吳晉

2013年9月29日，全國(guó)第一家自由貿(mào)易區(qū)——中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”）正式掛牌，擔(dān)當(dāng)起率先實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新突破、引領(lǐng)全國(guó)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)的攻堅(jiān)重任。經(jīng)過(guò)五年的先行先試探索，上海自貿(mào)區(qū)聚焦投資、貿(mào)易、金融和政府職能轉(zhuǎn)變等關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了“以開(kāi)放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新”的試點(diǎn)目標(biāo)，取得了階段性成果，凸顯了國(guó)際貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)的引領(lǐng)作用。2017年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》（以下簡(jiǎn)稱“3.0版），確定了上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)更高的“三區(qū)一堡”目標(biāo)，即建設(shè)開(kāi)放和創(chuàng)新融為一體的綜合改革試驗(yàn)區(qū)、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系的風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試區(qū)、提升政府治理能力的先行區(qū)、服務(wù)國(guó)家“一帶一路”建設(shè)和推動(dòng)市場(chǎng)主體走出去的橋頭堡，首次確立了建設(shè)“自由貿(mào)易港區(qū)”的功能定位。在新形勢(shì)下，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)任重道遠(yuǎn)，亟需”承前啟后，“補(bǔ)短板，增長(zhǎng)板”，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新新跨越，彰顯促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的驅(qū)動(dòng)力。

一、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展取得階段性突破

五年來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)聚焦制度創(chuàng)新，形成了“五大特色”，即以負(fù)面清單管理為核心，創(chuàng)新投資管理制度；以貿(mào)易便利化為核心，創(chuàng)新貿(mào)易監(jiān)管制度；以防范風(fēng)險(xiǎn)為核心，創(chuàng)新金融制度；以規(guī)范市場(chǎng)主體行為為核心，創(chuàng)新事中事后監(jiān)管制度；以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則為核心，創(chuàng)新政府管理體制，取得了促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段性成果。

國(guó)際貿(mào)易持續(xù)增長(zhǎng)。2017年，上海自貿(mào)區(qū)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口額13500億元，增長(zhǎng)14.7%，占全市41.87%。其中，進(jìn)口9446.9億元，增長(zhǎng)15%，占全市49.41%；出口4053.1億元，增長(zhǎng)3%，占全市31.4%。

企業(yè)投資空前活躍。截至2017年底，區(qū)內(nèi)新注冊(cè)企業(yè)累計(jì)超過(guò)5萬(wàn)戶，月均注冊(cè)企業(yè)數(shù)量為掛牌前的5倍，活躍度超過(guò)80%；全年實(shí)到外資、外貿(mào)進(jìn)出口額占全市比重均超過(guò)40%。

金融和服務(wù)業(yè)加速開(kāi)放。目前區(qū)內(nèi)入駐持牌金融機(jī)構(gòu)達(dá)到820家，占全市54%。2017年，累計(jì)開(kāi)立FT自由貿(mào)易賬戶賬戶逾7萬(wàn)個(gè)，當(dāng)年累計(jì)收支總額7.65萬(wàn)億元，業(yè)務(wù)涉及126個(gè)國(guó)家和地區(qū)、3.2萬(wàn)家境內(nèi)外企業(yè)；跨境雙向人民幣資金池累計(jì)769家，收支總額9761.50億元。區(qū)內(nèi)企業(yè)境外直接投資中方協(xié)議額累計(jì)達(dá)到694億美元，占全市52%左右；共有95家企業(yè)開(kāi)展跨國(guó)外匯資金集中運(yùn)管業(yè)務(wù)。當(dāng)年推出54項(xiàng)服務(wù)業(yè)開(kāi)放措施，促成區(qū)內(nèi)新項(xiàng)目落地412個(gè)，累計(jì)達(dá)到2404個(gè)。

先行先試初顯成果。第一批116項(xiàng)改革事項(xiàng)已復(fù)制推廣到其它自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；一批改革創(chuàng)新成果已在全國(guó)陸續(xù)復(fù)制推廣，如外商投資備案管理、企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”等37項(xiàng)投資領(lǐng)域改革措施；“先進(jìn)區(qū)，后報(bào)關(guān)”、批次進(jìn)出集中申報(bào)等34項(xiàng)貿(mào)易便利化措施；跨境融資、利率市場(chǎng)化等23項(xiàng)金融創(chuàng)新成果等。

改革成果惠及企業(yè)。在企業(yè)設(shè)立方面，先后出臺(tái)外商投資負(fù)面清單五個(gè)版本，外商投資準(zhǔn)入特別管理措施減至45項(xiàng)，超過(guò)99%的外商投資企業(yè)以備案方式設(shè)立，辦理時(shí)間由原來(lái)8個(gè)工作日減少到1個(gè)工作日，申報(bào)材料由10份減少到3份，近10個(gè)部門的相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了“多證聯(lián)辦”。在境外投融資方面，區(qū)內(nèi)投資審批制改為備案制，額度提高，支付方式創(chuàng)新，允許企業(yè)境外融資，更加便利于境外投資和股權(quán)置換。在金融改革方面，擴(kuò)大跨境人民幣使用領(lǐng)域，探索跨境人民幣雙向資金池和借款業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了境內(nèi)外關(guān)聯(lián)企業(yè)相互劃款；加快推進(jìn)外匯體制改革，尤其在資金流，貨物流，單證流分離情況下的外匯便利結(jié)算，簡(jiǎn)化了外匯結(jié)算管理。

二、上海自貿(mào)區(qū)全面深化改革開(kāi)放亟需“補(bǔ)短板，增長(zhǎng)板”

目前上海自貿(mào)區(qū)改革開(kāi)放已進(jìn)入“3.0版”時(shí)代，功能定位已優(yōu)化為建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易港。自由貿(mào)易港區(qū)是實(shí)現(xiàn)區(qū)港一體化，海關(guān)一線真正放開(kāi)，讓貨物自由流動(dòng)，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造一種境內(nèi)關(guān)外的環(huán)境。在國(guó)際上，它通常被視為開(kāi)放程度最高的一種自由貿(mào)易區(qū)。相對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，自由貿(mào)易港對(duì)貿(mào)易便利化水平的要求更高，專注于在貿(mào)易便利化和口岸監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤└咚降拈_(kāi)放。其建設(shè)不靠大拆大建，依然要靠制度創(chuàng)新。盡管五年來(lái)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得了階段性成果，深化改革開(kāi)放前景看好，但從建設(shè)自由貿(mào)易港的角度考量，面臨的挑戰(zhàn)將更加嚴(yán)峻，總體將面臨“三大挑戰(zhàn)”，即國(guó)際貿(mào)易格局調(diào)整與摩擦加劇的挑戰(zhàn)、我國(guó)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)和深化改革開(kāi)放壓力的挑戰(zhàn)。就深化改革開(kāi)放壓力的挑戰(zhàn)而言，客觀地說(shuō)，盡管上海自貿(mào)區(qū)率先成績(jī)突出，但短板并存。

改革創(chuàng)新缺乏集成性、配套性和協(xié)調(diào)性。如實(shí)行事中、事后監(jiān)管制度，尚未建立一個(gè)真正讓“守法企業(yè)快速發(fā)展、不守法企業(yè)無(wú)法生存”的自貿(mào)區(qū)信用環(huán)境；實(shí)行金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣的跨境使用與資本項(xiàng)目可兌換，相應(yīng)的防范金融套利等風(fēng)險(xiǎn)的管控機(jī)制尚未同步建立等。

立法嚴(yán)重滯后且法律體系不完善。世界大部分自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展成功的一條基本經(jīng)驗(yàn)是“先立法，后建區(qū)”。而上海自貿(mào)區(qū)掛牌至今，國(guó)家尚未頒布一部專項(xiàng)法律，僅有國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在區(qū)內(nèi)實(shí)施有關(guān)法律。同時(shí)，現(xiàn)有相關(guān)法律體系還不夠完善。沒(méi)有一個(gè)完善的法律體系會(huì)直接影響外國(guó)投資者入駐的信心。因?yàn)橥顿Y風(fēng)險(xiǎn)和投資環(huán)境問(wèn)題是國(guó)外投資者選擇投資地的首要考量。

金融市場(chǎng)監(jiān)管體制不健全。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，金融的立法權(quán)在全國(guó)人大、監(jiān)管權(quán)在國(guó)家相關(guān)部委。目前上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)對(duì)金融法規(guī)只有執(zhí)行的義務(wù)，金融創(chuàng)新僅限于業(yè)務(wù)管理范圍。同時(shí)，面對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)外的各類金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)不可預(yù)估，上海自貿(mào)區(qū)尚未形成可靠健全的金融市場(chǎng)監(jiān)管尤其是抗風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的體制機(jī)制。

優(yōu)惠政策不優(yōu)惠。政策是否優(yōu)惠而健全，是國(guó)內(nèi)外企業(yè)是否選擇到自貿(mào)區(qū)發(fā)展的一項(xiàng)重要指標(biāo)。在這方面，地方政府積極性高但沒(méi)有決定權(quán)，國(guó)家相關(guān)部委有決定權(quán)但缺乏支持的主動(dòng)性，一味強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新，而忽視了優(yōu)惠政策是制度創(chuàng)新“紅利”釋放的重要介質(zhì)。上海自貿(mào)區(qū)成立至今，相關(guān)政策還不夠完善，如貿(mào)易投資、人員進(jìn)出、招商引資等政策的優(yōu)惠程度遠(yuǎn)低于預(yù)期。尤其在稅收政策上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)重大突破，區(qū)內(nèi)企業(yè)稅負(fù)依然偏高。地方政府希望稅收政策與國(guó)際先進(jìn)的自貿(mào)區(qū)接軌，如新加坡的自貿(mào)區(qū)“沒(méi)有流轉(zhuǎn)稅，只征收所得稅，稅率僅為11%”等，而至今未獲國(guó)家相關(guān)部委回復(fù)。同時(shí)，上海自身思想還不夠解放。截至2018年6月，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已擴(kuò)至12個(gè)，部分后起的自貿(mào)區(qū)政策創(chuàng)新力度大，政策創(chuàng)新優(yōu)于上海，大有超越之勢(shì)。

三、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全面深化改革開(kāi)放、促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)的對(duì)策建議

新形勢(shì)下，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)必須以更大的力度 “補(bǔ)短板，增長(zhǎng)板”。建議站在國(guó)際貿(mào)易自由港建設(shè)的新基點(diǎn)上，依托先發(fā)優(yōu)勢(shì)，全面打響深化改革開(kāi)放的攻堅(jiān)戰(zhàn)，進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新突破，不斷放大引領(lǐng)全國(guó)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范效應(yīng)。

（一）圍繞自貿(mào)港建設(shè)，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

上海應(yīng)與國(guó)家相關(guān)部門聯(lián)手優(yōu)化自貿(mào)區(qū)3.0版推進(jìn)實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)?？v觀國(guó)際自由貿(mào)易港，由于有不同的國(guó)家背景、發(fā)展階段、地理區(qū)位、資源稟賦等差異，因而有不同的功能、規(guī)模、空間和發(fā)展模式設(shè)計(jì)。上海自由貿(mào)易港建設(shè)要對(duì)標(biāo)國(guó)際頂級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，主要是境內(nèi)關(guān)外投資貿(mào)易便利及特殊政策的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，因地而宜，“高起點(diǎn)謀劃，集成化創(chuàng)新，系統(tǒng)化突破”。建議把建設(shè)全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈集成的自由貿(mào)易港作為上海自貿(mào)區(qū)深化改革開(kāi)放的目標(biāo)模式。該模式是一個(gè)集先進(jìn)制造相關(guān)研發(fā)、高端組裝與集成、離岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸金融、跨境電子商務(wù)等功能體系于一體的自由貿(mào)易區(qū)形態(tài)。先進(jìn)制造高端組裝與集成是基礎(chǔ)，先進(jìn)制造相關(guān)研發(fā)及中介服務(wù)是支撐，離岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、跨境電子商務(wù)等是主體，離岸金融是核心。這一模式對(duì)上海有一定的可行性。從資源稟賦看，上海擁有產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈集成的良好基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)，以及海港、空港等資源稟賦，還有較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)配套能力，較充沛的科技資源，較豐富的人力資源等發(fā)展要素。這些能較好地滿足產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈集成化的需求。因此，要加緊探索建設(shè)全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈集成的自由貿(mào)易港新模式，形成可操作的運(yùn)作方案。

（二） 打破上下“圍墻”，注重“一盤棋”推進(jìn)

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是中國(guó)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之一，全面深化改革開(kāi)放離不開(kāi)全國(guó)有關(guān)各方的鼎立支持。如今，中央（包括人大、國(guó)家部委）與地方、立法（包括政策）與執(zhí)法部門之間的“圍墻“現(xiàn)象依存，信息溝通不對(duì)稱、支持力度不一樣、步調(diào)方法不一致，致使上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)、不配套。建議盡快打破上下、部門之間的“圍墻”，成立包括全國(guó)人大、政府相關(guān)部門在內(nèi)的專門推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決上海自貿(mào)區(qū)先行先試遇到的涉及國(guó)家層面的突出問(wèn)題，對(duì)一些政策創(chuàng)新事項(xiàng)適當(dāng)放權(quán)或授權(quán)自貿(mào)區(qū)自主處置，確保改革創(chuàng)新積極穩(wěn)妥、協(xié)調(diào)配套、全面突破，尤其在立法上應(yīng)借鑒國(guó)際通行做法，加快國(guó)家統(tǒng)一立法進(jìn)程，指導(dǎo)其它國(guó)家相關(guān)法規(guī)政策創(chuàng)新。

（三）完善金融監(jiān)管，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控

上海自由貿(mào)易港建設(shè)，對(duì)標(biāo)的是當(dāng)今國(guó)際上最高的開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，離岸貿(mào)易是核心。一般而言，離岸業(yè)務(wù)是指不接受宗主國(guó)監(jiān)管、完全自由的流動(dòng)性區(qū)域，其發(fā)展本身會(huì)帶來(lái)國(guó)際航運(yùn)、維修、倉(cāng)儲(chǔ)等方面的高附加值業(yè)務(wù)，并衍生離岸投資、離岸金融等國(guó)際貿(mào)易新業(yè)態(tài)。發(fā)展離岸貿(mào)易后，市場(chǎng)自由化將從商品流動(dòng)演變?yōu)橐亓鲃?dòng)的自由化，包含資金、技術(shù)等，主要是資金甚至稅收。與之俱來(lái)的是日益增大的金融風(fēng)險(xiǎn)。上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的金融制度很難適應(yīng)離岸貿(mào)易發(fā)展的要求。要圍繞自貿(mào)港金融服務(wù)與監(jiān)管的新需求，著眼于防范風(fēng)險(xiǎn)、金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和自身健康發(fā)展，強(qiáng)基固本，持續(xù)創(chuàng)新，進(jìn)一步在金融立法、監(jiān)管途徑優(yōu)化、人民幣資本項(xiàng)目下開(kāi)放監(jiān)管等方面實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新突破。

（四）注入創(chuàng)新元素，激活國(guó)際貿(mào)易

在市場(chǎng)創(chuàng)新上，要抓住“一帶一路”重大的歷史機(jī)遇，依托上海地域優(yōu)勢(shì)，全方位對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略，把上海自貿(mào)區(qū)作為“一帶一路”的重要支點(diǎn)，與其它國(guó)際性的戰(zhàn)略聯(lián)盟、東亞經(jīng)濟(jì)圈和歐盟共同發(fā)揮地域優(yōu)勢(shì)，在多領(lǐng)域開(kāi)展深度的經(jīng)貿(mào)合作，啟動(dòng)和實(shí)施一批務(wù)實(shí)有效的項(xiàng)目，讓參與各方可持續(xù)“共贏”，爭(zhēng)取得到沿線國(guó)家和地區(qū)的認(rèn)同與支持，進(jìn)一步提升上海自貿(mào)區(qū)在全球的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。

在方式創(chuàng)新上，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+貿(mào)易”新業(yè)態(tài)的發(fā)展，傳統(tǒng)進(jìn)出口貿(mào)易出現(xiàn)了一些新變化：國(guó)內(nèi)外貿(mào)易商對(duì)接（B2B）模式正被國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商與國(guó)外最終消費(fèi)者對(duì)接（B2C）模式逐步替代，進(jìn)出口貿(mào)易中集裝箱海運(yùn)的單一物流模式正被分拆成包裹快件空運(yùn)的模式所替代，我國(guó)由外商壟斷批發(fā)零售渠道的產(chǎn)品海外分銷市場(chǎng)正被“門到門”、“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的城市物流配送所替代。建議上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺(tái)接入出口跨境電商的終端，以統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑為切入點(diǎn)，依據(jù)平臺(tái)實(shí)時(shí)交易信息，進(jìn)行大數(shù)據(jù)對(duì)比分析，厘清跨境零售交易和海外倉(cāng)庫(kù)貿(mào)易的分類監(jiān)管模式；以跨境出口電商替代傳統(tǒng)外貿(mào)為機(jī)遇，分門別類地建章立規(guī)，確保外貿(mào)信息和管理的精準(zhǔn)性；以推進(jìn)跨境電商貿(mào)易的監(jiān)管與服務(wù)改革為契機(jī)，打破傳統(tǒng)利益格局；以機(jī)場(chǎng)口岸國(guó)際貨品處理空側(cè)區(qū)建設(shè)為抓手，加快集機(jī)場(chǎng)保稅空側(cè)共享區(qū)的電商集貨、海關(guān)物流監(jiān)控、空運(yùn)安檢等多項(xiàng)功能于一體的空間硬件設(shè)施與軟件功能建設(shè)，轉(zhuǎn)換出口貿(mào)易方式，不斷提高國(guó)際貨品流通效率。

（五）聚焦政策創(chuàng)新，服務(wù)市場(chǎng)主體

企業(yè)是市場(chǎng)的主體，也是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的主體。上海自貿(mào)區(qū)要緊貼市場(chǎng)主體服務(wù)，加強(qiáng)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，既要推進(jìn)制度創(chuàng)新，也要推進(jìn)政策創(chuàng)新。世界各地的投資商是否投資自貿(mào)區(qū)，能否提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)惠政策是首要的考量。如今全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已從上海1個(gè)擴(kuò)大到12個(gè)，構(gòu)成政策創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。上海自貿(mào)區(qū)在政策創(chuàng)新特別是優(yōu)惠政策方面相對(duì)滯后，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。建議在稅收政策（關(guān)稅等流轉(zhuǎn)稅、所得稅及其他稅收、土地稅）、貿(mào)易投資政策、人員進(jìn)出政策、區(qū)內(nèi)消費(fèi)政策和招商引資政策等方面加大創(chuàng)新力度，盡快實(shí)現(xiàn)新突破，形成與國(guó)際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的政策支撐體系，率先把上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為擁有法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境和公平、統(tǒng)一、高效的市場(chǎng)環(huán)境，以及國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易港區(qū)。

（作者：上海中核浦原有限公司副總經(jīng)理）