林宇滔

自從新《土地法》二零一四年三月生效以來，就惹來不少批評，特別臨時批給“廿五年”不得續(xù)期的條文，甚至被批評為“強搶私產(chǎn)”！但筆者多次公開及在撰文時強調(diào)，不論新舊《土地法》，均有廿五年臨時批給不可續(xù)期的規(guī)定，故廿五年“大限”，絕非二零一四年三月生效的新《土地法》新增條文。

早在零六及零七年濠庭都會及金峰南岸兩地段就因廿五年未完成發(fā)展，政府宣告土地批給失效並沒收溢價金，只是當(dāng)時再次以免公開競投方式重新批給，承批人須重新支付溢價金才可繼續(xù)發(fā)展，發(fā)展商和法律界絕對清楚舊《土地法》也有這個遊戲規(guī)則。只是舊《土地法》對免公開競投可任意演繹，加上溢價金低，也沒有公示程序讓公眾監(jiān)督，故政府“慣?！币曰砻夤_競投重新批給了事。

批地僅批發(fā)展權(quán)非私產(chǎn)

早前地產(chǎn)界及法律界再度以中級法院法官馮文莊對一宗行政司法上訴卷宗發(fā)表的“落敗票聲明”為切入點，大力“發(fā)功”要求修改《土地法》，並盛傳行政長官會在行政長官列席立法會會議上宣佈修改《土地法》。最後，一如筆者所料，特首未有宣佈修改《土地法》，只表示會繼續(xù)聆聽各界意見。

必須強調(diào)，馮官的“落敗票聲明”僅是中院七月中旬宣判三宗收回土地案上訴案、三個合議庭九票中，唯一認(rèn)同應(yīng)撤銷土地批給失效批示的一票，聲明亦僅認(rèn)為行政當(dāng)局違反《行政程序法典》第十一條的決定原則及第八條之善意原則，且並無指明有何法律可處理若撤銷失效的後續(xù)跟進(jìn)。

有業(yè)界認(rèn)為，政府批地廿五年強行收地，變相是“強搶私產(chǎn)”，但若換一個角度，批租地從來是公產(chǎn)，政府批出的是土地發(fā)展權(quán)，發(fā)展商需按合同在二至六年的“利用期”完成發(fā)展，若有合理原因，利用期可以適當(dāng)延長；為保障土地得到適時發(fā)展不被荒廢，新舊《土地法》均明確規(guī)定，不論任何原因，倘廿五年內(nèi)仍未完成發(fā)展，合同自動失效不得續(xù)期，政府收回土地天經(jīng)地義，從公眾角度去看，一塊地在承批人手上廿五年未完成發(fā)展，承批人真的還有面子繼續(xù)拖下去？公眾甚至有合理的理由，認(rèn)為大限年期應(yīng)該減少，新《土地法》亦加強利用期的罰則，只要政府依法監(jiān)督，批地在利用期不獲得有效利用已可收回。故筆者認(rèn)為，從批給發(fā)展權(quán)的角度，並不存在“強搶私產(chǎn)”！但筆者必須強調(diào)，若土地為私有土地，政府確實無從干預(yù)其發(fā)展。

南灣湖不改圖則本可發(fā)展

目前最強烈要求修《土地法》的意見，主要是南灣湖及石排灣工業(yè)區(qū)的承批人。南灣湖土地承批人一直批評政府行政審批出問題，但筆者必須指出，南灣湖地段早在一九九一年已在政府公報刊登詳細(xì)規(guī)劃——核準(zhǔn)南灣海灣重整計劃之細(xì)則章程（詳見第六九/九一/M號訓(xùn)令），詳細(xì)規(guī)範(fàn)每個地段的建築物高度、設(shè)計等，C區(qū)除兩幅土地分別高七十及九十米外，其餘僅二、三十米，承批人是完全接受這個規(guī)劃並和政府簽署合同後，才取得填海造地及獲得部分土地發(fā)展權(quán)。然而，到二零零五年，時任運輸工務(wù)司司長歐文龍批出違反原規(guī)劃的街道準(zhǔn)線圖，將部分地段建築物大幅放高，最高更達(dá)一百五十四米，法院在歐案中已判定有關(guān)街線圖違法。

直至二零零六年，行政長官才以不符合澳門社會及經(jīng)濟發(fā)展為由，無先兆下批示廢止南灣海灣的詳細(xì)城市規(guī)劃。必須承認(rèn)，在歐案後，對於南灣湖C區(qū)大幅放高的發(fā)展，政府確實採取拖延不作為的策略，但當(dāng)中牽涉的大幅放高，根本不可能獲社會接受，但因有人以放高的街道準(zhǔn)線圖購入地段，令事件更複雜，亦導(dǎo)致今日的結(jié)果。更重要是，廉署曾作調(diào)查、被特區(qū)政府認(rèn)為“十六幅不被宣告批給失效土地”無一幅屬南灣湖填海地。

蝴蝶谷地屬免競投可退可追

石排灣工業(yè)區(qū)方面，因應(yīng)修改《土地法》的爭議，有發(fā)展商拿出一九九三年政府曾發(fā)函“石排灣工業(yè)區(qū)（俗稱“蝴蝶谷”）”承批人，政府?dāng)M將該區(qū)改為發(fā)展商住地，承批人廿年來多次發(fā)信詢問，仍未獲發(fā)街線圖，直至廿五年大限到期前數(shù)月才獲發(fā)規(guī)劃條件圖。

筆者理解發(fā)展商認(rèn)為此個案政府確有明確失職，但必須強調(diào)，“石排灣工業(yè)區(qū)”土地都是在八九年前後免公開競投批出作工業(yè)用途，若政府九三年聲稱想改規(guī)劃為商住用途且遲遲未行動，承批人確可選擇放棄土地，甚或通過司法途徑追討政府倘有的損失。根據(jù)第一三/二零零一號運輸工務(wù)司司長批示，政府亦同意石排灣工業(yè)區(qū)“SB”地段承批人放棄該土地，並豁免承批人支付合同訂定的溢價金和租金。即使承批人不放棄土地，承批人仍有足夠時間通過司法途徑要求政府落實更改商住的規(guī)劃發(fā)展。若選擇既不放棄，也不追究政府的“佛系”應(yīng)對期望奇蹟，土地超過廿五年大限被收回，確實是可預(yù)期的唯一結(jié)果，但只要有足夠證據(jù)，收回土地也不會阻礙承批人通過民事訴訟向政府索償其損失。

值得一提的是，無論是南灣湖及石排灣的批給土地，政府根本沒有嚴(yán)格執(zhí)行土地利用期限的規(guī)定，行政當(dāng)局對此責(zé)無旁貸，若有嚴(yán)格執(zhí)行利用期的監(jiān)管，根本不會出現(xiàn)廿五年大限仍未完成發(fā)展的情況。

新法要公開透明裁量權(quán)無鎖死

另外，就業(yè)界指新《土地法》完全剝奪行政長官就豁免公開競投批給的裁量權(quán)。筆者也不能茍同，但同意政府在運用裁量權(quán)十分消極。必須承認(rèn)，由於回歸後，特區(qū)政府濫用免公開競投方式批地，至今僅有三幅住宅用地是通過公開競投批出，明顯違反《土地法》應(yīng)優(yōu)先以公開競投批地的立法原則，社會有強烈意見收緊政府可免公開競投批出土地的裁量權(quán)。但筆者想強調(diào)，新《土地法》並非如業(yè)界所言，只是新法明確規(guī)範(fàn)豁免公開競投的條件，且必須事先公示，接受社會監(jiān)督。

例如就路環(huán)舊區(qū)、黑沙及九澳村原住民的居住權(quán)問題，政府在零九年十月曾推出先導(dǎo)計劃“路環(huán)舊市區(qū)土地批給申請計劃”在符合城規(guī)下，透過免公開競投批給土地，讓路環(huán)原住民依法取得土地使用權(quán)。筆者對此亦贊同，並認(rèn)為計劃應(yīng)盡快推廣至黑沙及九澳村（兩村所有地均屬政府土地，法律上均屬霸地），先易後難逐步解決歷史遺留下來的路環(huán)土地問題，亦避免問題因繼承、買賣等變得更複雜。筆者亦相信，先將合情合理原住問題合法規(guī)範(fàn)，並與非法霸地的分途處理，九澳村黑沙村才能得到合理的維護和發(fā)展，政府才能集中精力處理杜絕“真霸地”行為。

路環(huán)原住民批地應(yīng)繼續(xù)

然而，根據(jù)政府資料，截止二零一四年三月底，政府共收到二十四宗關(guān)於路環(huán)舊市區(qū)土地批給之申請，但至今僅五個申請已獲批。去年四月，運輸工務(wù)司司長羅立文對此回應(yīng)：“政府過去確實批出過申請計劃，允許持‘紗紙契土地的路環(huán)舊城區(qū)居民維修樓宇，但新《土地法》好似不容許繼續(xù)執(zhí)行，因此該申請計劃已停止。”

新《土地法》第五十五條規(guī)定，若行政長官在施政報告中公佈解決路環(huán)“紗紙契”問題的政策及規(guī)劃，便可以豁免公開競投將土地使用權(quán)批租給原住民逐步理順路環(huán)巿區(qū)、黑沙村及九澳村的土地問題，也為遏止非法霸地問題打好基礎(chǔ)。

筆者必須批評，政府在目前很多閒置個案當(dāng)中確實存在失職，尤其是工務(wù)局的土地管理廳，從來無按《土地法》嚴(yán)格執(zhí)行承批人有否按合同遵守利用期和土地契約，否則根本不會出現(xiàn)廿五年仍未完成發(fā)展的情況，也不會出現(xiàn)近期擬作安置格力犬的北安電子廠，在長期未有從事電子業(yè)務(wù)下其使用準(zhǔn)照仍然生效，並在二零一五年獲續(xù)期十年的事情出現(xiàn)。

新《土地法》對延誤利用期已訂出每日千分之一的罰金，較舊法已大幅增加，加上過“廿五年大限”必收回的態(tài)度已十分清晰，只要當(dāng)局依法監(jiān)管，相信可有效打擊拖延土地發(fā)展的個案。大家若有留意近年見到多個荒廢一段時間的地盤也不惜工本趕工，確實看到新《土地法》對土地按期利用的正面作用。