較前一年下降14.39%，占全國(guó)的比例為9.89%，而1997年占比為11.63%。失去政策庇佑，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)漸漸失去往日光環(huán)。

進(jìn)入新千年之后，開發(fā)區(qū)一度賴以發(fā)展的政策優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步喪失。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系的鄭國(guó)曾撰文稱，開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策中最重要的政策是促進(jìn)開放的政策、財(cái)政政策、稅收政策和土地使用政策，后來都迅速弱化。

鄭國(guó)說，2001年，中國(guó)加入世貿(mào)組織，國(guó)家原來賦予開發(fā)區(qū)的各種開放政策，因?yàn)槿轿坏拈_放和國(guó)民待遇原則的引入而弱化；享受多年的中央財(cái)政優(yōu)惠，在2002年之前相繼到期；2007年4月4日，工業(yè)用地招拍掛新規(guī)，很大程度上抑制了開發(fā)區(qū)通過便宜的土地招商引資。

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，取消了中國(guó)大陸范圍內(nèi)企業(yè)所得稅的差異，實(shí)行統(tǒng)一的稅率，由此開發(fā)區(qū)的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策不復(fù)存在。

產(chǎn)城融合

盡管政策光環(huán)不再，開發(fā)區(qū)苦練內(nèi)功，仍然是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的引擎。2005年，僅全國(guó)54個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和53個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，就產(chǎn)生了占全國(guó)9.49%的GDP與16.8%的工業(yè)增加值，以及9.18%的稅收和29.58%的出口總額。僅53個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)的發(fā)明專利授權(quán)數(shù)就占全國(guó)總量的24.58%。

開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展與城市化的快速推進(jìn)，基本上并行不悖。大多數(shù)開發(fā)區(qū)位于城市空間拓展的主導(dǎo)方向，因此成為城市化和城市空間拓展的優(yōu)先區(qū)域。開發(fā)區(qū)在發(fā)展工業(yè)的同時(shí)，也成為生產(chǎn)要素以及人口的聚集地。

鄭國(guó)總結(jié)，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)“量”的增長(zhǎng)和“質(zhì)”的提高中起到了重要作用。但是，也有相當(dāng)多開發(fā)區(qū)的發(fā)展情況難如人意，即便發(fā)展較好的開發(fā)區(qū)，土地問題、生態(tài)環(huán)境問題、社會(huì)問題突出。

開發(fā)區(qū)遇到的問題，其實(shí)也就是城鎮(zhèn)化的問題，解決方案是“產(chǎn)城融合”。

2005年，商務(wù)部提出開發(fā)區(qū)要從單一的制造業(yè)，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代制造業(yè)和承接國(guó)際服務(wù)外包結(jié)合，明確了開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)。

劉瑋大學(xué)畢業(yè)后，就來到大連經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工作，在中德合資的“鞍鋼·蒂森克虜伯汽車鋼有限公司”擔(dān)任文員。工作之后，劉瑋覺得，在開發(fā)區(qū)吃、住、行，和沈陽(yáng)、大連這樣的大城市沒有任何區(qū)別?！案鞣N公共設(shè)施都很齊全，生活中的一切需要這里都能滿足?！眲|說。

據(jù)《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》報(bào)道，大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)施的“全域城市化”發(fā)展，推進(jìn)“產(chǎn)城融合”，開發(fā)區(qū)成為全國(guó)首批義務(wù)教育發(fā)展均衡區(qū)和全國(guó)唯一的教育改革先進(jìn)城。開發(fā)區(qū)還擁有東北地區(qū)首屈一指的圖書館、大劇院、市民健身中心、濱海山地公園。

鄭國(guó)說，新的產(chǎn)業(yè)空間只是城市的初始階段，未來的政策導(dǎo)向，也應(yīng)由開發(fā)區(qū)政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾鲁钦?，未來?yīng)繼續(xù)營(yíng)造區(qū)域創(chuàng)新文化、鼓勵(lì)創(chuàng)新、增強(qiáng)自我創(chuàng)新能力，以促進(jìn)其在更高層次上參與全球產(chǎn)業(yè)循環(huán)，爭(zhēng)取最終進(jìn)入到財(cái)富凝聚階段。

新的轉(zhuǎn)型方向

2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》指出，東部地區(qū)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)要率先實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，繼續(xù)提升開放水平，在更高層次參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)，提高在全球價(jià)值鏈及國(guó)際分工中的地位。

2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，對(duì)新形勢(shì)下做好開發(fā)區(qū)工作作出全面部署。

經(jīng)過近四十年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)形態(tài)更加多樣——經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)以及國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，開發(fā)區(qū)的地域，也從沿海開放城市到內(nèi)地各個(gè)城市，遍布全國(guó)各省、市、自治區(qū)，并下沉至區(qū)縣鎮(zhèn)。

這還是經(jīng)過幾輪清理整頓后的結(jié)果。經(jīng)過2003年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，以及2005年下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見的通知》整頓后，2003年7月至2006年12月期間，全國(guó)各類開發(fā)區(qū)由6866個(gè)核減至1568個(gè)。

2017年，《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確指出，開發(fā)區(qū)禁止大量圈地搞房地產(chǎn)開發(fā)、對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化、減少向開發(fā)區(qū)派駐部門、下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限給開發(fā)區(qū)、鼓勵(lì)以PPP模式進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)、圈地不開發(fā)或予撤銷。

天津開發(fā)區(qū)工委書記、管委會(huì)主任鄭偉銘在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說，天津開發(fā)區(qū)先后推動(dòng)了區(qū)域功能、組織機(jī)構(gòu)、干部人事制度和薪酬制度改革等多個(gè)層次的改革。下一步，要通過建設(shè)好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，探索“開發(fā)區(qū)+自貿(mào)區(qū)”“先進(jìn)產(chǎn)業(yè)+核心城區(qū)”等發(fā)展理念。

鄭偉銘說，開發(fā)區(qū)的發(fā)展，是中國(guó)改革開放事業(yè)的一個(gè)縮影。在改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化以及工業(yè)化進(jìn)程中，始終充當(dāng)了實(shí)驗(yàn)者、實(shí)踐者和推動(dòng)者的角色，而在中國(guó)接下來的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)仍然將扮演重要角色。