摘 要 歐洲難民危機(jī)成因有多種，難民危機(jī)反映的難民立法缺陷，本文認(rèn)為要完善難民權(quán)利立法保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)策研究，合理定義難民范圍，多層次多元化國(guó)際協(xié)調(diào)化解難民危機(jī)。

關(guān)鍵詞 難民 危機(jī) 公約

作者簡(jiǎn)介：林原，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.124

一、歐洲難民危機(jī)概述

（一）歐洲難民危機(jī)成因

2015年以來(lái)，歐洲正經(jīng)歷著二戰(zhàn)之后最嚴(yán)重的難民危機(jī)，來(lái)自敘利來(lái)、阿富汗和伊拉克等地難民，通過(guò)地中海、巴爾干半島西側(cè)進(jìn)入歐洲的比鄰國(guó)，難民人數(shù)突破1百萬(wàn)多，每年仍大量增加，導(dǎo)致歐洲政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不安和動(dòng)蕩。難民潮在歐洲地區(qū)的出現(xiàn)是多方因素共同影響的產(chǎn)物，而其中的國(guó)際政治因素，宗教因素和地緣關(guān)系因素起到了主導(dǎo)作用。

1.國(guó)際政治因素。以美國(guó)為主導(dǎo)，歐洲國(guó)家積極參與的針對(duì)中東地區(qū)的軍事干預(yù)是此次危機(jī)的主要原由，難民大部分來(lái)自敘利亞和阿富汗地區(qū)，產(chǎn)生大量難民根本性的原因，是由美國(guó)及其歐洲盟友發(fā)動(dòng)的意在顛覆當(dāng)?shù)卣?quán)的一系列意識(shí)形態(tài)的變革和軍事干預(yù)措施。如17年前的科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致該地區(qū)至今仍處于不斷產(chǎn)生難民的持續(xù)動(dòng)蕩之中。而歐盟與美國(guó)積極參與的支持?jǐn)⒗麃喎磳?duì)派打擊巴沙爾·阿薩德政權(quán)的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，直接導(dǎo)致中東地區(qū)的持續(xù)動(dòng)蕩，導(dǎo)致地區(qū)安全局勢(shì)迅速惡化。而美國(guó)及歐盟國(guó)家打著維護(hù)人權(quán)和人道主義的旗幟，肆意介入地區(qū)沖突，不顧當(dāng)?shù)氐臍v史、宗教、文化特征和國(guó)情，將自己的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給他國(guó)，最終造成了人道主義災(zāi)難。

2.宗教因素。中東地區(qū)復(fù)雜的宗教、部族政治因素是造成此次難民潮的基本因素之一。暴力沖突導(dǎo)致的局勢(shì)動(dòng)蕩不僅催生了大量諸如“伊斯蘭國(guó)”的極端武裝勢(shì)力，還不斷動(dòng)搖了當(dāng)?shù)卣?quán)，使得地區(qū)發(fā)展長(zhǎng)期陷于停滯乃至倒退。貧富差距懸殊與治安環(huán)境的惡化導(dǎo)致了社會(huì)結(jié)構(gòu)體系脆弱，民眾在面對(duì)戰(zhàn)亂時(shí)除了逃亡到周邊安全地區(qū)別無(wú)他法。大部分難民為了生存不惜鋌而走險(xiǎn)，橫跨地中海島歐洲。

3.特殊的地緣關(guān)系。歐洲和中東比鄰，社會(huì)福利相對(duì)好，使歐洲大陸成為難民求得生存的首選之地。從總體來(lái)看，難民進(jìn)入歐洲的路線主要有6條，分別是：地中海西線（阿爾及利亞到西班牙）、地中海中線（從突尼斯和利比亞進(jìn)入意大利）、地中海東線（從土耳其進(jìn)入希臘）、巴爾干西線（從希臘到歐洲國(guó)家的匈牙利等）、歐洲東部邊界線（從烏克蘭到匈牙利等）、巴爾干東線（從阿爾巴尼亞到希臘）。

（二）歐洲難民危機(jī)發(fā)展

在難民危機(jī)發(fā)展初期，歐盟初步出臺(tái)宏觀應(yīng)對(duì)政策，但行動(dòng)極為緩慢，歐盟成員國(guó)對(duì)接受難民的行動(dòng)表現(xiàn)出的積極性不高，反應(yīng)不一。中東歐國(guó)家采取申請(qǐng)審查，而地中海沿岸的意大利、希臘等國(guó)因?yàn)榈谝蝗刖硣?guó)原則而滯留了大量難民，不堪重負(fù)。而這些國(guó)家又非難民第一選擇國(guó)，致使非法入境等行為不斷持續(xù)，繼而發(fā)生的人道主義災(zāi)難，特別是敘利亞難民“小艾蘭之死”的照片，引起了國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈反響。在此背景下，歐洲多國(guó)表示將開放邊境允許更多難民入境。

道義上的拯救也給歐洲的社會(huì)環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重的安全隱患。2015年末的一系列恐怖襲擊敲響了歐洲大陸反恐的警鐘。在缺乏嚴(yán)格邊防檢查和難民甄別程序的情況下，諸多非法移民和流動(dòng)犯罪集團(tuán)混跡其中，集聚的難民由于文化、宗教等不同難以溶入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，靠救濟(jì)度日，犯罪率極高。數(shù)百萬(wàn)難民的涌入，加重了接收國(guó)的負(fù)擔(dān)，影響了原居民的生活和工作環(huán)境，反移民情緒高漲。

二、歐洲難民權(quán)利保護(hù)

（一）難民保護(hù)的正當(dāng)性

難民保護(hù)其實(shí)就是保護(hù)難民的人權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》規(guī)定，每一個(gè)人類都享有生命權(quán)利、自由權(quán)利、人身安全、財(cái)產(chǎn)安全等基礎(chǔ)權(quán)利，也享有尋求庇護(hù)等一系列政治權(quán)利?！堵?lián)合國(guó)憲章》闡明聯(lián)合國(guó)的宗旨，不分國(guó)別、種族、宗教信仰、語(yǔ)言、性別，注重國(guó)際社會(huì)的合作，加強(qiáng)國(guó)際社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流，提高全體人類對(duì)于自由和基本人權(quán)的尊重，促進(jìn)全人類的進(jìn)步和福祉。難民是全體人類的一個(gè)弱勢(shì)群體，法律應(yīng)保護(hù)。

（二）難民權(quán)利保護(hù)的法律依據(jù)

1.國(guó)際難民法基礎(chǔ)文件?！堵?lián)合國(guó)憲章》、《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，以及《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》等是國(guó)際人權(quán)保護(hù)的法律文件，適用于難民權(quán)利保護(hù)。此外，聯(lián)合國(guó)1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《難民議定書》是目前保護(hù)難民權(quán)利的專門國(guó)際公約，是保護(hù)難民權(quán)利的基石?！蛾P(guān)于難民地位的公約》第1條對(duì)“難民”定義：“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人”。而隨著時(shí)間推移，該公約所規(guī)定的時(shí)間和地域限制使得實(shí)際操作弊端明顯，飽受詬病。 1967年《關(guān)于難民地位的議定書》則在全盤接納1951年《關(guān)于難民地位的公約》關(guān)于難民規(guī)定的基礎(chǔ)之上，取消了時(shí)間和地域限制，將更多適用情形納入難民保護(hù)的范疇之中，從而擴(kuò)大了“難民”定義的適用范圍。除了規(guī)定難民的含義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這兩份文件還對(duì)難民的基本權(quán)利和各締約國(guó)所應(yīng)承擔(dān)的各種保護(hù)義務(wù)等都作了詳細(xì)的說(shuō)明，其中最核心的是對(duì)“不推回原則”的確定。

2.區(qū)域性公約及文件。由于《關(guān)于難民地位的議定書》與《關(guān)于難民地位的公約》兩個(gè)文件對(duì)難民逃亡原因有所限制，無(wú)法涵蓋世界范圍內(nèi)其他原因?qū)е碌碾y民問(wèn)題，一些區(qū)域性法律文件應(yīng)運(yùn)而生，從而擴(kuò)展難民定義。非洲統(tǒng)一組織于1969年通過(guò)的《非洲統(tǒng)一組織難民公約》，拉美各國(guó)于1984年通過(guò)的《卡塔赫納宣言》等將因戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)內(nèi)沖突而逃離本國(guó)的民眾也納入到難民的救助范圍，后得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可并成為了國(guó)際難民保護(hù)法規(guī)的重要補(bǔ)充 。歐洲理事會(huì)于1950年制定《歐洲人權(quán)公約》，1957年提出了關(guān)于難民資格的最低限度準(zhǔn)則的《歐共體條約》，以及1990年提出了“第一入境國(guó)”原則《都柏林公約》，不斷完善了歐盟難民制度。

3.歐盟國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法。歐盟內(nèi)部不同國(guó)家對(duì)于難民的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和立法不盡相同，福利待遇以及保障各有不同。如英國(guó)其福利待遇水平處于較高水準(zhǔn)，《移民法》規(guī)定，申請(qǐng)難民身份需身在英國(guó)或抵達(dá)英國(guó)口岸才能有申請(qǐng)資格，只要沒有犯罪記錄，任何在英國(guó)境內(nèi)的尋求庇護(hù)者都可以提交庇護(hù)申請(qǐng)，在申請(qǐng)期間免費(fèi)為難民提供食宿并發(fā)放最低生活保障金以確保難民的基本生存。如申請(qǐng)?jiān)獾骄芙^，難民還可申訴以維護(hù)自己的合法權(quán)益。德國(guó)政府甚至還將政治難民的庇護(hù)權(quán)納入1949年《德國(guó)基本法》中。

三、歐洲難民危機(jī)反映的難民立法缺陷

如果說(shuō)歐洲國(guó)家長(zhǎng)期奉行的政策手段和地緣關(guān)系是此次歐洲難民危機(jī)的導(dǎo)火索，那么歐盟內(nèi)部采取的應(yīng)對(duì)政策措施和難民保護(hù)法律存在的缺陷更是使得難民危機(jī)甚囂塵上。

（一）難民身份甄別制度存在缺陷

盡管《關(guān)于難民地位的公約》、《關(guān)于難民地位的議定書》確立了對(duì)于甄別難民身份的參照標(biāo)準(zhǔn)，但上述兩份文件對(duì)于難民身份的規(guī)定過(guò)于原則，無(wú)法滿足日益復(fù)雜的難民身份甄別需求和新型法律問(wèn)題。適用范圍以及“迫害”、“正當(dāng)理由”等專門名詞均停留在原則性的字面意思，缺乏具體的解釋，各國(guó)可以基于本國(guó)利益作出任意性或限制解釋，這在實(shí)際上削弱了難民權(quán)利保護(hù)制度的約束力。

（二）責(zé)任分配失衡

《都柏林公約》的責(zé)任分配失衡，大量難民聚積“歐洲之門”?！暗谝蝗刖硣?guó)”原則旨在由難民進(jìn)入的第一個(gè)成員國(guó)負(fù)責(zé)尋求庇護(hù)者的所有事物，以防止難民挑揀庇護(hù)國(guó)而多次提交申請(qǐng)，提高庇護(hù)制度運(yùn)轉(zhuǎn)效率。但在實(shí)踐中，由于地緣因素，這種責(zé)任分配制度卻造成了事實(shí)上各國(guó)責(zé)任分?jǐn)偛痪龋瑢?dǎo)致邊界國(guó)家的難民救助工作超負(fù)荷。而其他歐盟國(guó)家則將難民的身份認(rèn)定、登記等工作推給“第一入境國(guó)”。據(jù)歐盟委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，在2016年7月20日至11月30日期間，希臘僅僅對(duì)50萬(wàn)抵達(dá)人群中的12.1萬(wàn)人進(jìn)行了登記。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年通過(guò)陸路或海陸抵達(dá)歐洲的38萬(wàn)難民中，從意大利和希臘入境的人數(shù)達(dá)到35萬(wàn)人，其中大部分為非法入境和未登記的難民 ?！暗谝蝗刖硣?guó)”原則造成了此次歐洲難民危機(jī)救助責(zé)任實(shí)際上的不公平與難民保護(hù)的缺失。

（三）難民攤派機(jī)制落實(shí)受阻

自歐盟制訂難民配額計(jì)劃以來(lái)，各成員國(guó)之間的爭(zhēng)論就從未停歇。2017年初，波蘭、捷克、匈牙利等國(guó)就拒絕了歐盟配額接受難民的計(jì)劃并且表示了強(qiáng)硬的立場(chǎng)“寧愿被罰款，也絕不接受難民”，還有東歐國(guó)家認(rèn)為“歐盟強(qiáng)制接受難民的舉措違背了自愿原則，侵犯了國(guó)家主權(quán)” 。成員國(guó)資源短缺，無(wú)法安置難民，從而只能依靠民間組織來(lái)解決露宿街頭的難民和避難申請(qǐng)者的住宿問(wèn)題。

四、國(guó)際難民法完善和難民危機(jī)對(duì)策研究

（一）完善立法，合理定義難民范圍

盡管區(qū)域性公約和文件及各國(guó)立法都對(duì)難民的定義進(jìn)行了補(bǔ)充，仍然無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的難民形勢(shì)，使得法律與實(shí)踐缺乏連貫性。一些規(guī)定的難民定義過(guò)于籠統(tǒng)而缺乏實(shí)踐操作價(jià)值。接收國(guó)過(guò)于寬泛的解釋空間往往使得處于弱勢(shì)地位的難民的權(quán)利得不到保障。同時(shí)，一些非法移民和人口販賣組織更是蹭著法律定義的邊界，達(dá)到非法目的。

因此，可以參考1969年《非洲統(tǒng)一組織難民公約》中關(guān)于難民的定義進(jìn)行細(xì)化，如將“難民”的范圍擴(kuò)大至戰(zhàn)爭(zhēng)難民和因環(huán)境惡化使得生命、安全受到威脅而逃離其國(guó)家的人。除此之外，還可以對(duì)定義中的專有名詞如“正當(dāng)理由”做出嚴(yán)格的定義，列舉相關(guān)事由來(lái)增加可操作性和確定性，以免遭到濫用。

（二）創(chuàng)新制度，完善難民甄別程序

公約對(duì)難民的定義有了較詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)難民身份確定的程序性規(guī)定卻有程序制度的缺失，導(dǎo)致在實(shí)際問(wèn)題中權(quán)利義務(wù)分配混亂，機(jī)構(gòu)工作效率低下等問(wèn)題嚴(yán)重影響難民保護(hù)工作的有效運(yùn)行。歐盟對(duì)此作了一些努力，比如《都柏林公約》規(guī)定的“第一入境國(guó)”審查原則、難民分?jǐn)倷C(jī)制等，但在實(shí)踐中并不能有效應(yīng)對(duì)歐洲的難民危機(jī)。國(guó)際公約應(yīng)創(chuàng)建共同的難民身份甄別制度，可將聯(lián)合國(guó)難民署編寫的《難民地位甄別程序和標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)》上升為有法定約束力的國(guó)際公約。

國(guó)際法層面上亦可設(shè)立永久性的難民分?jǐn)倷C(jī)制，能在第一時(shí)間采取回應(yīng)，施以援手團(tuán)結(jié)互助，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定和避免人道主義災(zāi)難。在確保公平的責(zé)任分擔(dān)之后，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步縮小成員國(guó)之間難民審核規(guī)定的差異，以避免“避難挑揀”。

（三）多層次多元化的國(guó)際協(xié)調(diào)化解難民危機(jī)

難民問(wèn)題應(yīng)追根溯源，尊重輸出國(guó)的主權(quán)和宗教信仰，大國(guó)不應(yīng)以自己的政治價(jià)值去“普惠”當(dāng)?shù)氐臍v史和政治生活，減少民族、種族和宗教力量受外來(lái)力量影響而引發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)沖突。接收國(guó)要通過(guò)專項(xiàng)計(jì)劃，促進(jìn)難民盡快融入目的國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化中。聯(lián)合國(guó)應(yīng)建立難民問(wèn)題的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織和裁決機(jī)構(gòu)，提高國(guó)與國(guó)之間因難民問(wèn)題引發(fā)沖突的協(xié)調(diào)解決能力，能夠盡早預(yù)警并應(yīng)對(duì)諸如歐洲難民危機(jī)這樣的區(qū)域性突發(fā)生難民事件，保障難民的基本人權(quán)。

注釋：

張愛寧.難民保護(hù)面臨的國(guó)際法問(wèn)題及對(duì)策.政治論壇.2007（6）.

谷盛霞.歐盟難民保護(hù)的國(guó)際法律問(wèn)題.遼寧大學(xué)2016年碩士論文.

朱紅.從歐洲難民危機(jī)探析歐盟移民政策的現(xiàn)實(shí)困境和改革方向.北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)2017年碩士論文.

張杰.難民分?jǐn)偧哟髿W盟裂痕.人民日?qǐng)?bào).2015年9月11日，第21版.