摘 要 入額檢察官落實司法責(zé)任制帶來了新變化，入額檢察官責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識進一步強化，辦案主體地位進一步突出，辦案質(zhì)效進一步提升，監(jiān)督制約機制進一步完善。同時也存在一些問題，工作機制和模式的不確定性，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置工作還比較滯后，人員配置還需逐步優(yōu)化，監(jiān)督制約機制還需完善細化。因此，本文認為要繼續(xù)探索完善入額檢察官司法責(zé)任制，盡快完成內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合，切實解決辦案組織的人員配置和保障，建立健全內(nèi)外監(jiān)督管理機制，落實入額檢察官的考核和評價機制。

關(guān)鍵詞 司法責(zé)任制 入額檢察官 監(jiān)督制約機制

作者簡介：柯國奎，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.168

完善司法責(zé)任制是黨的十八屆三中、四中全會部署的重要任務(wù)，也是健全檢察權(quán)運行機制的核心內(nèi)容，在司法改革中居于基礎(chǔ)性地位。2015年9月25日，高檢院印發(fā)了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，是檢察機關(guān)推進司法責(zé)任制改革的“路線圖”和“方向標(biāo)”。入額檢察官落實司法責(zé)任制，回歸了檢察官的本義，所有進入員額的檢察官必須在司法一線辦案，并賦予入額檢察官相對獨立依法決定的權(quán)力，真正成為了行使檢察權(quán)的主體，符合司法規(guī)律，符合檢察官專業(yè)化、職業(yè)化、精英化的要求，是深化司法責(zé)任制改革的基石。同時，在檢察工作實踐中，入額檢察官落實司法責(zé)任制也面臨著不少亟待解決的問題。

一、入額檢察官落實司法責(zé)任制帶來的新變化

從現(xiàn)階段入額檢察官的落實司法責(zé)任制的情況看，入額檢察官受到“責(zé)任”的制約和“待遇”提升的激勵，工作有擔(dān)當(dāng)、有力度、有實績，呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢。

一是入額檢察官責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識進一步強化。入額檢察官普遍感受到自己既是辦案主體，又是責(zé)任主體，對授權(quán)范圍內(nèi)的案件，盡心盡責(zé)用好權(quán)，嚴把案件事實關(guān)、程序關(guān)、證據(jù)關(guān)和法律適用關(guān)，認真審查，獨立判斷，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于負責(zé)，不推諉、不懈怠，不上交轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，敢于對案件作出獨立判斷，確保辦案質(zhì)量，使自己辦理的案件成為經(jīng)得起歷史和法律檢驗的“鐵案”。同時，入額檢察官普遍感到“本領(lǐng)恐慌”，提升辦案能力的危機感和緊迫感顯著增強，刻苦鉆研檢察業(yè)務(wù)，加強理性思考，不斷完善知識結(jié)構(gòu)，提高自身職業(yè)素養(yǎng)。

二是入額檢察官辦案主體地位進一步突出。辦案方式從原來的“三級審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在“誰辦案誰決定，誰決定誰負責(zé)”的新型責(zé)任模式，減少了審批層級，實現(xiàn)了扁平化管理，入額檢察官得以從事務(wù)性和程序性工作中解脫出來，將主要精力集中在案件審查中，體現(xiàn)親歷性、判斷性等司法規(guī)律，入額檢察官成為辦案組織的中心、業(yè)務(wù)決策的主體和辦案力量的“引擎”。如在司法屬性強的刑檢業(yè)務(wù)中，入額檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)充分行使決定權(quán)，強調(diào)獨任檢察官承辦決定一般案件，檢察官辦案組承辦決定重大疑難復(fù)雜案件。

三是入額檢察官辦案質(zhì)效進一步提升。辦案職權(quán)優(yōu)化配置以合理放權(quán)于入額檢察官為目標(biāo)，消除了案件中“審者不定、定者不審”的情況。同時，也簡化了部分案件審批程序，縮短了案件審批流轉(zhuǎn)時間，最大程度挖掘檢察官隊伍的辦案潛力，提升了辦案效率，確保辦案質(zhì)量。如在審查起訴案件中，辦案時間同比平均縮短了7.5天。經(jīng)過對改革前后辦理的案件質(zhì)量進行評查，發(fā)現(xiàn)司法不規(guī)范的瑕疵、問題率同比下降了35%。

四是入額檢察官辦案監(jiān)督制約機制進一步完善。堅持落實辦案權(quán)力與強化監(jiān)督制約同步推進，建立健全檢察業(yè)務(wù)職權(quán)劃分、法律文書簽發(fā)權(quán)限、履職監(jiān)督管理、辦案流程監(jiān)控、案件分配、案件質(zhì)量評查等工作制度，運用檢務(wù)公開和外部監(jiān)督力量，著力實現(xiàn)對入額檢察官辦案全程留痕、動態(tài)監(jiān)督、有效問責(zé)，確保公正廉潔執(zhí)法。

二、入額檢察官落實司法責(zé)任制度面臨的主要問題

通過實行入額檢察官司法責(zé)任制的落實賦予了司法獨立以全新的活力。但設(shè)計再完美的制度在司法工作實踐后總會存在這樣或那樣的問題。

一是工作機制和模式的不確定性。實事求是地說，當(dāng)前改革配套的相關(guān)制度尚未完全確定；有些已經(jīng)出臺的制度尚未落到實處；某些剛實施的制度成效如何尚不可知，有待實踐的檢驗。概而言之，制度是否合理、可行，還需反復(fù)探索，不斷改進。另外，廣大入額檢察官對于司法體制改革以來制定的諸多制度的消化理解有一個漸進過程，只有在正確認識理解和把握的基礎(chǔ)上，才得以有效實踐和運用。

二是內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置工作還比較滯后。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置對整個檢察體制改革起到設(shè)框定架的作用，但目前該項改革的推進較為滯后，上級關(guān)于內(nèi)設(shè)機構(gòu)“大部制”設(shè)置的具體“三定方案”尚未出臺。目前，模擬運行三年多，變動頻繁對基層檢察院的影響較大，需要盡快做出妥善的頂層設(shè)計和制度安排。

三是辦案組織中的人員配置還需逐步優(yōu)化。高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提出“根據(jù)履行職能需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，實行獨任檢察官和檢察官辦案組的辦案組織模式”、“檢察官辦案組由兩名以上檢察官組成，配備必要的檢察輔助人員”、“辦案組負責(zé)人為主任檢察官”。目前，上級院對辦案組織的組成形式、人員數(shù)量、配置比例等方面還沒有明確的規(guī)定，大多推行的是獨任檢察官辦案模式，檢察官辦案組辦案模式還未真正啟動。同時當(dāng)前檢察官助理、書記員數(shù)量少的情況依然存在，存在著較大缺口。為此，如何進一步加強辦案組織司法辦案保障機制建設(shè)，吸引更多優(yōu)秀人才加入檢察官辦案組織，優(yōu)化檢察官辦案組織的人才結(jié)構(gòu)，都是需要研究解決的問題。

四是監(jiān)督制約機制還需完善細化。入額檢察官獲得更廣泛的授權(quán)后，其權(quán)力是否被濫用成為普遍關(guān)注的問題，對入額檢察官的監(jiān)督制約也是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)督制約入額檢察官權(quán)力主要是為了保障期權(quán)力行使的統(tǒng)一性和正確性，監(jiān)督制約必然要在事前、事中進行實時監(jiān)督，但這種監(jiān)督過多會影響入額檢察官積極性的發(fā)揮。如果采取事后監(jiān)督，雖然入額檢察官行使職權(quán)不受干擾，但難免掛一漏萬，影響辦案質(zhì)量，進而有損司法公正。如何在激勵入額檢察官獨立公正行使辦案職權(quán)的同時，又能夠保持動態(tài)平衡，建立有效的監(jiān)督制約體系，不過分束縛入額檢察官的手腳，也是改革中必須認真思考的問題。

三、入額檢察官落實司法責(zé)任制的主要對策建議

完善司法責(zé)任制是此次司法體制改革的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出“要緊緊牽住司法責(zé)任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質(zhì)量終身負責(zé)”，對入額檢察官落實司法責(zé)任制提出了具體要求和殷切希望。隨著司法體制改革的逐漸深化，入額檢察官如何落實司法責(zé)任制是一個重大研究課題。個人認為，應(yīng)重點抓好以下五個方面：

（一）加強調(diào)研，繼續(xù)探索完善入額檢察官司法責(zé)任制

當(dāng)前，省市檢察院根據(jù)中央司法改革總體部署，以深化司法體制改革建設(shè)年活動為抓手，穩(wěn)步推進司法責(zé)任制的各項制度機制建設(shè)，先后制定下發(fā)了檢察業(yè)務(wù)職權(quán)劃分、法律文書簽發(fā)權(quán)限、履職監(jiān)督管理、案件分配、辦案質(zhì)量評價等一系列規(guī)范性文件，是入額檢察官落實司法責(zé)任制的總遵循。作為基層檢察院，一方面要及時貫徹落實省市檢察院下發(fā)的各項規(guī)范性文件，根據(jù)本院檢察官人數(shù)、辦案數(shù)量、規(guī)模等方面，制定適合本院的規(guī)范性文件，避免照本宣科，確保省市院下發(fā)的一系列規(guī)范性文件在基層“落地生根”。

另一方面，基層檢察院不是旁觀者，既是司法體制改革的落實者、執(zhí)行者，又是司法體制改革的探索者、推動者。要緊密結(jié)合基層檢察工作實際，積極主動在入額檢察官落實司法責(zé)任制方面加強調(diào)查研究和探索嘗試，注意總結(jié)成功經(jīng)驗做法，為上級院建立健全司法責(zé)任制各項制度機制提出合理化的意見和建議，形成上下聯(lián)動的司法體制改革強大合力。

（二）科學(xué)設(shè)置，盡快完成內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合

內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合要著眼于突出入額檢察官的主體地位和責(zé)任，去除司法辦案的行政色彩，突出司法屬性，體現(xiàn)專業(yè)化。機構(gòu)整合的目的不是為了單純減少機構(gòu)數(shù)量，而是根據(jù)檢察業(yè)務(wù)工作特點和職能分工，對相應(yīng)機構(gòu)進行歸并調(diào)整，對相關(guān)部門職能進行整合。高檢院要求各地遵循司法規(guī)律和組織構(gòu)建的基本原理與規(guī)律，按照精簡、務(wù)實、效能原則和只減不增等規(guī)定，緊密結(jié)合實際進行探索實踐。需要省院協(xié)調(diào)省委組織部門、編制部門及早出臺關(guān)于內(nèi)設(shè)機構(gòu)“大部制”設(shè)置的具體“三定方案”，盡快做出妥善的頂層設(shè)計和制度安排。

（三）因地制宜，切實解決辦案組織的人員配置和保障

《意見》中規(guī)定：司法辦案組織分為獨任檢察官和檢察官辦案組兩種模式。筆者認為，辦案組的設(shè)置是重中之重。內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合為大部制后，各部設(shè)置若干辦案組，實行專業(yè)化分工，并直接對檢察長負責(zé)，實現(xiàn)了辦案組織的扁平化、專業(yè)化、精英化，淡化了司法辦案的行政化色彩。改革后，辦案組將成為檢察機關(guān)基本辦案組織形式，不同業(yè)務(wù)類型的辦案部門應(yīng)采用不同的辦案組辦案模式。辦案組人員配置要遵循檢察執(zhí)法辦案規(guī)律，突出檢察官辦案主體地位，貫徹“組織精簡、人員精干、滿足需求、運轉(zhuǎn)高效”的原則。辦案組一般不少于4人。具體而言，一是刑檢部門的辦案組，主任檢察官與檢察官按1：2或1：2以上比例配備；原則上1名檢察官配1名檢察官助理、2名檢察官配1名書記員。二是民行和刑執(zhí)控申部門的辦案組，應(yīng)著眼于強化法律監(jiān)督工作進行設(shè)置，一般設(shè)立一個辦案組，主任檢察官與檢察官的配置比例可根據(jù)工作需要確定；原則上1名檢察官配1名以上檢察官助理、2名檢察官配1名書記員。

（四）嚴格司法，建立健全內(nèi)外監(jiān)督管理機制

在賦予入額檢察官較大自主權(quán)力的同時，如果不完善有效的監(jiān)督機制，則容易導(dǎo)致檢察權(quán)力的濫用。對入額檢察官依法授權(quán)、合理放權(quán)的同時加強監(jiān)督制約，是保證檢察權(quán)依法公正行使的重要保障。因此，在明確入額檢察官職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，必須嚴格各項管理制度，積極探索上下級院之間、司法辦案各環(huán)節(jié)之間、辦案組織之間、辦案組織內(nèi)部的有效管用的監(jiān)督制約制度，進一步完善檢察權(quán)運行的監(jiān)督制約機制。同時，自覺接受外部監(jiān)督，把民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督納入監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過加大檢務(wù)公開力度、公開聽證和公開宣告、全面推進辦案工作全程錄音錄像、辦案信息上網(wǎng)等方式，保障社會各界的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提升群眾對入額檢察官司法活動的監(jiān)督力度。

（五）從嚴管理，落實入額檢察官的考核和評價機制

健全入額檢察官責(zé)任考評機制，根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點制定相對獨立的入額檢察官評價體系，要進一步細化各業(yè)務(wù)條線入額檢察官考核辦法，探索建立檢察官優(yōu)勝劣汰的管理機制。對入額檢察官的考評重點應(yīng)放在其業(yè)務(wù)能力、案件辦理質(zhì)量上，減少其他行政性評比、考核，保證任職評價的客觀公正性，并將考核和評查結(jié)果作為入額檢察官晉升、獎懲等重要依據(jù)。同時，強化辦案責(zé)任追究，對其所辦案案件終身負責(zé)。建立入額檢察官執(zhí)法檔案，全面記錄和掌握入額檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量以及辦案中是否有違法違紀(jì)情形。此外，要嚴把“入口”，暢通“出口”，探索建立入額檢察官退出機制，對素質(zhì)、能力不能適應(yīng)崗位的入額檢察官“退額”，及時選任能勝任崗位工作的檢察人員入額。