劉淑萍

（蘇州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇蘇州215009）

2016年2月，國務(wù)院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中明確提出要加快特色小鎮(zhèn)發(fā)展。江蘇省以此為契機，將特色小鎮(zhèn)的建設(shè)納入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，推進全省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。截至2017年8月，江蘇全省有22個小鎮(zhèn)入圍國家級特色小鎮(zhèn)，居全國前列。

為了進一步推進全省特色小鎮(zhèn)的培育與建設(shè)工作，2016年12月，江蘇省政府出臺《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》，提出力爭3-5年時間在江蘇省分批創(chuàng)建一百個左右特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)的培育和創(chuàng)建已然成為江蘇省新常態(tài)下推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，力求將其打造成為推動全省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展動能的重要平臺。

一、江蘇省特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象較明顯

經(jīng)過近幾年的培育與建設(shè)，江蘇省特色小鎮(zhèn)取得了較大的發(fā)展。但仍出現(xiàn)相同產(chǎn)業(yè)門類特色小鎮(zhèn)扎堆出現(xiàn)、部分特色小鎮(zhèn)定位相似、內(nèi)容同質(zhì)、同一區(qū)域競爭等問題。江蘇省22個國家級特色小鎮(zhèn)中，有8個小鎮(zhèn)定位于高端制造產(chǎn)業(yè)，占總數(shù)的36%，有4個小鎮(zhèn)均以“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，占總數(shù)的18%。部分小鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)時僅僅是對傳統(tǒng)生產(chǎn)要素進行簡單拼接，缺乏創(chuàng)新性規(guī)劃思路，導(dǎo)致小鎮(zhèn)缺乏明顯區(qū)別于其他小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色，進而導(dǎo)致小鎮(zhèn)在優(yōu)秀項目引進、高端人才吸引等方面缺乏競爭力。還有部分小鎮(zhèn)為了“特色”而“特色”，盲目跟風(fēng)，投資一些不切實際、不可持續(xù)的項目，造成資源的浪費，同時也錯過發(fā)展的機遇。

（二）產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展不夠

特色是小鎮(zhèn)的核心元素，特色產(chǎn)業(yè)培育至關(guān)重要。江蘇部分特色小鎮(zhèn)以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和區(qū)位特征為基礎(chǔ)，樹立產(chǎn)業(yè)鏈思維，強化產(chǎn)業(yè)鏈配套，營造了良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，把多元化觸角延伸到吃、住、行等各方面，彰顯了小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展能力。如蘇州震澤的“絲綢小鎮(zhèn)”創(chuàng)建了首個省級絲綢優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)示范區(qū)，創(chuàng)建與絲綢相關(guān)的國家級和省級榮譽及稱號超過15項，產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)日益凸顯。同為蘇州市的甪直的“模具小鎮(zhèn)”集聚培育特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新提升現(xiàn)有模具裝備企業(yè)，引進優(yōu)質(zhì)模具裝備、智能制造企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)集群，延伸細(xì)分產(chǎn)業(yè)鏈。但是部分小鎮(zhèn)“特色產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展”的理念還僅僅停留在政策要求或規(guī)劃中，缺乏具體的引導(dǎo)與管理。同時許多小鎮(zhèn)引進的“特色”項目并不能與原有城鎮(zhèn)空間、功能形成實質(zhì)性的銜接、補充和融合，對小鎮(zhèn)的發(fā)展也不能帶來關(guān)聯(lián)動力，而且對于原有小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)也沒有形成互補機制，無形中攤薄了小鎮(zhèn)平均基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，使小鎮(zhèn)本身的城市化動力減弱。

（三）新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較薄弱

依托并發(fā)揚傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、開創(chuàng)并發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)與新興產(chǎn)業(yè)同步分類發(fā)展成為江蘇省培育和建設(shè)特色小鎮(zhèn)最明顯的特征。如“智谷小鎮(zhèn)”聚焦半導(dǎo)體集成電路、智能制造、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)設(shè)計，以構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)為目標(biāo)，新興信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)主要表現(xiàn)在平板顯示產(chǎn)品、機器人和傳感器等以勞動密集型為主的信息制造業(yè)。作為新興領(lǐng)域，新興信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)在該鎮(zhèn)才剛剛起步，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對較薄弱，產(chǎn)業(yè)集聚不夠明顯。同樣的困境也存在于蘇州高新區(qū)科技城“金融小鎮(zhèn)”，其聚焦科技金融服務(wù)的創(chuàng)新，欲承接上海金融服務(wù)的轉(zhuǎn)移，但由于科技城開發(fā)時間較短，“金融小鎮(zhèn)”內(nèi)真正落地的金融機構(gòu)和項目數(shù)量有限，尚未形成較為成熟的金融服務(wù)業(yè)態(tài)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱。

（四）高端生產(chǎn)要素聚合度不足

特色小鎮(zhèn)被稱為具有地方經(jīng)濟特色的“新型塊狀經(jīng)濟”的結(jié)構(gòu)化空間，而受規(guī)劃區(qū)域的限制，先進技術(shù)與高端人才等要素聚集的難度較大。如以“電影投資、電影制作、數(shù)字影棚、特效動漫等”為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的“電影小鎮(zhèn)”面臨著高端生產(chǎn)要素不足的困境。熟悉計算機操作、軟件開發(fā)、動漫設(shè)計等專業(yè)技術(shù)的高端人才是支撐數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)這一高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)持續(xù)久遠(yuǎn)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素。然而電影小鎮(zhèn)在專業(yè)技術(shù)人才的引進補貼、工資福利、晉升空間等方面還存在一定的欠缺，同時在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施和資源配置方面與一二線城市還存在著較大的差距，對行業(yè)內(nèi)高層次創(chuàng)新型人才的吸引力不夠，進而導(dǎo)致先進技術(shù)的嚴(yán)重缺失，人才和技術(shù)的短板造成以信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足。

（五）公共基礎(chǔ)設(shè)施配套較薄弱

目前江蘇省特色小鎮(zhèn)絕大部分不在核心城區(qū)，所屬區(qū)域多為城郊或近郊板塊。由于規(guī)劃建設(shè)的需要，小鎮(zhèn)企業(yè)、從業(yè)人員的總量和結(jié)構(gòu)發(fā)生著變化，對公共基礎(chǔ)配套設(shè)施的需求也相應(yīng)改變，企業(yè)經(jīng)營、商貿(mào)交流、人才定居等小鎮(zhèn)活動對原有公共基礎(chǔ)配套設(shè)施提出了新挑戰(zhàn)。同時，特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)配套建設(shè)較之產(chǎn)業(yè)建設(shè)具有滯后性的特點，跟不上區(qū)域整體建設(shè)與企業(yè)入駐進度，給小鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)員工和居民的生活帶來不便，進而影響企業(yè)和人才的引進。同時部分小鎮(zhèn)也表現(xiàn)出公共服務(wù)水平低的現(xiàn)象，缺乏能滿足區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的項目選拔平臺及專業(yè)的創(chuàng)業(yè)綜合服務(wù)平臺，在政策落實、資金扶持和項目評估等方面缺乏一定的實操經(jīng)驗。

二、浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗借鑒

浙江省是中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)先行地區(qū)，特色小鎮(zhèn)已然成為推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新引擎和加快新興產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展的新推手。近幾年來，浙江省各級各部門認(rèn)真貫徹省委、省政府的決策部署，以五大發(fā)展理念為綱抓特色小鎮(zhèn)建設(shè)，效果顯著。截至2017年8月，已成功申報23個國家級特色小鎮(zhèn)，并分三個批次創(chuàng)建114個省級特色小鎮(zhèn)，累計固定資產(chǎn)投資超1 000億元，集聚各類企業(yè)3.7萬家，引進雙創(chuàng)人才1.6萬人。本項目對浙江省特色小鎮(zhèn)培育與建設(shè)的寶貴經(jīng)驗進行總結(jié)，為江蘇省加快推進特色小鎮(zhèn)的培育與建設(shè)提供參考。

（一）健全的政策扶持

作為全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的排頭兵，浙江這幾年來特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得的發(fā)展與科學(xué)、高效的扶持政策與措施有著密不可分的關(guān)系。自2015年4月浙江省在《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確特色小鎮(zhèn)的定位與建設(shè)要求以來，省市級政府部門及相關(guān)職能部門圍繞特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)、主要建設(shè)內(nèi)容、保障措施等出臺了多項政策或措施。同時省經(jīng)信委、文化廳、科技廳等部門紛紛出臺相應(yīng)政策，就特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中的“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)計劃、“文化+”產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展計劃、科技創(chuàng)平臺搭建等內(nèi)容提供土地、人才、資金、技術(shù)等多要素的政策支持。

（二）新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛

浙江省在規(guī)劃與建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中，最主要的依據(jù)就是產(chǎn)業(yè)定位，通過綜合考量區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)支撐力、人口承載力、資源承載力和環(huán)境承載力，確定特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成目前全省特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分布均衡、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛的特征?？v觀兩批省級特色小鎮(zhèn)，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)涵蓋了高端裝備制造、旅游、歷史經(jīng)典、時尚、信息經(jīng)濟、金融、健康、環(huán)保共八大產(chǎn)業(yè)，數(shù)量排名前三的分別是主打旅游產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)、主打高端裝備制造產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)和主打信息經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)，分別占省級特色小鎮(zhèn)總數(shù)的23.08%、19.23%和15.38%，整體分布較均勻。同時通過比對省級特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)投資額發(fā)現(xiàn)，以高端裝備制造產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)投資額遙遙領(lǐng)先，其中經(jīng)濟信息產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資額的年增長率也在逐年遞增。

（三）完善的考核機制

浙江省在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建過程中創(chuàng)新建設(shè)思路，通過不斷摸索與完善，形成了創(chuàng)建審查與動態(tài)考核相結(jié)合的新模式。通過對申報材料的審查，擇優(yōu)選入省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，繼續(xù)遴選未被選中的小鎮(zhèn)形成培育名單。采取“寬進嚴(yán)出、動態(tài)管理、驗收命名”創(chuàng)建制度，對未完成建設(shè)進度的小鎮(zhèn)實行淘汰制，著力形成“落后者出、優(yōu)勝者進”的競爭機制。同時，為方便動態(tài)管理，浙江省發(fā)改委聯(lián)合科技企業(yè)研發(fā)編制“浙江省特色小鎮(zhèn)指數(shù)”，以“綜合發(fā)展指數(shù)”“基礎(chǔ)建設(shè)指數(shù)”“政策環(huán)境指數(shù)”等指數(shù)形式記錄并描述各個小鎮(zhèn)的發(fā)展態(tài)勢。并借助指數(shù)結(jié)果實施考核追懲制度，對完成規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的特色小鎮(zhèn)給予建設(shè)用地、建設(shè)資金等相應(yīng)配套獎勵，對未完成年度規(guī)劃任務(wù)的小鎮(zhèn)倒扣財政補貼和用地指標(biāo)。

（四）堅持市場主導(dǎo)原則

浙江省在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，政府重在搭建平臺，提供公共服務(wù)。在加強政策支持的同時，強調(diào)“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”的運行機制，鼓勵有實力的投資建設(shè)主體參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，打造了一批以西湖云棲小鎮(zhèn)、蕭山湘湖金融小鎮(zhèn)為代表的企業(yè)主體運營的特色小鎮(zhèn)群，以市場為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)資源配置，以產(chǎn)業(yè)鏈思維運作項目。在重大產(chǎn)業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)上積極引入社會資本，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌、PPP等融資路徑。

三、江蘇省推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的對策研究

（一）加大政策扶持，強調(diào)要素保障

政府在土地規(guī)劃使用時應(yīng)在遵循集約用地的原則下優(yōu)先滿足特色小鎮(zhèn)的用地需求，落實農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)，重點滿足小鎮(zhèn)的重大項目建設(shè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求。利用存量土地挖掘、土地利用規(guī)劃調(diào)整、農(nóng)村土地綜合整治等方式增加用地指標(biāo)，并配套建立土地供給獎懲政策，對如期完成規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的，給予一定的獎勵，相反則扣除后期用地指標(biāo)。

（二）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集聚轉(zhuǎn)化，促進小鎮(zhèn)功能疊加

積極響應(yīng)“雙創(chuàng)”精神，打造眾創(chuàng)生態(tài)系統(tǒng)，著力眾創(chuàng)空間的構(gòu)建、眾創(chuàng)隊伍的培育和創(chuàng)新機制的建立。通過支持孵化器等科技創(chuàng)新公共平臺，建立跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨機構(gòu)的創(chuàng)新聯(lián)盟，充分融合各類創(chuàng)新要素，形成互促共進、螺旋上升的合力。把握產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)型升級的契機，圍繞特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色，積極打造特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基地升級版和產(chǎn)業(yè)集群升級版。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)注意小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境、文化、社區(qū)的有機融合，大力促進小鎮(zhèn)特色功能疊加。首先，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需與旅游融合發(fā)展，打造獨特的旅游功能。特色小鎮(zhèn)應(yīng)充分開發(fā)的旅游資源稟賦，圍繞自身產(chǎn)業(yè)定位，打造文化旅游、體驗旅游、工業(yè)旅游、休閑旅游、健康旅游等項目。其次，產(chǎn)業(yè)與文化融合發(fā)展，疊加文化功能。小鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)特色，深入挖掘并提煉獨特的文化內(nèi)涵，提升小鎮(zhèn)文化品牌。如休閑旅游類小鎮(zhèn)應(yīng)重點開發(fā)鄉(xiāng)土民俗文化和歷史人文文化，信息類、金融類等新興產(chǎn)業(yè)類小鎮(zhèn)應(yīng)重點建設(shè)創(chuàng)業(yè)文化，培養(yǎng)鼓勵創(chuàng)新、更包容失敗的創(chuàng)業(yè)文化等。最后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)融合發(fā)展，疊加社區(qū)功能。為適應(yīng)未來居民生活質(zhì)量提高和人口結(jié)構(gòu)變化，小鎮(zhèn)應(yīng)重點規(guī)劃建設(shè)具有生活居住區(qū)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、商業(yè)配套中心、休閑娛樂中心等多個項目，以提高企業(yè)與小鎮(zhèn)居民的認(rèn)同感和心靈歸屬感。

（三）突出市場主體，完善動態(tài)監(jiān)督機制

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，堅持“政府引導(dǎo)，企業(yè)主體，市場化運作”的經(jīng)營模式。政府應(yīng)跳出以往產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)政府“一包到底”的陳舊思路，應(yīng)由市場為導(dǎo)向，交由投資主體運營小鎮(zhèn)。在規(guī)劃建設(shè)期，應(yīng)積極篩選與小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)匹配、實力相當(dāng)?shù)耐顿Y主體參與小鎮(zhèn)規(guī)劃的制定，負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)等一系列事務(wù)。而政府應(yīng)將焦點轉(zhuǎn)向于推進小鎮(zhèn)穩(wěn)步發(fā)展的政策組合的制定、基礎(chǔ)設(shè)施的保障、公共服務(wù)水平的提高等方面。實現(xiàn)政府與社會資本共同協(xié)作，共同管控建設(shè)項目，降低與分散建設(shè)風(fēng)險，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率。

省市級政府部門一方面，需要在基礎(chǔ)配套、招商選資等方面為小鎮(zhèn)建設(shè)主體提供服務(wù)，創(chuàng)新項目審批方式，縮短項目審批時間。同時，需要落實專人跟蹤小鎮(zhèn)建設(shè)進度，及時協(xié)調(diào)或解決建設(shè)中產(chǎn)生的問題。另一方面，應(yīng)建立健全特色小鎮(zhèn)評價指標(biāo)體系，生成特色小鎮(zhèn)發(fā)展指數(shù)，并對不同類別的小鎮(zhèn)設(shè)立差異化評價標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督特色小鎮(zhèn)的建設(shè)進度和建設(shè)質(zhì)量。借鑒浙江經(jīng)驗，實行“動態(tài)監(jiān)督+年度考核+驗收命名”的考核機制，在特色小鎮(zhèn)從培育到創(chuàng)建及最后命名的全過程提供客觀公正的評價數(shù)據(jù)，真正發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管、數(shù)據(jù)采集、市場分析、預(yù)警機制等管理功能。

（四）創(chuàng)新品牌打造，擴大影響力

由于品牌具有較強的“溢價”效應(yīng)，培育特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生機制和高端品牌的體系化發(fā)展成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)浙江省的實踐經(jīng)驗，特色小鎮(zhèn)的品牌主要體現(xiàn)在小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、小鎮(zhèn)旅游、小鎮(zhèn)文化等多個方面。創(chuàng)新打造小鎮(zhèn)的品牌形象，可以鞏固小鎮(zhèn)在特色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，也可以通過小鎮(zhèn)強勁的品牌影響力，強化小鎮(zhèn)內(nèi)生的自主發(fā)展動力。

從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級視角分析了江蘇省特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的問題，并借鑒浙江省在特色小鎮(zhèn)培育與建設(shè)方面的經(jīng)驗，針對江蘇全省如何有效推進特色小鎮(zhèn)培育與建設(shè)工作提出了對策。江蘇省特色小鎮(zhèn)培育與建設(shè)的下一步工作需要需加大政策扶持，落實土地等要素的保障；運用產(chǎn)業(yè)鏈思維運作，促進小鎮(zhèn)功能疊加；突出市場主體，完善動態(tài)監(jiān)督機制；創(chuàng)新品牌打造，擴大小鎮(zhèn)影響力。本研究只是在理論上闡述對策的可行性，其結(jié)論還有待實踐的檢驗。

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