劉鏈

11月27日，央行、銀保監(jiān)會與證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》（下稱“《指導意見》”），對系統(tǒng)重要性金融機構的識別、監(jiān)管和處置做出制度性安排，涵蓋對系統(tǒng)重要性金融機構的評估認定、加強監(jiān)管、特別處置機制，旨在防范系統(tǒng)性金融風險，《指導意見》下發(fā)標志著國內(nèi)正式對系統(tǒng)重要性銀行進行跨部門監(jiān)管。

中銀國際認為，一行兩會聯(lián)合下發(fā)《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》的重磅監(jiān)管文件，明確系統(tǒng)重要性金融機構的定義、范圍，規(guī)定系統(tǒng)重要性金融機構的評估流程和總體方法。此舉將提升金融體系穩(wěn)健性，防范系統(tǒng)性風險。而且，《指導意見》的落地將進一步促進金融體系穩(wěn)健性的提升，而未來對納入機構的資本監(jiān)管會愈發(fā)趨嚴。

最近兩年，在去杠桿和強監(jiān)管的背景下，防范金融風險尤其是系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生和蔓延成為監(jiān)管的重中之重。但在此之前，對系統(tǒng)性金融機構的認定和對系統(tǒng)性金融風險的防范均由分散的監(jiān)管政策進行指導，并沒有統(tǒng)一公開的監(jiān)管規(guī)則，此次《指導意見》的出臺有助于提升金融體系運行的穩(wěn)健性，監(jiān)管要求也更加明確具體，也更具操作性。

目前，部分規(guī)模較大、復雜度較高的金融機構與其他金融機構的關聯(lián)度高且居于金融體系的核心，對金融體系整體穩(wěn)健性以及服務實體經(jīng)濟的能力具有重要的影響，因此，對系統(tǒng)重要性金融機構的識別、監(jiān)管和處置做出制度性安排不僅存在必要性，而且有助于維護金融體系的穩(wěn)健運行以及防范系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。

兩套標準下入選機構差異不大

《指導意見》有兩個要點：一是參評機構的范圍和選擇標準。銀行包括商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行、政策性銀行。這里又有兩套可選的標準：第一，參評銀行表內(nèi)外資產(chǎn)總額至少要占銀行業(yè)總資產(chǎn)的75%；第二，參評銀行數(shù)量不少于30家。二是附加監(jiān)管要求，主要是附加資本和杠桿率要求，審議通過后將施行；高得分組別的系統(tǒng)重要性銀行還可能面臨流動性、大額風險暴露等其他附加監(jiān)管要求。

以總資產(chǎn)為標準進行測算，按兩種可選標準得出的參評機構的清單差異很小。按“不少于30家”的要求，將3家政策性銀行、6家國有大行、12家股份制銀行、規(guī)模居前的城商行，按照2017年年末的總資產(chǎn)進行相應的排序，從中得出的前30家銀行名單，居首位為總資產(chǎn)26.1萬億元的工商銀行，居尾的為總資產(chǎn)0.7萬億元的天津銀行。按“不低于銀行業(yè)75%的總資產(chǎn)”的標準計算，截至2017年年末，銀行業(yè)總資產(chǎn)為252萬億元，75%即189萬億元，對應的是上述清單中的前29家銀行，其規(guī)模加總為189.5萬億元。

實際上，系統(tǒng)重要性銀行分為全球和國內(nèi)兩個標準，資本充足率要求以兩者孰高執(zhí)行。首先來看全球系統(tǒng)重要性銀行：國有四大行入選，2018年，中國銀行、建設銀行為第二級（附加資本1.5%），工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行為第一級（附加資本1%）；其次來看國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行：此前的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》要求國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本為1%，但由于暫無名單并未實際落實；此次《指導意見》指出附加資本根據(jù)系統(tǒng)重要性得分比值確定，大部分銀行實際要求的附加資本遠低于1%。

根據(jù)《指導意見》，此次系統(tǒng)重要性金融機構的參評需要滿足以下條件：所有參評機構表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于同口徑的上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；或采用金融機構的數(shù)量指標，例如，銀行業(yè)參評機構數(shù)量不少于30家。截至2017年年末，A股上市五大行+股份制銀行的資產(chǎn)總額達到138萬億元，占商業(yè)銀行總資產(chǎn)規(guī)模（190萬億元）的比重約為72%，因此，五大行、股份制銀行以及部分城商行將被納入?yún)⒃u機構名單，最終系統(tǒng)重要性銀行名單將根據(jù)參評機構的系統(tǒng)重要性得分進行篩選和確認。根據(jù)上述標準，預計A股上市銀行中五大行、股份制銀行以及龍頭城商行（北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、南京銀行、寧波銀行）將大概率被認定為系統(tǒng)重要性銀行。

哪些銀行會納入國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行？招商證券分析認為，應該是全部大行+全部股份制銀行+部分大型城商行?！吨笇б庖姟方o出了兩套標準：一是規(guī)模指標：所有參評機構表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；二是數(shù)量指標，銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)參評機構數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

從規(guī)模來看，截至2017年年末，大行+股份制銀行+郵儲銀行+政策性銀行總資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機構的68%；從數(shù)量來看，大行+股份制銀行+郵儲銀行+政策性銀行總數(shù)為21家，因此，規(guī)模排名靠前的部分大型城商行也會納入，上市城商行中如北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、南京銀行、寧波銀行納入名單的概率很大。

值得注意的是，系統(tǒng)性重要金融機構并不是一成不變的，它將采用定量與定性相結合的原則，按照一系列評估規(guī)則進行科學的評估，而且，系統(tǒng)重要性金融機構的評估每年進行一次，符合相關要求才能被納入。

具體來看評估流程和程序，先由一行兩會確定參評機構的范圍，采用指標法計算分值并提交初始名單。后由金融委根據(jù)定量與定性分析確定最終名單。參評機構范圍的確定有兩種方式，第一種采用規(guī)模指標，所有參評機構表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；第二種采用數(shù)量指標，即銀行、證券、保險機構的參評數(shù)量分別不少于30家、10家、 10家。

從上述流程可知，幾乎所有合格金融機構原則上都有可能進入初始名單，參評機構的范圍較廣，但經(jīng)過幾輪評估和篩選后，最終進入的名單肯定會大幅縮窄，這也符合“系統(tǒng)重要性”的定義。

經(jīng)華泰證券的測算，按照75%的規(guī)模指標，約有26家銀行在參評機構的范圍，包括國開行與政策性銀行、國有商業(yè)銀行、除渤海銀行外的全部股份制銀行、6家城商行（北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、南京銀行、寧波銀行、盛京銀行）。分子端我們將政策性銀行納入考慮范圍，表外資產(chǎn)按非保本理財進行測算，分母端則采用銀監(jiān)會銀行業(yè)總資產(chǎn)數(shù)據(jù)（均以2017年年末為截止日期）。

值得注意的是，雖然參評機構的范圍較廣，但參評機構并非最終入選名單。目前，入選全球系統(tǒng)重要性銀行的有工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行4家，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行為工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行5家。最終名單預計仍會聚焦于大型銀行，參評機構至最終名單可能會有較大幅度的收窄，政策性銀行與少數(shù)股份制銀行也很有機會新增入選。

部分銀行資本壓力陡然加大

根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，必要時將會對按系統(tǒng)重要性金融機構進行分組，實行差異化監(jiān)管，納入機構的資本監(jiān)管將會趨嚴。各組可選取得分最高者作為基準機構，組內(nèi)其他機構的附加資本以連續(xù)法進行確定。2018年，F(xiàn)SB對四大行的附加資本要求分別是：工商銀行、中國銀行為1.5%，建設銀行、農(nóng)業(yè)銀行為1%。假設后續(xù)按照1.5%、1%、0.5%三檔來進行分組，則分別對應大行、股份制銀行、城商行，組內(nèi)附加資本要求按總資產(chǎn)的大小連續(xù)遞減，可做大致的推算。推算的結果是對四大行的邊際影響較小，中小行附加資本壓力有限，部分銀行資本壓力加大。

在此次《指導意見》出臺之前，由于四大行一直按照全球系統(tǒng)重要性銀行的標準計提附加資本（高于或等于國內(nèi)要求的1%），實際上已經(jīng)達標，此次《指導意見》對其幾乎沒有影響。部分中小銀行核心一級資本存在補充的壓力（只能通過定增、配股、可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股、盈利積累補充等），但考慮到中小銀行附加資本要求低于國有大行，而《指導意見》規(guī)定附加資本根據(jù)系統(tǒng)重要性得分與得分最高的基準機構的比值確定，假設以總資產(chǎn)規(guī)模作為得分標準，工商銀行附加資本要求為1%，中小銀行中資產(chǎn)規(guī)模最大的招商銀行/工商銀行=35%，則招商銀行附加資本要求0.35%，可能會給一些銀行帶來資本補充的壓力，但整體銀行業(yè)的資本壓力較為有限。

截至2017年年末，銀行業(yè)總資產(chǎn)為252萬億元，其中，三大政策性銀行為25.8萬億元。3家政策性銀行總資產(chǎn)都在3萬億元以上，進入?yún)⒃u范圍的可能性較大。以此為前提，為保證銀行業(yè)規(guī)模的75%納入?yún)⒃u范圍，商業(yè)銀行部分至少需要72%的規(guī)模納入。截至2018年三季度末，商業(yè)銀行風險加權資產(chǎn)（RWA）為131.7萬億元，則對應的參評規(guī)模為94.8萬億元，其中，四大行的57.6萬億元RWA不受本次增提附加資本的影響（Basel III對G-SIBs已有要求），之后就剩下37.2萬億元的RWA需要增提附加資本。假設附加資本將使資本充足率要求上抬0.5個百分點，則對應0.19萬億元的核心一級資本，以核心一級資本充足率8%推算，或?qū)⒅萍s信貸投放2.32萬億元。

而且，附加資本需以核心一級資本的滿足位條件，這將同時抬高三個資本充足率的監(jiān)管底線，從而導致部分上市銀行資本壓力陡然加大。按上述分組和連續(xù)法假設，12家上市銀行的RWA增長空間或低于10%。民生銀行、華夏銀行、興業(yè)銀行、平安銀行、中信銀行的資本壓力較大。這在一定程度上表明，防范系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)管目標仍在繼續(xù)。

在《指導意見》出臺的背景下，部分銀行資本壓力上升進而防范系統(tǒng)性金融風險仍是重要的目標，這種風險主要體現(xiàn)為附加資本要求或?qū)⒅萍s銀行信貸投放的空間，制約其資產(chǎn)擴張能力；如無有效的資本補充，部分銀行業(yè)務擴張的空間或?qū)⑹芟蓿瑥亩謺拗破浣?jīng)營能力。而且，如果附加資本要求大幅高于預期，加上弱市場下資本補充渠道受限，銀行經(jīng)營的難度將會加大。

根據(jù)《指導意見》，在最低資本要求、儲備資本和逆周期資本要求之外，針對系統(tǒng)重要性金融機構將提出附加資本要求和杠桿率要求，因此，無論是五大行、股份制銀行，還是龍頭城商行，一旦被納入系統(tǒng)重要性金融機構的名單，則會對其進行差異化監(jiān)管，未來資本金以及流動性等方面的監(jiān)管要求會越來越嚴。

在資本監(jiān)管方面，參照《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，全球系統(tǒng)重要性銀行（目前為五大行）的各級資本充足率監(jiān)管要求比非系統(tǒng)重要性銀行均提升1個百分點。如果此次將評定為系統(tǒng)重要性銀行的核心一級資本充足率的監(jiān)管要求設定為8.5%，考慮到核心一級資本補充渠道（定增、可轉(zhuǎn)債、內(nèi)源性補充）的局限性，目前部分上市中小銀行將存在一定的達標壓力。

但需要注意的是，《指導意見》也提到監(jiān)管將按系統(tǒng)重要性得分對金融機構分組實行差異化監(jiān)管，預計資本充足率監(jiān)管要求的提升幅度將按照組別進行不同比例的增加，中小銀行的提升幅度可能小于1個百分點；如果實施差異化監(jiān)管，這將在一定程度上緩解中小銀行資本金的壓力。此外，實施細則的制定將考慮金融機構的實際情況，以設置合理的監(jiān)管要求與過渡期安排，避免短期內(nèi)對金融機構造成較大的沖擊，從而形成監(jiān)管的風險。

綜上分析，若資本要求因《指導意見》的實施而上升，監(jiān)管將會適度調(diào)整銀行的再融資節(jié)奏以豐富銀行的資本補充渠道。

按照《商業(yè)銀行資本管理辦法》（試行），國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行規(guī)定由核心一級資本滿足 1個百分點的附加資本要求。工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行已經(jīng)實施了附加資本的規(guī)定，截至2018年二季度末，上述5家銀行分別執(zhí)行1.5%、1%、1%、1.5%、 1%的附加資本要求。參照該標準，則三級資本充足率需達到8.5%、9.5%、11.5%。

根據(jù)華泰證券的測算，附加資本監(jiān)管要求，多數(shù)參評機構滿足資本要求，參評機構中最近一期核心一級資本充足率僅5家不達標，一級資本充足率僅新增3家不達標，而資本充足率未有新增不達標。附加資本要求總體達標率較高，后續(xù)在流動性與大額風險暴露監(jiān)管上將進一步驅(qū)動銀行業(yè)務模式的變革。按監(jiān)管思路分析，未來資本充裕、零售轉(zhuǎn)型突出的銀行更具資產(chǎn)擴張的空間。

當然，《指導意見》的出臺，旨在防范金融風險，有助于填補監(jiān)管空白，彌補監(jiān)管漏洞，在構建銀行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營的穩(wěn)健監(jiān)管體系的同時，也為銀行業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)健經(jīng)營的環(huán)境。從執(zhí)行層面來考慮，入選名單或給予一定的達標過渡期。另外，五大行+招商銀行均采用高級法計量資本，資本損耗比一般銀行更小，新入選銀行或能取得高級法資格，從而對沖附加資本計提的監(jiān)管壓力。此次監(jiān)管政策延續(xù)前期強監(jiān)管的風格，基本符合市場對政策的預期。由于政策目標主要是針對相對合規(guī)的大型銀行，預計對整個銀行業(yè)的影響相對較小，但需密切關注細則的落地。

盡管2018年以來，金融監(jiān)管力度有所放松，但從嚴的趨勢并未改變，一味地強力去杠桿對銀行股而言是“短多長空”，隨著監(jiān)管政策調(diào)整，有力度、有節(jié)奏的監(jiān)管對銀行股而言是“短空長多”。

從銀行自身的角度來看，以前銀行競相扎堆給大型國企放貸，雖然銀行自身的風險小了，但經(jīng)濟的風險卻在不斷積累；國企大多集中在上游領域，供給側(cè)改革加上信貸資源的支持，這幾年利潤非常好，銀行業(yè)間接受益；而民企則集中在下游，受長期融資難、融資貴的困擾，這幾年利潤非常差，銀行更加惜貸。但問題的關鍵在于，下游需求不行遲早會傳導到上游，這就是“短多長空”。

如今，監(jiān)管政策明確要求不得歧視民企，但不是強制攤派，更多還是糾正原來過于收縮的風險偏好，而不是要求銀行提高風險偏好，短期可能會承擔一些社會責任，但隨著財政政策、減稅、放寬準入給民企創(chuàng)造好的營商環(huán)境，未來整體民營經(jīng)濟的活力仍可期待，這就是“短空長多”。