盛依婷

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

引言

在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的背景下，黨中央和全國(guó)廣大市民群眾對(duì)于城市治理的期待更高、要求也更高。上海作為國(guó)際化大都市，應(yīng)繼續(xù)當(dāng)好改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，為今后中國(guó)城市管理建設(shè)提供借鑒意義。習(xí)近平總書(shū)記明確提出的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)……”理論為上海市未來(lái)城市治理建設(shè)指明了道路與方向。破解大都市治理頑疾，既要破除“全能政府”城市管理路徑依賴(lài)，發(fā)揮有為政府、有效市場(chǎng)和有機(jī)社會(huì)的多元作用，又要克服“粗放型”城市管理舊模式，開(kāi)辟出一條符合超大城市特點(diǎn)與規(guī)律的社會(huì)化精細(xì)化治理新道路。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于城市管理社會(huì)化方面的研究，相關(guān)學(xué)者形成了以下主要觀(guān)點(diǎn)：一是城市管理社會(huì)化不能離開(kāi)全面深化改革和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景。郭理橋（2010）提出，城市管理社會(huì)化既要提高城市管理效能，更應(yīng)貫穿公共治理的理念，從而推動(dòng)全社會(huì)走向共建、共治與共享。二是城市管理社會(huì)化應(yīng)鼓勵(lì)多元主體積極參與到城市管理建設(shè)中，調(diào)動(dòng)主體的參與積極性，同時(shí)細(xì)化各主體在城市管理中擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)。海莉娟（2012）認(rèn)為，精細(xì)化的社會(huì)管理就是要細(xì)分社會(huì)中的不同主體和因素。三是城市管理社會(huì)化在一定程度上表明政府角色定位的轉(zhuǎn)變。李軍（2011）認(rèn)為，政府應(yīng)從一切社會(huì)能夠且應(yīng)承擔(dān)的城市管理領(lǐng)域退出，保留與強(qiáng)化社會(huì)需要但又無(wú)法承擔(dān)的城市管理職能。四是城市管理社會(huì)化表明政府管理方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。王悅榮（2010）指出，要改變過(guò)去籠而統(tǒng)之的管理方式，注意細(xì)節(jié)和具體領(lǐng)域管理。

縱觀(guān)相關(guān)研究，學(xué)者們對(duì)于城市管理社會(huì)化的理性思考值得認(rèn)真借鑒。但是在兩個(gè)方面還需加強(qiáng)：一是盡管提出了城市管理社會(huì)化目標(biāo)，但對(duì)于如何構(gòu)建社會(huì)、公民與政府共治、共建、共享機(jī)制研究深度不足，操作性不強(qiáng)。二是城市管理的精細(xì)化研究不夠，雖指出了目前粗放管理存在的問(wèn)題，但對(duì)于如何將量化標(biāo)準(zhǔn)滲透到管理的各環(huán)節(jié)，將無(wú)形管理變?yōu)橛行喂芾?，利用信息科技支持，提高管理系統(tǒng)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字化水平等，研究還不夠深入，精細(xì)管理的科學(xué)性不強(qiáng)。因此，增強(qiáng)研究的可操作性和精準(zhǔn)性尤為重要。

二、上海市城市社會(huì)化管理實(shí)證分析

上海市是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心，也是全球性城市，政府管理方式逐步由管制主導(dǎo)向服務(wù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，在城市管理方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、市場(chǎng)的快速發(fā)育、城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大、流動(dòng)人口的大幅度轉(zhuǎn)移，城市管理存在的政府管得過(guò)寬和精細(xì)化不夠等問(wèn)題日益凸顯。

（一）現(xiàn)狀

目前社會(huì)參與已成為上海城市管理的重要組成部分與資源力量，對(duì)城市管理水平的提升發(fā)揮著積極作用。但目前，上海市城市管理要求與社會(huì)參與的程度與范圍存在著較大出入，缺乏相對(duì)穩(wěn)定的城市管理的制度與保障機(jī)制。其城市管理建設(shè)覆蓋范圍狹窄、參與層次較低，在城市管理決策、監(jiān)督與執(zhí)行方面，社會(huì)參與范圍局限于監(jiān)督方面，參與程度不足，對(duì)社會(huì)項(xiàng)目需求關(guān)注度不足；城市管理社會(huì)評(píng)價(jià)缺乏相應(yīng)的常態(tài)化與制度化評(píng)價(jià)機(jī)制，弱化了社會(huì)評(píng)價(jià)的作用，導(dǎo)致各參與主體積極性下降。當(dāng)今，政府對(duì)于城市管理服務(wù)的關(guān)注度越來(lái)越高，但對(duì)于協(xié)調(diào)社會(huì)組織職能的配合發(fā)揮不足，對(duì)于環(huán)境服務(wù)效率的評(píng)價(jià)提高具有阻礙作用，不利于城市管理建設(shè)的發(fā)展。

（二）制約因素

現(xiàn)階段，我國(guó)正加快對(duì)城市管理社會(huì)化的精細(xì)化建設(shè)，并出臺(tái)了相關(guān)的政策制度。但目前為止，尚未形成合理完善的建設(shè)體系，推進(jìn)過(guò)程中仍存在著一些制約因素，主要體現(xiàn)在以下方面。

1.粗放式管理

粗放式管理積弊阻礙精細(xì)化管理理念的形成。自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著不斷轉(zhuǎn)型的政府思維方式，其管制主導(dǎo)由服務(wù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。但目前，我國(guó)仍存在粗放的政府管理方式，管理較多浮于表面，工作缺乏明晰標(biāo)準(zhǔn)。部分公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)不足，未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求。但精細(xì)化管理則是用具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，將其滲透到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，將無(wú)形管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛行喂芾怼?/p>

2.政府組織結(jié)構(gòu)不合理

政府組織結(jié)構(gòu)不盡合理導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性、環(huán)節(jié)性扯皮現(xiàn)象比較嚴(yán)重，縱向上執(zhí)行鏈條過(guò)長(zhǎng)層層“失真”，橫向上管理幅度過(guò)寬塊塊“模糊”，政府組織結(jié)構(gòu)的特殊性導(dǎo)致執(zhí)行不到位是城市精細(xì)化管理實(shí)施的最大障礙。精細(xì)化管理的重要方式之一為協(xié)同化，它強(qiáng)調(diào)各環(huán)節(jié)間的有序配合，以提高系統(tǒng)整體效能。政府的行政與法定性質(zhì)導(dǎo)致其缺乏靈活性以至于產(chǎn)生滯后效果。

3.“精于始輕于末”的生產(chǎn)方式

政府管理延續(xù)以往的“精于始輕于末”生產(chǎn)方式，在一定程度上將制約精細(xì)化管理的實(shí)施。政府主要職能為提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，服務(wù)社會(huì)化與公共化是根本，但產(chǎn)出與滿(mǎn)足程度往往難以評(píng)估。這種特殊的生產(chǎn)方式使政府管理重視始端而忽視末端，樂(lè)于評(píng)價(jià)管理的投入而忽略考核的管理產(chǎn)出，將對(duì)城市管理精細(xì)化的推行起到阻礙作用。

4.政府信息化建設(shè)不成熟

政府信息化建設(shè)尚處于初步階段，存在缺乏精通業(yè)務(wù)、熟知計(jì)算機(jī)知識(shí)的復(fù)合型人才等問(wèn)題，這些難題將制約精細(xì)化管理成效。信息化作為精細(xì)化管理的技術(shù)支持，沒(méi)有強(qiáng)大的電子政務(wù)與信息系統(tǒng)支撐，政府的精細(xì)化管理將難以有效實(shí)施。目前，我國(guó)政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)仍處于初級(jí)階段，還存在著資源開(kāi)發(fā)不足、復(fù)合型人才缺乏等問(wèn)題，這將制約其進(jìn)程發(fā)展與成效。

三、建議與對(duì)策

目前，上海市城市社會(huì)化管理體系仍不完善，其城市精細(xì)化水平也有待提高。為提升上海市在全球性城市中的競(jìng)爭(zhēng)力，突破城市管理社會(huì)化瓶頸，可以從以下方面入手。

（一）堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”，完善“一核多元”的城市管理模式是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的前提條件

政府與社會(huì)在城市管理建設(shè)中應(yīng)當(dāng)合理分配各自責(zé)任，各歸其位。在充滿(mǎn)不定性的社會(huì)環(huán)境中，只有政府與社會(huì)共同協(xié)作，發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)與政府的主導(dǎo)作用，才能構(gòu)建美好家園。要善于運(yùn)營(yíng)法治思維，將社會(huì)難題轉(zhuǎn)化為司法問(wèn)題加以解決，同時(shí)，不斷提升社會(huì)管理現(xiàn)代化水平，注重細(xì)節(jié)，積極引導(dǎo)社會(huì)成員責(zé)任參與意識(shí)，將標(biāo)準(zhǔn)化與社會(huì)化理念貫穿于社會(huì)管理全過(guò)程。

（二）科學(xué)的政府治理績(jī)效評(píng)估多維指標(biāo)體系是實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

公共利益與價(jià)值的體現(xiàn)離不開(kāi)科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)，健全的民主制度與訴求機(jī)制是不可或缺的因素。民眾參與設(shè)計(jì)的績(jī)效指標(biāo)可強(qiáng)化為“以民為本”的價(jià)值觀(guān)，經(jīng)過(guò)多元主體間的博弈合作與協(xié)調(diào)，從而建立政府、公眾、專(zhuān)家與其他社會(huì)組織間的溝通協(xié)商機(jī)制。構(gòu)建合理的高效多方協(xié)商機(jī)制，不僅可提高管理與服務(wù)意識(shí)，還可提高工作服務(wù)人員的整體專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，在遵循客觀(guān)公正、權(quán)重關(guān)鍵及動(dòng)態(tài)系統(tǒng)等原則下，科學(xué)合理地決定政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，公眾利益才能得到合理保障，才能充分調(diào)動(dòng)公眾的參與意識(shí)。

（三）鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)組織和社會(huì)力量使之成為城市管理精細(xì)化的力量支持

充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織，鼓勵(lì)其參與城市管理，在一定程度上，政府將給予政府與資金的扶持，以適當(dāng)規(guī)范其行為，運(yùn)用社會(huì)力量彌補(bǔ)政府的不足之處。同時(shí)，可有效引入社會(huì)資金，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與城市管理的積極性，通過(guò)PPP模式發(fā)揮杠桿效應(yīng)，擴(kuò)大政府的投入資金力度，提升服務(wù)效率與質(zhì)量。此外，可以?xún)?yōu)化供給結(jié)構(gòu)，發(fā)揮市場(chǎng)作用，提供精細(xì)化社會(huì)化的有效服務(wù)。

（四）充分發(fā)揮基層在城市管理中的作用是實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化的重要保證

基層管理是城市管理所需與群眾所向。通過(guò)鼓勵(lì)基層實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，可引導(dǎo)社會(huì)與政府有效參與到城市管理之中，保障城市的安定和諧，讓基層管理解民憂(yōu)、順民意、惠民生，充分調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量與社會(huì)協(xié)調(diào)積極性，進(jìn)而激發(fā)社會(huì)活力。基層管理對(duì)于國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要意義，因此，我們要加強(qiáng)對(duì)基層管理組織人員的培養(yǎng)，提高其工作與管理水平，這是實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化的重要保證。

結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)上海市目前城市管理社會(huì)化的現(xiàn)狀、問(wèn)題及制約因素進(jìn)行剖析，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外城市利用社會(huì)化來(lái)建立城市精細(xì)化管理成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)符合中國(guó)國(guó)情、上海市特點(diǎn)的城市社會(huì)化管理精細(xì)化建設(shè)運(yùn)行機(jī)制，從而進(jìn)一步提升國(guó)際化大都市的整體競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)對(duì)上海市城市社會(huì)化管理的精細(xì)化分析與對(duì)策構(gòu)建研究，既能滿(mǎn)足社會(huì)多元主體參與共治社會(huì)的需求、提升城市管理決策民主性，又能進(jìn)一步提高城市管理科學(xué)性及管理效率水平的提升，從而進(jìn)一步激發(fā)城市發(fā)展活力與動(dòng)力。