摘 要 王岐山同志強調(diào)：“國家監(jiān)察委員會本質(zhì)上就是反腐敗機構”，隨著國家、省、市、縣各級監(jiān)察委組建完成以及《監(jiān)察法》通過，如何充分發(fā)揮監(jiān)察委的作用，實現(xiàn)穩(wěn)健運行尚有許多工作要做。在宣傳教育、黨法統(tǒng)一、機制制約、國際合作等方面是值得黨和國家關注的重點。

關鍵詞 宣傳教育 黨法統(tǒng)一 機制制約 國際合作

基金項目：河北省教育廳人文重點項目《宋代臺諫制度之歷史內(nèi)涵與現(xiàn)實觸發(fā)》（項目編號：SD171067）。

作者簡介：劉創(chuàng)業(yè)，河北工程大學文法學院。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.184

一、宣傳教育尤為關鍵

監(jiān)察委員會的成立，大部分普通百姓很難理解它的作用，基本上是一個模糊的概念，只知道是反腐敗的，國家用來打“老虎”和“蒼蠅”的，和他們沒太大關系。然而往往對他們生活影響最大的就是基層的“蒼蠅”，在《監(jiān)察法》可以看到這樣的監(jiān)察對象：公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員和基層群眾性自治組織中從事管理的人員。很明顯立法者考慮到了這類人對于普通百姓生活的影響：基層辦事部門腐敗分子給百姓辦事收受賄賂、權力尋租、不作為，部分腐敗的村干部橫行鄉(xiāng)里，為非作歹做“村霸”。所以就目前來說，反腐敗宣傳教育尤為關鍵，我們要做的不僅是腐敗結果發(fā)生后對犯罪分子的懲處，還要有早期的預防，應從兩個方面下手：一是對于社會公眾的教育，二是對于各個機關公職人員教育。對比香港，廉政公署作為反腐敗機構有著較為成熟的經(jīng)驗，它的內(nèi)部機構有個社區(qū)關系處，任務就是對民眾進行反腐敗的宣傳教育，成員深入到各個學校、社區(qū)、電視宣傳節(jié)目，甚至在水電費的繳費單上都印著鼓勵民眾積極舉報腐敗貪污人員標語和舉報電話，這些努力使得香港全社會民眾對于反腐敗有著一個基本的認知，什么是腐敗和應該去哪里舉報。反觀對于內(nèi)地的老百姓來說，知道哪些行為構成腐敗應該向哪一部門舉報仍然模糊不清，甚至不敢。

從這些可以看出當下對民眾反腐敗宣傳教育的重要性，能夠進一步加強對法律銜接和適用，也只有這樣才能使得民眾對于腐敗的容忍程度降低。“反腐”只有在全民參與的情景下，才能在全社會形成反腐敗的大眾文化。 因此在各級監(jiān)察委員會應增設一個專門部門對全社會進行反腐敗普法，在現(xiàn)階段紀檢監(jiān)察室、執(zhí)紀監(jiān)察室、執(zhí)紀審查室部門的基礎上增設監(jiān)察教育室尤為必要。另外對于行使公權力的人員也應該加大反腐敗宣傳力度，產(chǎn)生不想腐的心理，在《監(jiān)察法》第十二條中規(guī)定各級監(jiān)察委員會可以向同級機關及其他機構派駐監(jiān)察專員。監(jiān)察專員的具體作用一方面是對各個部門進行反腐敗監(jiān)督，另一方面就需要監(jiān)察專員進行反腐敗宣傳。雖然我國人民代表大會下，各個部門秉承為人民服務的宗旨，但是現(xiàn)實生活中民眾幾乎參與不到監(jiān)督它們的工作之中去，民眾監(jiān)督顯得過于不足，廉政專員在這一點上可以進行彌補。

二、黨紀法規(guī)的有機契合

社會上關于黨紀法規(guī)統(tǒng)一性的論爭也是比較激烈，在監(jiān)察法中規(guī)定的監(jiān)察對象也包含了黨的機關，而黨又領導著監(jiān)委會的工作，矛盾由此凸顯。

從監(jiān)委會試點的浙江首例留置案中可以看到，《立案審批表》需要黨委書記簽字，有學者認為如果這樣，很明顯監(jiān)委會工作的獨立性會受到影響。筆者認為在紀委領導下的監(jiān)委會工作一定要堅持黨的領導，監(jiān)委會開展反腐敗活動，關乎黨和國家在人民心中的形象，應當把反腐敗透明指數(shù)納入到黨委工作的考核內(nèi)容中去，這樣各級黨委才會積極支持紀委領導下的監(jiān)委會工作。另外在《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第八條第四款規(guī)定：“黨的地方和部門紀委，黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題”。也就是說在紀委領導監(jiān)委會工作的過程中需要反映的問題，上級紀委和同級黨委都會知曉，也在體制上阻止了黨委“一把手”直接插手個案情況的發(fā)生。在這里的角色分工上，同級黨委統(tǒng)籌全局領導地區(qū)監(jiān)察工作，上級紀委同時領導監(jiān)督工作。

我國臺灣地區(qū)的“監(jiān)察院”保持著中立的態(tài)度，地區(qū)的“憲法”第七條第五項規(guī)定：“監(jiān)察委員需超出黨派之外，依據(jù)法律獨立行使職權?！?所以這樣規(guī)定是因為臺灣實行的多黨制，政黨經(jīng)常輪換，監(jiān)察院也承擔著居中裁判的職責，必須擺脫黨派性質(zhì)，“監(jiān)察院”理所應當保持中立，避免被政黨利用來打壓政治對手。而實際上這種“中立”也因為成員黨派的性質(zhì)很難真正中立，也暴露出許多問題。而中國共產(chǎn)黨是我國實行的是共產(chǎn)黨領導下的多黨參與制度，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領導，監(jiān)察委的成立也是汲取國內(nèi)外經(jīng)驗，慎重決定的戰(zhàn)略改革，另外監(jiān)督黨的機關也能夠看出黨對于自身廉潔性的重視，打造廉潔政黨也是對人民負責的體現(xiàn)，體現(xiàn)出為人民服務的態(tài)度。

另外，在《監(jiān)察法》第五十七條規(guī)定：“對于監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預的，辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員應當及時報告。有關情況應當?shù)怯泜浒?。”這種及時報告制度能夠一定程度上遏制了監(jiān)委會工作受其他干預的可能性。

三、各機關機制制約力度加強

監(jiān)察法公布之后，一個討論的熱點是律師能否參與監(jiān)委會調(diào)查工作，保障當事人在調(diào)查中的合法權益。在《監(jiān)察法》第五條規(guī)定監(jiān)察工作懲戒與教育相結合，寬嚴相濟。關于留置時間設置為三個月，特殊情況經(jīng)過批準可以延長三個月，這些可以看出“改革后的監(jiān)察委員會獨享職務犯罪偵查權，但是原有的偵查模式并未得到徹底改變?？梢灶A期，在很長一段時間內(nèi)，口供依然是職務犯罪偵查的重中之重?！?律師參與調(diào)查活動往往會影響到案件的順利進行，監(jiān)委會具有政治性和法律性的雙重屬性，在政治性上肩負著黨和人民的重望，監(jiān)督公職人員，打擊腐敗，腐敗分子要做的就是坦白從寬，給人民一個交代。監(jiān)察法也規(guī)定調(diào)查過程中要求保障當事人的合法權益，合理審訊時間和居住條件，也規(guī)定了被調(diào)查人員申請復審、復核的救濟途徑。

機制的制約也是當事人權益受到保護的有效措施，有學者認為“鑒于職務犯罪案件的復雜性及監(jiān)察委員會政治地位的特殊性，在原有權力配置中，公安機關機關一直處于較為強勢的地位，檢、法的制約力度較弱。而改革后，國家監(jiān)察委員會的政治地位甚至還高于公安機關，偵、訴、審程序體制的銜接能否遵循固有的程序邏輯，值得認真研判。 ”考慮到這一點，防止監(jiān)察委員會處于強勢地位最有效的辦法就是充分發(fā)揮出現(xiàn)有公檢法與監(jiān)察委相互制約的作用。在以往的司法實踐中，公檢法三個機關“配合有余，制約不足”的教訓，不免讓學者們對于與監(jiān)委會的制約也會不足的擔憂，如今這一點擔憂可以放下，從領導上來看監(jiān)察委受紀委的領導，公檢法受政法委的領導，紀委明顯體現(xiàn)著較強的紀律性，在制約力度上會發(fā)揮的比較明顯，而政法委所領導下的檢察院和法院體現(xiàn)著較強的公正性，對監(jiān)委會的制約力度也較為明顯。

在司法改革的浪潮大背景下，法院進一步強化了“以審判為中心”訴訟地位，檢察院法律監(jiān)督的作用更為明顯。檢察院認為不足以起訴的案件要勇于做出決定，法院堅持非法證據(jù)排除原則，有罪無罪只能由法院判決。監(jiān)委會成立的同時其他機關的改革也在進行，體現(xiàn)出改革進行的整體性。防止監(jiān)委會權力過大，與之協(xié)同的其他機關的改革措施必須及時跟進，實現(xiàn)有機協(xié)同和有效制約。

四、加強國際反腐敗合作

國家監(jiān)察委員會作為新的國家機構，獨立承擔了國際反腐敗合作的重任，體現(xiàn)出新時期情況下，我國反腐敗問題在國際合作上的挑戰(zhàn)性和復雜性，這種規(guī)定明顯的表現(xiàn)出我國對國際社會反腐敗合作的融合與銜接的愿望。

2003年10月31日通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》第六條第六款規(guī)定“各締約國均應根據(jù)本國法律制度的基本原則，賦予本條第一款所述機構（反腐?。┍匾莫毩⑿裕蛊淠軌蛴行У穆男新毮芎兔馐苋魏尾徽?shù)挠绊憽?，監(jiān)察委員會只有保持著獨立性，才能夠一改國際社會對我國以往海外反腐敗的不感冒的境況。

自習近平主席擔任國家領導人以來，“反腐”成為黨和國家在新時代下的重要任務。不論身居高位的“老虎”，還是下層的“蒼蠅”，一批批腐敗分子落馬，取得了很多可喜成果，但也有一部分外逃分子依舊逍遙法外。盡管國家實施了一系列追逃措施，例如公安部的“獵狐”行動和外交引渡等，但通常由于我國與犯罪份子所隱匿的國家反腐敗合作基礎薄弱，逃犯移交問題很難順利進行，沒有一個統(tǒng)一的對外反腐敗合作的機構，加上國際政治、意識形態(tài)的原因，引渡工作困難重重。另外，反腐敗合作不單單是國際合作抓捕和移交，還有反腐調(diào)查過程中的國際合作。香港廉政公署有過這樣的經(jīng)驗，曾經(jīng)代號為“鵲橋仙”的打擊非法制造護照和洗黑錢的行動中，香港廉署為了坐實證據(jù)請求美國海關人員協(xié)助配合，與犯罪分子接觸，一舉拿掉了一位香港高級入境事務主任、一位賽昂力拉外交官等腐敗人員，國際間的高效率合作，是此案三個月迅速偵破的關鍵，“鵲橋仙”行動恰好證明了國際合作是反腐敗工作的一個重要環(huán)節(jié)，國際合作并非一朝一夕，需要從一開始，國際各機構與廉政公署建立互信，對方才樂意提供合作。

監(jiān)察委員會海外的反腐合作應首先和香港開展，香港從70年代社會腐敗成風到現(xiàn)在的較為廉潔，取得良好的國際反腐口碑，內(nèi)地的監(jiān)察委員會如果加強與其的合作，對于進一步加強國際合作具有著重要的推動意義。

五、結語

“建其本而萬物理，失之毫厘，差以千里”。 我們有理由相信，在以習近平總書記為核心的黨中央領導下，經(jīng)過縝密設計，穩(wěn)健推進，認準自身定位，及時走出困境，依法進行的國家監(jiān)察體制改革一定會取得豐碩的成果，國家監(jiān)察委在推進國家機構法治建設，建設廉潔政府，推進反腐敗工作深入進行中必將發(fā)揮積極的作用。

注釋：

段龍飛、任建明.關于香港廉政公署的反腐敗教育戰(zhàn)略.理論探索.2008（4）.第70 頁.

鄭賢君.試論監(jiān)察委員會之調(diào)查權.中國法律評論.2017（2）.第112 頁.

施鵬鵬.國家監(jiān)察委員會的偵查權及其限制.中國法律評論.2017（2）.第49頁，第50頁.

寰翔、王海亮、陳立峰.我國內(nèi)地反貪局運行的法律制度思考——通過分析香港廉政公署的制度運行展開.政法論叢.2007（1）.第66頁.

紀錄片《廉政公署》第二集《鍥而不舍》.

劉向.說苑.貴陽：貴州人民出版社.1994年版.第34頁.

參考文獻：

[1]德沃金.法律帝國.北京：大百科全書出版社.1996.