孟曉穎

（內(nèi)蒙古自治區(qū)文化廳，呼和浩特 010020）

一、文化專項(xiàng)資金績(jī)效管理理論

（一）文化專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理概述

預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理與績(jī)效管理兩種公共管理手段相結(jié)合的產(chǎn)物，預(yù)算管理作為一種管理行為，是通過(guò)采取預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制和預(yù)算考核等方法，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的目的。文化部門預(yù)算專項(xiàng)資金，是指本級(jí)部門預(yù)算管理的資金和上級(jí)部門轉(zhuǎn)移支付資金，另外，還包括配套安排的部門自有資金等。文化專項(xiàng)資金績(jī)效管理包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效科學(xué)評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用四個(gè)方面的內(nèi)容。

（二）委托代理理論

20世紀(jì)30年代興起的委托代理理論，是以信息不對(duì)稱條件下的委托代理關(guān)系作為研究對(duì)象，探討委托人如何以最小的成本去設(shè)計(jì)制度，促使代理人努力工作，從而以最大限度增加委托人的效用的理論。委托代理理論將公共委托代理關(guān)系從企業(yè)擴(kuò)展到政府公共管理部門，就是把公民作為社會(huì)公共責(zé)任的委托人，將政府作為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的受托方，為社會(huì)公眾提供滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。為了完成委托責(zé)任，政府就要設(shè)置相關(guān)部門，將具體公共事務(wù)委托給部門進(jìn)行管理。

委托—代理理論在文化部門的體現(xiàn)，就是文化部門作為受托人，是提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給方，其活動(dòng)應(yīng)該受到公眾的監(jiān)督，提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合廣大群眾的文化需求，這就構(gòu)建了最基本的典型委托代理關(guān)系。預(yù)算績(jī)效管理通過(guò)對(duì)文化項(xiàng)目資金管理使用部門的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定，對(duì)其實(shí)行監(jiān)控管理和評(píng)價(jià)考核，解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)文化部門各層級(jí)代理人的激勵(lì)與約束，實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化。

二、內(nèi)蒙古文化專項(xiàng)資金績(jī)效管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)蒙古文化專項(xiàng)資金績(jī)效管理現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古文化部門預(yù)算的專項(xiàng)資金，主要分為中央下?lián)艿奈幕Y金和自治區(qū)列項(xiàng)的專項(xiàng)資金以及配套資金。其中中央下?lián)艿奈幕瘜ｍ?xiàng)資金主要有“三館一站”（圖書館、文化館、美術(shù)館、文化站）免費(fèi)開(kāi)放資金、文化共享工程和公共閱覽室專項(xiàng)資金等；自治區(qū)列項(xiàng)的專項(xiàng)資金，主要有文化系統(tǒng)建設(shè)資金、文化事業(yè)發(fā)展資金、藝術(shù)創(chuàng)作資金、對(duì)外文化交流資金等20余項(xiàng)。在專項(xiàng)資金管理的主體上，部分資金由自治區(qū)本級(jí)文化部門管理，大部分資金轉(zhuǎn)移支付至各盟市項(xiàng)目實(shí)施單位。在目前的文化專項(xiàng)資金的管理上，重點(diǎn)涉及以下幾個(gè)方面：專項(xiàng)資金申報(bào)、專項(xiàng)資金評(píng)審、專項(xiàng)資金下達(dá)的相關(guān)程序、資金核算與管理。

（二）內(nèi)蒙古文化專項(xiàng)資金績(jī)效管理存在的問(wèn)題

1.績(jī)效目標(biāo)設(shè)定質(zhì)量不高。部門預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)既是預(yù)算安排的基礎(chǔ)，也是績(jī)效監(jiān)控的內(nèi)容，還是績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。但從檢查的實(shí)際情況來(lái)看，一些單位設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)不能反映其年度工作計(jì)劃和中長(zhǎng)期的實(shí)施規(guī)劃，甚至不能完整反映預(yù)算資金的基本特征。由于文化專項(xiàng)資金本身的特殊性，預(yù)期效益指標(biāo)應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)大的比重，但一些單位偏重決策指標(biāo)和管理指標(biāo)的設(shè)置，忽視了產(chǎn)出指標(biāo)尤其是效益指標(biāo)，導(dǎo)致后期的績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，增加了績(jī)效評(píng)價(jià)的難度。另外，偏重于短期效益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，也是檢查中發(fā)現(xiàn)的較為突出的問(wèn)題。

2.績(jī)效過(guò)程監(jiān)控不到位。預(yù)算績(jī)效監(jiān)控關(guān)注的是文化專項(xiàng)資金績(jī)效管理的過(guò)程，對(duì)于偏離績(jī)效目標(biāo)的情況，就要采取措施予以糾正，甚至?xí)和ｎA(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行。根據(jù)檢查結(jié)果來(lái)看，目前各單位的專項(xiàng)資金管理辦法沒(méi)有將績(jī)效過(guò)程監(jiān)控列入其中，或者對(duì)績(jī)效信息的收集和分析較少，執(zhí)行中的監(jiān)控還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的措施，造成有的項(xiàng)目資金到了年底時(shí)才突擊花錢，倉(cāng)促結(jié)束，依然對(duì)事后績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果影響不大；有的項(xiàng)目單位雖然在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中建立了監(jiān)督檢查機(jī)制，但沒(méi)有整改落實(shí)機(jī)制與其相配套，反饋的缺失導(dǎo)致過(guò)程監(jiān)控流于形式；在監(jiān)控時(shí)間的選擇上，目前大部分單位還以事后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為主，時(shí)時(shí)監(jiān)控、隨時(shí)跟蹤的機(jī)制還未建立，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也為時(shí)過(guò)晚；在對(duì)信息的分析、歸納方面，多集中在對(duì)既有產(chǎn)出的實(shí)現(xiàn)情況上，對(duì)既有效益預(yù)期實(shí)現(xiàn)情況關(guān)注不足，并且往往忽視了由于各種外部環(huán)境、條件變化等對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可能產(chǎn)生的影響。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)體系不夠完善。高質(zhì)量的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，需要有科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、合理的評(píng)價(jià)方法和豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐。從檢查結(jié)果來(lái)看，目前文化資金的績(jī)效管理目標(biāo)缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作基礎(chǔ)，科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立，在評(píng)價(jià)方法的選擇上，大部分還是采用公眾評(píng)判法，即通過(guò)專家評(píng)估、公眾調(diào)查問(wèn)卷等形式評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)，缺乏因素分析法、最低成本法等多種分析方法的應(yīng)用。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有效運(yùn)用存在諸多障礙。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化為工作成果，是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的落腳點(diǎn)，是衡量績(jī)效管理工作成效的主要依據(jù)。只有評(píng)價(jià)結(jié)果的有效運(yùn)用，才能合理配置公共資源，強(qiáng)化預(yù)算管理，提高資金使用效益。雖然績(jī)效管理一直在強(qiáng)調(diào)結(jié)果應(yīng)用，但從檢查結(jié)果來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)的運(yùn)用尚未建立長(zhǎng)效機(jī)制，不少單位對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)都是一評(píng)了之，隨后束之高閣；在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金分配使用相掛鉤的具體問(wèn)題方面，也缺乏明確的規(guī)定和相關(guān)的制度保障，導(dǎo)致推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際成效大打折扣，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式。

三、文化專項(xiàng)資金績(jī)效管理存在問(wèn)題的原因分析

（一）預(yù)算績(jī)效管理文化觀念尚未形成

實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要前提，是觀念的轉(zhuǎn)變和績(jī)效文化的建立，預(yù)算績(jī)效管理要求對(duì)支出結(jié)果負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。但是，經(jīng)過(guò)幾年績(jī)效管理工作的開(kāi)展，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)體制下形成的官僚作風(fēng)仍然很難去除，“重分配、輕管理”的思想觀念仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，在財(cái)政資金的使用上，更加關(guān)注行政效率而忽視財(cái)政效果。由于預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施會(huì)帶來(lái)權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面的根本性變化，導(dǎo)致一些單位對(duì)其引入產(chǎn)生抵觸心理，重視產(chǎn)出和結(jié)果應(yīng)用的績(jī)效管理理念難以深入人心。

（二）預(yù)算績(jī)效管理法律體系還未建立

當(dāng)前我國(guó)和我區(qū)都出臺(tái)了一系列關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的文件，但是截至目前，除了新修訂的《預(yù)算法》提及了多次績(jī)效原則外，國(guó)家尚未出臺(tái)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的專門法律法規(guī)，財(cái)政部門雖然出臺(tái)了一系列關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的文件，但大多是對(duì)績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、組織管理的一些原則性的規(guī)定，文化部門關(guān)于績(jī)效管理的具體規(guī)定更是少之又少，導(dǎo)致各項(xiàng)目實(shí)施單位的績(jī)效管理工作缺乏統(tǒng)一的法律保障和制度規(guī)范，績(jī)效管理工作多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)。

（三）科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系難以健全

對(duì)文化資金而言，由于公共文化服務(wù)具有很強(qiáng)的特殊性，文化資金支出的范圍往往是市場(chǎng)機(jī)制不能正常發(fā)揮作用的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，不但沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)效益，資金投入也往往是為了滿足廣大群眾的精神文明需要，這在短期內(nèi)很難見(jiàn)到效益效果。另外，文化資金支出范圍廣泛，支出績(jī)效呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，不同項(xiàng)目的效益期長(zhǎng)短不同，還有直接效益、間接效益之分等。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，文化部門一直無(wú)法采取一種比較統(tǒng)一的方法對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效衡量，而這一“盲點(diǎn)”恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。

（四）缺乏必要的人力資源保障

預(yù)算績(jī)效管理使得相關(guān)部門的工作量大大增加，管理模式的重大改變導(dǎo)致人力資源上的保障嚴(yán)重不足。首先，預(yù)算績(jī)效管理作為一種新的預(yù)算管理方式，必然涉及到理論的創(chuàng)新和模式的轉(zhuǎn)變，但是，財(cái)務(wù)部門和主管部門的人員配備，并沒(méi)有隨著績(jī)效管理工作量的增長(zhǎng)而逐步增加。目前，雖然有一些第三方的中介機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊(duì)參與到績(jī)效管理工作中，但作用十分有限，仍然難以從根本上解決問(wèn)題。

四、文化專項(xiàng)資金預(yù)算管理體系構(gòu)建

（一）績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)的原則

1.指標(biāo)應(yīng)該根據(jù)文化資金所處環(huán)境動(dòng)態(tài)變化。考慮到文化資金的特點(diǎn)，由于其受益對(duì)象不同，指標(biāo)所處的環(huán)境也是不斷變化，資金的監(jiān)管者也并不唯一，所以在指標(biāo)的設(shè)計(jì)方面，應(yīng)該不但關(guān)注于眼前，更要關(guān)注于長(zhǎng)遠(yuǎn)，隨著環(huán)境的變化而不斷變化。

2.指標(biāo)應(yīng)該針對(duì)文化資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)針對(duì)性設(shè)置。在制定文化資金具體實(shí)施項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)所涵蓋的具體指標(biāo)時(shí)，要考慮在采用共性指標(biāo)的同時(shí)構(gòu)建相應(yīng)的個(gè)性指標(biāo)，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作更切合實(shí)際。另外，在設(shè)計(jì)績(jī)效具體指標(biāo)時(shí)，要考慮預(yù)算的績(jī)效與財(cái)務(wù)績(jī)效的區(qū)分，不能將二者混為一談，評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)該是預(yù)算績(jī)效而單位本身或者單位財(cái)務(wù)。在已知目標(biāo)的前提下，運(yùn)用合理的方法進(jìn)行目標(biāo)分解，設(shè)置相關(guān)指標(biāo)。

（二）績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)

按照文化專項(xiàng)資金設(shè)定績(jī)效指標(biāo)的參考的標(biāo)準(zhǔn)，可以按照“4E”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置，尤其是對(duì)于文化資金而言，績(jī)效指標(biāo)更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效果，公眾滿意度也是重要的衡量指標(biāo)。（1）經(jīng)濟(jì)性原則，用來(lái)衡量文化部門投入成本最小化，以最小的成本取得公共產(chǎn)品和服務(wù)；（2）效率性原則，反映文化部門項(xiàng)目實(shí)施單位的最終工作成果與工作過(guò)程中資源消耗之間的對(duì)比關(guān)系，即支出是否合理、高效；（3）有效性原則，通常是所提供的文化產(chǎn)品或公共文化服務(wù)在多大程度上達(dá)到了預(yù)期的效果；（4）公平性原則，主要衡量文化服務(wù)對(duì)象是否都受到了平等的對(duì)待，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化。

（三）管理體系的構(gòu)建

文化專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)是通過(guò)具體項(xiàng)目實(shí)施來(lái)完成一定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，包括生產(chǎn)和提供一定數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，形成一定的社會(huì)效益等。本章在已有研究基礎(chǔ)上討論文化專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不但要考慮指標(biāo)選取的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性，還要考慮評(píng)價(jià)方法的復(fù)雜性和可行性，盡量減少項(xiàng)目單位的工作量。

1.綜合評(píng)價(jià)體系。文化專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)是通過(guò)具體項(xiàng)目實(shí)施來(lái)完成一定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，包括生產(chǎn)和提供一定數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，形成一定的社會(huì)效益等。文化專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不但要考慮指標(biāo)選取的經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性，還要考慮評(píng)價(jià)方法的復(fù)雜性和可行性，盡量減少項(xiàng)目單位的工作量。

2.跟蹤監(jiān)控體系?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控就其主體而言，可分為財(cái)政部門的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目單位的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控就其手段而言，可以考慮按照監(jiān)控主體劃分為預(yù)算單位的專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)監(jiān)控和財(cái)政部門構(gòu)建信息化平臺(tái)體系實(shí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，具體包括財(cái)政信息化平臺(tái)監(jiān)控和預(yù)算單位關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)監(jiān)控兩個(gè)方面。

3.反饋應(yīng)用體系。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是評(píng)價(jià)的目的所在，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用程度直接反映公共文化服務(wù)或公共產(chǎn)品產(chǎn)出績(jī)效管理水平的高低。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的有效利用，有利于增強(qiáng)財(cái)政資金的使用效率，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行內(nèi)部制度的調(diào)整，有利于建立績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)與反饋機(jī)制，以績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向，可以進(jìn)一步推動(dòng)公共文化服務(wù)的市場(chǎng)化，增強(qiáng)公眾的滿意度。

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