根據(jù)市人大常委會(huì)今年的重點(diǎn)工作部署，上海人大工作研究會(huì)專門成立課題組，會(huì)同市人大城建環(huán)保委員會(huì)對(duì)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱“保護(hù)條例”）的修訂開展專項(xiàng)調(diào)研。課題組前后歷時(shí)五個(gè)月，分別聽(tīng)取市政府相關(guān)部門情況介紹，并穿街走巷、進(jìn)村入戶，深入數(shù)十個(gè)歷史風(fēng)貌保護(hù)建筑一線，詳細(xì)了解各區(qū)在城市更新改造中實(shí)現(xiàn)保留保護(hù)與開發(fā)利用并舉的實(shí)踐。

一、實(shí)施保護(hù)條例的基本成效

保護(hù)條例實(shí)施十五年，已成為上海歷史文化名城風(fēng)貌保護(hù)的法律依據(jù)，對(duì)加強(qiáng)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)工作，起到了積極的推動(dòng)作用。

（一）保護(hù)法治意識(shí)加強(qiáng)

通過(guò)對(duì)保護(hù)條例的學(xué)習(xí)宣傳，市民對(duì)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)各界對(duì)文化遺產(chǎn)的概念、價(jià)值及其保護(hù)問(wèn)題日益關(guān)注，正在形成一支文化遺產(chǎn)保護(hù)的社會(huì)力量，構(gòu)建起一種由管理部門、科研院所和文化遺產(chǎn)的所有者、使用者、開發(fā)者等“權(quán)益相關(guān)者”組成的交流機(jī)制。

（二）保護(hù)保留成效明顯

以保護(hù)條例為依據(jù)，市政府先后批復(fù)了44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，其中中心城區(qū)有12片，郊區(qū)有32片，總面積范圍達(dá)41平方公里；同時(shí)還公布了5批、1058處優(yōu)秀歷史建筑名單，還對(duì)城市總體規(guī)劃確定的嘉定城廂鎮(zhèn)和南翔鎮(zhèn)、青浦朱家角鎮(zhèn)、松江城廂鎮(zhèn)等四個(gè)歷史文化名鎮(zhèn)明確了保護(hù)措施。這些文化遺產(chǎn)對(duì)象不但獲得了法律意義上的保護(hù)身份，而且得到了較好的延續(xù)和保存，還促進(jìn)了與文化遺產(chǎn)相關(guān)的民生改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）保護(hù)利用有序深入

本市在保護(hù)條例的實(shí)施過(guò)程中，不斷深化細(xì)化保護(hù)措施，不斷加大保護(hù)力度。2017年，市政府在確定“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合保護(hù)紅線基礎(chǔ)上，又提出了將保護(hù)對(duì)象拓展到風(fēng)貌道路、風(fēng)貌街坊和風(fēng)貌河道等特殊類型對(duì)象的保護(hù)目標(biāo)上。各區(qū)鎮(zhèn)街道和社會(huì)各方面也積極探索，大膽實(shí)踐，在歷史建筑保護(hù)利用、歷史風(fēng)貌保護(hù)傳承、歷史文化名城特色凸顯等方面開展了許多有益的嘗試，創(chuàng)造了許多行之有效的經(jīng)驗(yàn)。

二、現(xiàn)行保護(hù)條例的缺失需要彌補(bǔ)

應(yīng)該看到，保護(hù)條例在實(shí)施中也遇到了不少新情況和新問(wèn)題。對(duì)標(biāo)國(guó)際上一些發(fā)達(dá)城市遺產(chǎn)保護(hù)的做法，現(xiàn)行保護(hù)條例還存在一些缺失，需要不斷完善。

（一）如何形成全社會(huì)同心同向的保護(hù)意識(shí)有待研究

從調(diào)研情況看，無(wú)論是市級(jí)職能部門，還是區(qū)級(jí)職能部門，或是市區(qū)兩級(jí)部門之間，特別是在市民和各社會(huì)階層中，還缺乏一種同心同向的保護(hù)意識(shí)。如市級(jí)部門注重的是整體保護(hù)成效，而區(qū)鎮(zhèn)街道更注重的是具體項(xiàng)目的落地；規(guī)土部門強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃控制，而房管部門更多思考的是可行性操作以及兼顧房屋的修繕安全；社會(huì)輿論關(guān)心的是遺產(chǎn)保護(hù)的力度，而與相關(guān)保護(hù)建筑物貼近的市民更關(guān)心的是實(shí)際民生的改善。

（二）如何形成權(quán)責(zé)一致的管理體制有待完善

在調(diào)研過(guò)程中，區(qū)鎮(zhèn)街道普遍反映，現(xiàn)行保護(hù)條例賦予相關(guān)管理部門的職責(zé)與現(xiàn)實(shí)中的機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法隊(duì)伍配置不相匹配，特別是風(fēng)貌保護(hù)區(qū)建筑密集度高的區(qū)級(jí)層面，管理部門既缺乏人員編制，又缺少經(jīng)費(fèi)保障，造成執(zhí)法上的無(wú)能為力?；鶎油痉从?，往往是風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目評(píng)估有人，風(fēng)貌單位掛牌有人，需要執(zhí)法監(jiān)督卻沒(méi)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道呼吁，要切實(shí)改變“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”這種怪現(xiàn)象。

（三）如何科學(xué)界定保護(hù)對(duì)象有待進(jìn)一步思考

在調(diào)研中還多處發(fā)現(xiàn)，剛公布的風(fēng)貌保護(hù)街坊與原來(lái)劃定的舊改范圍重合，結(jié)果導(dǎo)致一方面公示為保護(hù)街坊，一方面卻有大量建筑被拆除，造成輿論嘩然，基層政府尷尬，而且容易在民眾中產(chǎn)生一種政策多變的錯(cuò)覺(jué)。由于保護(hù)對(duì)象層次的增加，或者是名稱的調(diào)整等等，都會(huì)帶來(lái)對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)的認(rèn)識(shí)模糊和操作困難，所以亟需在修訂法規(guī)中對(duì)保護(hù)對(duì)象厘清定義，并提出相應(yīng)保護(hù)辦法。

（四）如何建立有效的保護(hù)機(jī)制有待同步推進(jìn)

在調(diào)研中，基層還反映現(xiàn)行保護(hù)條例最大的薄弱點(diǎn)是缺乏有支撐性的保護(hù)措施，而基層最困惑的就是缺保護(hù)資金、缺周轉(zhuǎn)土地、缺相對(duì)應(yīng)的政策扶持。所以，基層迫切希望市級(jí)層面盡快建立有效的遺產(chǎn)保護(hù)利用的操作機(jī)制。因此，在修改保護(hù)條例的同時(shí)，如何銜接好配套政策措施出臺(tái)至關(guān)重要。因?yàn)檫@直接影響到各區(qū)和社會(huì)參與保護(hù)的積極性，直接關(guān)系到百姓的切身利益，直接牽涉到新保護(hù)條例執(zhí)行的有效性和嚴(yán)肅性。

（五）如何為遺產(chǎn)保護(hù)活動(dòng)提供更具適應(yīng)性的法律規(guī)范支持有待研究

在調(diào)研中，專業(yè)人士反映，一方面由于現(xiàn)行保護(hù)條例對(duì)保護(hù)規(guī)劃及其成果的法律地位體現(xiàn)不足，對(duì)保護(hù)活動(dòng)中的違法行為類型表述也不夠全面，更沒(méi)有涵蓋優(yōu)秀歷史建筑內(nèi)的所有保護(hù)活動(dòng)內(nèi)容，導(dǎo)致保護(hù)活動(dòng)中的某些違法行為的執(zhí)法主體不夠清晰；另一方面，面向一般性新建建筑、建筑利用的防火、抗震、河道管理等相關(guān)行業(yè)通用技術(shù)規(guī)范要求，缺乏對(duì)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的適應(yīng)性。如何妥善處理此類矛盾，亟需保護(hù)條例補(bǔ)充完善法律依據(jù)。

三、修訂完善保護(hù)條例的幾點(diǎn)建議

課題組認(rèn)為，改革發(fā)展到了一定階段，文化自信更加堅(jiān)定，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，為加強(qiáng)城鄉(xiāng)歷史環(huán)境整體保護(hù)，拓展歷史文化保護(hù)對(duì)象，創(chuàng)新歷史文化保護(hù)機(jī)制，很有必要對(duì)現(xiàn)行保護(hù)條例作進(jìn)一步修改完善。

在調(diào)研中，基層對(duì)保護(hù)條例修改的普遍建議就是希望新保護(hù)條例在處理好保護(hù)與城市歷史文脈傳承關(guān)系的同時(shí)，更加注重保護(hù)與開發(fā)利用的有機(jī)結(jié)合，更加注重把保護(hù)與民生改善、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到重要位置，更加凝聚社會(huì)各方的共識(shí)。

（一）要完善管理體制，整合執(zhí)法力量

要將分散在相關(guān)部門的職能實(shí)行相對(duì)集中管理，建立全市常設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，形成對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目評(píng)估、計(jì)劃實(shí)施和監(jiān)管管理相融合的管理體制。同時(shí)，為防止出現(xiàn)“鐵路警察各管一段”的弊病，全市應(yīng)該整合歷史風(fēng)貌保護(hù)執(zhí)法資源，建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，強(qiáng)化網(wǎng)格化管理，以提高執(zhí)法效率。特別要注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道在保護(hù)工作中的作用，賦予其相應(yīng)的依法行政權(quán)能。

（二）要科學(xué)界定保護(hù)對(duì)象，建立分類保護(hù)制度

修訂保護(hù)條例，既要把握好與上位法的銜接，還要注意與相關(guān)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，比如本市確定的“優(yōu)秀歷史建筑”“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和國(guó)家層面的“歷史建筑” “歷史街區(qū)”的相互關(guān)系需要明確。保護(hù)條例在確定保護(hù)范圍和保護(hù)對(duì)象時(shí)，一定要科學(xué)界定其定義、邊界和保護(hù)原則，特別要防止在保護(hù)與否之間出現(xiàn)模糊地帶。

遺產(chǎn)的活化利用是保護(hù)活動(dòng)不可或缺的重要內(nèi)容，也是充分發(fā)掘歷史資源價(jià)值、改善住民生活質(zhì)量，提升城市宜居和可持續(xù)特性的重要環(huán)節(jié)。建議在保護(hù)條例修訂中增設(shè)遺產(chǎn)活化利用的專門篇章，對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)利用中的效能提升、功能引導(dǎo)等作出專門規(guī)定。

要客觀承認(rèn)每個(gè)保護(hù)建筑也有其使用安全和使用壽命問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)分析其保護(hù)的內(nèi)容要素，探索其肌理保護(hù)、界面保護(hù)、特色構(gòu)建、落架復(fù)建等多樣保護(hù)的可能性，針對(duì)不同類型的保護(hù)對(duì)象，制訂不同的保護(hù)要求和方法，形成一整套有針對(duì)性的相關(guān)權(quán)責(zé)、保護(hù)要求、違法懲戒措施。

（三）要完善配套措施，創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制

在完善法律法規(guī)的同時(shí)，還必須同步建立與之相適應(yīng)的政策支持保障體系，包括在規(guī)劃部署、土地征用使用、產(chǎn)權(quán)置換或租賃使用、財(cái)稅政策扶持、資金募集途徑、社會(huì)公益捐贈(zèng)等方面，都應(yīng)當(dāng)制定可操作的具體細(xì)則。

建議本市設(shè)立歷史風(fēng)貌保護(hù)及城市更新改造專項(xiàng)資金；探索建立私有房屋修繕資金補(bǔ)助政策；借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索運(yùn)用遺產(chǎn)保護(hù)彩票等金融工具；拓展遺產(chǎn)保護(hù)資金的捐贈(zèng)途徑；將風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目作為舊區(qū)改造的一種特定類型，在房屋征收、土地出讓金返還、稅費(fèi)減免等方面適用舊區(qū)改造同等優(yōu)惠政策；對(duì)優(yōu)秀建筑與城市遺產(chǎn)集中度特別高的區(qū)域，應(yīng)該賦予其風(fēng)貌保護(hù)區(qū)地塊與非風(fēng)貌保護(hù)地塊掛鉤捆綁出讓的權(quán)能，創(chuàng)新開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的平衡機(jī)制；同時(shí)對(duì)優(yōu)秀歷史建筑利用中的非成套房屋的使用權(quán)轉(zhuǎn)換、國(guó)有直管優(yōu)秀歷史建筑及花園洋房轉(zhuǎn)讓、公有住房抵押融資等制訂相關(guān)的政策規(guī)定，充分利用社會(huì)力量，拓寬保護(hù)資金來(lái)源。

（四）要細(xì)化法律條文，規(guī)范保護(hù)行為

由于保護(hù)條例與現(xiàn)行的通用建筑技術(shù)規(guī)范規(guī)程缺乏銜接，因此在實(shí)施風(fēng)貌保護(hù)類改造項(xiàng)目中普遍采用一事一議的方式解決消防、抗震等方面的問(wèn)題。為此，建議新修訂的保護(hù)條例補(bǔ)充風(fēng)貌保護(hù)區(qū)消防、抗震、防汛等方面的特別條款，明確相關(guān)制度、制訂相關(guān)規(guī)范，為保護(hù)活動(dòng)提供法律依據(jù)。

對(duì)“歷史風(fēng)貌和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)專家委員會(huì)”的設(shè)置和作用要細(xì)化。應(yīng)該對(duì)專家委員會(huì)的組成、專家委員會(huì)成員的遴選或淘汰、特定關(guān)系人回避等都有規(guī)范性要求，并且要明確對(duì)專家委員會(huì)成員有可追溯、可追責(zé)的終身責(zé)任，并制定相對(duì)應(yīng)的專家獎(jiǎng)懲制度等，以法律制度保障歷史文化風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目評(píng)審和論證的科學(xué)性與公正性。