蔣劭妍，韓 雪

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037）

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們?cè)趧?chuàng)造巨大的物質(zhì)財(cái)富時(shí)，對(duì)于自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和使用導(dǎo)致自然資源的快速銳減和嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題，種種跡象表明，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以長(zhǎng)久化。要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，就必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間尋找到平衡點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)手段，可以用來(lái)調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)主體之間達(dá)到激勵(lì)相容，最終起到改善生態(tài)質(zhì)量的作用。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

1998年長(zhǎng)江特大洪水，以及2000年后北方肆虐的沙塵暴使人們認(rèn)識(shí)到需要改變“先污染后治理”的觀(guān)點(diǎn)。生態(tài)補(bǔ)償由單純向破壞生態(tài)環(huán)境者收費(fèi)發(fā)展到對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償[1，2]（王金南，2006；趙雪雁，2012）。生態(tài)補(bǔ)償是運(yùn)用財(cái)政、稅費(fèi)、市場(chǎng)等手段調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排[3]（毛顯強(qiáng)，2002）。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策及實(shí)踐已擴(kuò)展到森林、草原、海洋、流域、自然保護(hù)區(qū)以及生態(tài)工程等多個(gè)領(lǐng)域。國(guó)際上，生態(tài)補(bǔ)償是基于正外部性的環(huán)境付費(fèi)（PES），認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種自愿的生態(tài)服務(wù)交易[4]（R.Muradian，2012），至少要有一個(gè)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者和服務(wù)提供者，而且服務(wù)供給者能滿(mǎn)足供給條件，補(bǔ)償生態(tài)服務(wù)內(nèi)容具有明確定義和可測(cè)度性[5]（Wunder，2005）。縱觀(guān)各位學(xué)者對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x，筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是尋找生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品在生產(chǎn)、消費(fèi)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在的利益不均衡、交易成本過(guò)高的領(lǐng)域，通過(guò)制度安排使受益方付費(fèi)、受損方得到補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)人與人的和諧、人與自然的和諧。

二、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及理論基礎(chǔ)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指生態(tài)補(bǔ)償制度的組成和運(yùn)行，即以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)生態(tài)建設(shè)者與受益者之間的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排，由補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償渠道和方式以及補(bǔ)償資金籌措、管理及分配等組成。眾多學(xué)者運(yùn)用自然環(huán)境資源價(jià)值論、外部性理論、公共品理論、產(chǎn)權(quán)理論和可持續(xù)發(fā)展理論，從不同角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中補(bǔ)償主體與客體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了探討。

（一）生態(tài)補(bǔ)償主體

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性等三大特性，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品不同時(shí)具備該三大特性或在某一特性上存在瑕疵。生態(tài)服務(wù)的部分功能屬于公共產(chǎn)品，因此，此類(lèi)生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償主體應(yīng)是政府，公共財(cái)政補(bǔ)貼是其主要渠道。Sarah Schomers（2013）對(duì)457篇生態(tài)補(bǔ)償研究文獻(xiàn)進(jìn)行分析歸納，發(fā)現(xiàn)絕大部分生態(tài)補(bǔ)償都有政府參與其中，政府或是作為中介組織幫助私人主體完成生態(tài)服務(wù)交易，比如配置環(huán)境產(chǎn)權(quán)、建立談判機(jī)制、實(shí)施監(jiān)督，或作為生態(tài)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者直接進(jìn)行交易[6]。

而對(duì)于生態(tài)準(zhǔn)公共產(chǎn)品是可以根據(jù)科斯定理來(lái)界定的，通過(guò)初始產(chǎn)權(quán)的明確建設(shè)主體和受益主體，允許雙方通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。其中有政府在獲得生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)量總額的情況下，進(jìn)行初始產(chǎn)權(quán)分配，引導(dǎo)建立配額交易市場(chǎng)[7-8]（王軍峰，2011；胡鞍鋼，2002）。此外還有在成本收益博弈中明晰環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)。Engel等（2008）的研究結(jié)果表明，在印尼的森林資源管理付費(fèi)案例中，PES讓社區(qū)更愿意獲得森林資源產(chǎn)權(quán)，與伐木公司產(chǎn)生沖突，通過(guò)討價(jià)還價(jià)會(huì)獲得更高的經(jīng)濟(jì)利益，解決產(chǎn)權(quán)模糊下生態(tài)環(huán)境付費(fèi)問(wèn)題[9]。

（二）生態(tài)補(bǔ)償方式

外部性理論為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定了理論基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究形成了較為一致的結(jié)論：環(huán)境資源問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)根源在于外部性，包括正外部性與負(fù)外部性，而解決外部性問(wèn)題的根本方法就是使用成本-收益法。對(duì)于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的正外部性行為，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)使其收益內(nèi)化。對(duì)于破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的負(fù)外部性行為，通過(guò)賠償使其內(nèi)化[10]（劉學(xué)敏，2004）。

1.政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償。庇古理論和科斯理論則進(jìn)一步指明解決外部性問(wèn)題的政府路徑和市場(chǎng)手段。庇古認(rèn)為，外部性產(chǎn)生的原因在于市場(chǎng)失靈，因此必須依靠政府干預(yù)加以解決，當(dāng)私人邊際收益受損失，需要政府提供補(bǔ)貼彌補(bǔ)。正外部?jī)?nèi)化常用的政府手段有財(cái)政補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠、項(xiàng)目支持，也有間接的實(shí)物補(bǔ)貼、就業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)等。而對(duì)于破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的負(fù)外部性行為，通過(guò)征稅或賠償使其內(nèi)化[11-12]（Available N.A.N.，2001；Koskela E.，1997；溫作民，2001）。政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償方式主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或征收生態(tài)稅[13]。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償。而科斯則認(rèn)為，外部性問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不是市場(chǎng)失靈，而是雙方產(chǎn)權(quán)界定不清，在存在交易成本的情況下，只要通過(guò)初始產(chǎn)權(quán)的界定及允許產(chǎn)權(quán)交易，就可以將外部性?xún)?nèi)化。一是私有業(yè)主簽訂協(xié)議。Abecasis R.C.（2013）分析印度尼西亞保護(hù)區(qū)潛水旅游經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)戶(hù)之間簽訂的珊瑚礁租賃協(xié)議，禁止在這些地點(diǎn)進(jìn)行捕撈、運(yùn)輸和錨定，由私人業(yè)主通過(guò)直接支付系統(tǒng)直接補(bǔ)償農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)損失[14]。二是通過(guò)中介支付。吳水榮（2009）研究發(fā)現(xiàn)，哥斯達(dá)黎加的水電公司為獲取穩(wěn)定的水流，提供當(dāng)?shù)胤钦M織為上游的私人林場(chǎng)主補(bǔ)償森林經(jīng)營(yíng)和再造林的部分成本[15]。三是政府引導(dǎo)的開(kāi)放市場(chǎng)，如碳配額交易、水權(quán)交易。四是間接市場(chǎng)支付，如森林認(rèn)證。

近年來(lái)的研究表明，設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償契約是提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率的最有效的方法。呂雁琴（2013）分析了新疆煤炭資源開(kāi)發(fā)中政府、煤炭企業(yè)和礦區(qū)居民三者在自身利益最大化選擇下的博弈[16]。李國(guó)平（2014）研究了政府和農(nóng)戶(hù)簽訂委托代理協(xié)議，設(shè)計(jì)最優(yōu)的激勵(lì)契約，并分析了不同信息狀況和農(nóng)戶(hù)類(lèi)型對(duì)契約效率的影響[17]。

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)服務(wù)機(jī)制及成本理論為確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了理論依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能主要有物質(zhì)生產(chǎn)、調(diào)節(jié)氣候、調(diào)蓄水量、凈化水質(zhì)、生物多樣等，其中除了物質(zhì)生產(chǎn)可以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算出價(jià)值以外，其他生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值都難以直接量化，需要借助市場(chǎng)化的手段進(jìn)行推算。具體方法有影子工程法、生產(chǎn)成本法、替代法，其中氣候調(diào)節(jié)功能通過(guò)計(jì)算生物量求得固定二氧化碳（碳稅率法）和釋放氧氣的價(jià)值，蓄水和調(diào)洪價(jià)值是通過(guò)存儲(chǔ)相同體積洪水所需的工程造價(jià)來(lái)估算（影子工程法）的，生物棲息地通過(guò)修建同等規(guī)模自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)成本來(lái)替代價(jià)值（替代法），降解污染物功能價(jià)值根據(jù)同等污染物需要污水處理廠(chǎng)凈化耗費(fèi)的總費(fèi)用替代（替代法）（歐陽(yáng)志云，1999）；除此，還有生態(tài)足跡法，通過(guò)生態(tài)足跡與生態(tài)承載差值計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[18]。

另一類(lèi)方法是成本收益法，包括機(jī)會(huì)成本、直接成本和土地發(fā)展權(quán)等。其中，有以替代生計(jì)的收益作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，也有以農(nóng)民現(xiàn)實(shí)收入與預(yù)期發(fā)展目標(biāo)收入之間的差距作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還有選擇與研究區(qū)域發(fā)展條件相似的地區(qū)作為參考的，比較地區(qū)與保護(hù)區(qū)之間地方財(cái)政收入、農(nóng)民收入、城鎮(zhèn)收入的差異，估算研究區(qū)域發(fā)展權(quán)的損失來(lái)計(jì)算補(bǔ)償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[19，20]（徐晉濤，2004；于金娜，2012；陳江龍，2012）。另外，也有以農(nóng)戶(hù)為研究對(duì)象，利用條件價(jià)值評(píng)估法分析農(nóng)戶(hù)的受償意愿和支付意愿的。楊光梅（2006）對(duì)天津七里海濕地采用二分式CVM法進(jìn)行意愿分析，分別統(tǒng)計(jì)了年均補(bǔ)償（生態(tài)補(bǔ)償）和征地補(bǔ)償兩種方式下的意愿水平[21]。么相姝等（2017）應(yīng)用支付卡和Heckman模型分析贛江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц兑庠负椭Ц端降挠绊懸蛩豙22]。

三、生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效測(cè)度

國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償主要采取生態(tài)服務(wù)價(jià)值支付（PES）的形式，相應(yīng)績(jī)效的研究也多以案例研究為主，雖然研究方法先進(jìn)、科學(xué)，但研究對(duì)象僅針對(duì)某一類(lèi)指標(biāo)（比如生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)），較少涉及生態(tài)補(bǔ)償綜合指標(biāo)。另外，應(yīng)用社會(huì)科學(xué)特別是經(jīng)濟(jì)科學(xué)范式的研究并不多見(jiàn)，主要還是環(huán)境、生態(tài)領(lǐng)域的定性和定量研究。

（一）基于成本有效性的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效測(cè)度

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論下，研究者傾向于成本有效性是生態(tài)補(bǔ)償效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)。Biner（2004）認(rèn)為，自然資源保護(hù)中成本有效性評(píng)估從制定何種生態(tài)保護(hù)方法的產(chǎn)出成本節(jié)約、生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行管理的執(zhí)行成本節(jié)約，以及相關(guān)過(guò)程中的決策成本節(jié)約[23]。徐晉濤、徐志剛（2004）通過(guò)評(píng)估退耕地塊的瞄準(zhǔn)效率，比較退耕地塊機(jī)會(huì)成本與國(guó)家提供補(bǔ)貼之間的差異，來(lái)評(píng)估退耕還林工程的成本有效性。

（二）基于效率的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效測(cè)度

生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，就如何測(cè)度政策綜合效益，梳理文獻(xiàn)后可分為幾種方式：一是層次分析法和模糊綜合分析法（AHP），建立分層指標(biāo)并確定指標(biāo)權(quán)重，通過(guò)政策實(shí)施前后的評(píng)價(jià)得分與權(quán)重乘積量化政策實(shí)施效果。鄧遠(yuǎn)建（2015）針對(duì)綠色農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施評(píng)價(jià)，構(gòu)建了指標(biāo)體系，得出政策實(shí)施前后的變化[24]。二是熵權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重，傾向值匹配方法測(cè)度績(jī)效。徐大偉（2015）運(yùn)用熵值法對(duì)2009—2012年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)狀況相近的27縣綜合生態(tài)績(jī)效進(jìn)行計(jì)算，并運(yùn)用傾向值匹配方法對(duì)政策績(jī)效有效性進(jìn)行評(píng)估[25]。三是DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)法，以投入或者產(chǎn)出為導(dǎo)向測(cè)算出各決策單元的效率值。劉炯（2015）分析東部六省財(cái)政間生態(tài)補(bǔ)償政策效果時(shí)，根據(jù)擬合值對(duì)初始投入變量進(jìn)行調(diào)整，發(fā)現(xiàn)調(diào)整后的環(huán)境支出綜合效率有所提高[26]。

四、存在的問(wèn)題與展望

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體單一，需進(jìn)一步研究擴(kuò)大資金來(lái)源的渠道。一是可以將利用自然資源獲取經(jīng)營(yíng)利益的個(gè)人、企業(yè)或其他組織都納入補(bǔ)償主體，對(duì)其征收生態(tài)稅。二是研究橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，充分利用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)交易途徑實(shí)現(xiàn)資源效率最大化。三是現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多以現(xiàn)金為主，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也過(guò)于粗放，無(wú)法與項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行匹配。以退耕還林為例，生態(tài)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)只是是否退耕，而對(duì)于林木成活率、生長(zhǎng)狀況并無(wú)考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致還林的效果難以評(píng)估和衡量。因此，未來(lái)可以對(duì)生態(tài)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入研究，考慮不同機(jī)制下形成的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或服務(wù)價(jià)格。四是我國(guó)市場(chǎng)型交易的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品還十分匱乏，準(zhǔn)公共品的市場(chǎng)交易機(jī)制也還不夠健全。未來(lái)需要進(jìn)一步研究哪些生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品符合市場(chǎng)交易的條件，政府應(yīng)如何明晰生態(tài)服務(wù)品的產(chǎn)權(quán)、如何降低交易成本。