彭文姣

摘 要：地方政府融資平臺是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)供給的主力，隨著政府債務(wù)規(guī)?？刂啤?dān)保政策變化，融資壓力限制了地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的供給，PPP模式有效緩解了其融資壓力。隨著PPP模式的廣泛運用暴露了相應(yīng)的風(fēng)險，亟需通過完善項目內(nèi)部控制措施來促進(jìn)PPP模式的良性發(fā)展，促進(jìn)地方政府融資平臺公司良性及轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；PPP模式；內(nèi)部控制；風(fēng)險管理

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.33.024

1 前言

地方政府融資平臺公司承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的職能，在緩解地方政府財政困難、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面起到積極作用，但隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險控制、融資擔(dān)保政策規(guī)范化及政府財政政策變化后，地方政府融資平臺融資渠道變窄、融資壓力加大，面對持續(xù)增長的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求難以為繼，引入社會資本促進(jìn)地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，以利益共享、風(fēng)險共擔(dān)為原則促進(jìn)地方政府融資平臺公司與社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）。由此，在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、水利建設(shè)等多個領(lǐng)域廣泛運用PPP模式，緩解了地方政府財政資金壓力、減少了債務(wù)規(guī)模并促進(jìn)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率提升，根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫情況來看，截至2018年4月27日，已入庫項目7264個，金額達(dá)11.88.萬億元。然而，由于政府融資平臺公司參與的PPP項目大多為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)建設(shè)，項目投資額大、建設(shè)周期長，受宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響，項目本身存在一定的風(fēng)險，出現(xiàn)了杭州灣跨海大橋、沈陽第九水廠等失敗案例，給地方政府融資平臺公司參與PPP項目帶來消極影響，尤其是2017年11月16日《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）發(fā)布后，全國36個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開始PPP項目庫集中清理工作，從行業(yè)分布來看，截至2018年4月23日退庫項目中市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目位居前三位，合計占退庫項目總數(shù)的51.9%，占退庫項目總投資額的63.8%，PPP項目失敗包含社會資本方主體資格不合規(guī)、社會資本方資本金來源不合規(guī)、審批手續(xù)或違規(guī)、交易模式違規(guī)、財務(wù)預(yù)算存疑、前期拆遷受阻等原因，由此，業(yè)界逐漸認(rèn)識到PPP項目的順利實施離不開有效的內(nèi)部控制體系構(gòu)建。

2 研究綜述

PPP模式起源于英國，上世紀(jì)七八十年代開始在供水、供電、天然氣等公用事業(yè)中引入私人資本，以緩解政府財政壓力，并為之建立了完備的法律、金融、監(jiān)督體系。本世紀(jì)開始引入我國，并在交通建設(shè)、市政等領(lǐng)域推廣實踐，引起業(yè)界及學(xué)界的廣泛關(guān)注，許多PPP模式的從業(yè)人員及學(xué)者研究了其優(yōu)勢、風(fēng)險及內(nèi)部控制策略，唐大鵬、常語萱、王璐璐（2016）PPP模式有效緩解政府財政壓力、提高服務(wù)供給效率和質(zhì)量、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，但政府與社會資本合作具有高風(fēng)險性，當(dāng)前合作模式尚不成熟，處于不斷的適應(yīng)和調(diào)整過程中，缺乏相關(guān)立法的約束和保護(hù)，亟需以內(nèi)部控制為手段保障政府與社會資本合作。張嬈（2015）由于建設(shè)過程資金與進(jìn)度匹配錯位、建設(shè)周期長、建設(shè)方案改變、后期缺少維護(hù)等原因造成北京京通公路、沈陽第九水廠等PPP項目失敗，基于《內(nèi)部控制基本規(guī)范》及PPP項目特點，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、監(jiān)控和信息溝通等方面搭建內(nèi)部控制體系框架并設(shè)計運作機(jī)制。趙團(tuán)結(jié)、王子曦（2017）根據(jù)政府和社會資本合作業(yè)務(wù)的特點，借鑒COSO內(nèi)部控制整合框架，建立PPP業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制整體模型，模型覆蓋3個主體（政府方、社會資本方與項目公司）、5個要素（內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通與內(nèi)外監(jiān)督）及3個目標(biāo)（項目合規(guī)、資本引入與產(chǎn)業(yè)升級）。周延（2017）PPP項目涉及公共部門和私人企業(yè)兩個主體，內(nèi)部控制體系的構(gòu)建過程更加復(fù)雜，在設(shè)計項目內(nèi)部控制制度五要素時忽視了政府公共部門和私人企業(yè)公私合營的特征凸顯在控制環(huán)境層面，在構(gòu)建內(nèi)部控制制度時需要堅持雙主體原則，構(gòu)建從上至下的內(nèi)部控制框架體系。王志剛、郭雪萌（2018）PPP項目由于運營周期長、參與主體多元化、參與各方契約不完全性，導(dǎo)致PPP項目存在政策、建設(shè)、融資等諸多風(fēng)險，可以從完善PPP法律規(guī)范體系、構(gòu)建風(fēng)險分擔(dān)與協(xié)同治理機(jī)制、引入后期評價等方面加以控制。由此，現(xiàn)有的研究成果已經(jīng)充分認(rèn)識到PPP模式的不足并完善內(nèi)部控制策略來消除其風(fēng)險。

3 政府融資平臺公司PPP項目風(fēng)險分析

根據(jù)地方政府融資平臺公司參與PPP項目的特征，將其存在的風(fēng)險氛圍合作方主體帶來的風(fēng)險與項目生命周期長帶來的風(fēng)險。

（1）合作方主體帶來的風(fēng)險。PPP項目參與方包含政府出資方、社會資本出資方及項目公司，政府出資方作為PPP項目的發(fā)起人并選擇合作方，以政府信用背書吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)，為PPP項目提供政策及特許經(jīng)營許可。采取招標(biāo)方式來選擇社會資本合作方，以中標(biāo)價格最低或其他綜合評價機(jī)制來確定社會資本合作方，當(dāng)社會資本方提供虛假資料或評標(biāo)過程把控不嚴(yán)時，導(dǎo)致選擇的社會資本合作方并非最優(yōu)合作方。項目公司作為項目具體實施方，但償債能力差、盈利能力低，對出資方依賴程度高。傳統(tǒng)的公私合營項目中，政府出資方較社會資本出資方強(qiáng)勢，當(dāng)政府出資方對市場需求預(yù)期樂觀、提高同類服務(wù)供給量時，可能出現(xiàn)多個競爭對手或替代品，加劇PPP項目競爭并導(dǎo)致PPP項目未來收益受到影響。

（2）項目生命周期長帶來的風(fēng)險。地方政府融資平臺公司參與的PPP項目大多為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，這類項目生命周期較長，從PPP項目審批立項、融資、建設(shè)到特許經(jīng)營時間跨度廠，這期間可能涉及融資政策、環(huán)保政策、監(jiān)管政策、利率波動等諸多經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境變化，宏觀環(huán)境的變化使得項目經(jīng)濟(jì)性評價出現(xiàn)變化，可能導(dǎo)致融資進(jìn)度與建設(shè)進(jìn)度結(jié)構(gòu)不匹配、項目投資超預(yù)算、設(shè)計方案的后期變更造成延遲完工、經(jīng)營階段需求低于預(yù)期等等，這些現(xiàn)象都可能導(dǎo)致PPP項目投資失敗或虧損。

4 政府融資平臺公司PPP項目內(nèi)部控制策略

根據(jù)政府融資平臺公司參與PPP項目的流程，將PPP項目完善內(nèi)部控制策略分成風(fēng)險管理與流程控制兩個方面：

（1）增強(qiáng)風(fēng)險意識，明確風(fēng)險責(zé)權(quán)原則。由于PPP項目生命周期長、涉及利益相關(guān)方多，PPP項目存在天然的風(fēng)險，項目合作方需要提升風(fēng)險意識，對項目過程中可能出現(xiàn)的可控、不可控風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測，積極制定相關(guān)風(fēng)險防范措施。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）財金[2014]113號文件》將項目分成項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行與項目移交共5個階段，項目總體以風(fēng)險共擔(dān)、利益共享為原則，但各個階段合作方參與程度有所差異，項目識別、項目準(zhǔn)備階段以項目發(fā)起人為主，而項目采購、項目執(zhí)行、項目移交由多方參與，在風(fēng)險共擔(dān)的基礎(chǔ)上由參與方共同承擔(dān)風(fēng)險。在可明確風(fēng)險責(zé)任的基礎(chǔ)上，對項目設(shè)計、建造、項目運營等產(chǎn)生的風(fēng)險由社會出資方承擔(dān)，而與項目法律、宏觀政策、需求相關(guān)的風(fēng)險由政府融資平臺承擔(dān)。

（2）規(guī)范內(nèi)控流程，建立監(jiān)管評價機(jī)制。為最大限度低減少PPP項目各合作方在生命周期內(nèi)各階段可能產(chǎn)生的風(fēng)險，地方政府融資平臺、社會資本出資方及PPP項目公司應(yīng)該梳理業(yè)務(wù)流程，準(zhǔn)確查找潛在的風(fēng)險源，有針對性地制定風(fēng)險防范措施；在項目各階段及時針對風(fēng)險源進(jìn)行排查，建立項目風(fēng)險動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險并及時排查。在項目風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，完善項目內(nèi)部控制模式，搭建適應(yīng)PPP項目特征的內(nèi)控管理組織架構(gòu)，依據(jù)會計準(zhǔn)則、審計、內(nèi)部控制等相關(guān)規(guī)范要求，制定相關(guān)內(nèi)部控制流程并梳理內(nèi)部控制框架體系。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、項目階段進(jìn)度及項目公司經(jīng)營現(xiàn)狀適時評價項目風(fēng)險，結(jié)合風(fēng)險評估結(jié)果制定風(fēng)范防范措施，加強(qiáng)項目公司與政府融資平臺公司、社會資本出資方、其他相關(guān)利益方或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息溝通，獲取相應(yīng)信息并在相關(guān)方之間有效傳遞。在審計等相關(guān)職能監(jiān)督下，定期評估PPP項目內(nèi)部控制體系及實施情況，評價內(nèi)部控制體系實施的有效性及合規(guī)性，針對內(nèi)部控制體系實施存在不合規(guī)或風(fēng)險點，予以及時糾正，促進(jìn)內(nèi)部控制體系的有效運行。

5 研究總結(jié)

PPP項目有助于化解地方融資及債務(wù)壓力，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給質(zhì)量及效率，結(jié)合PPP項目5個階段實施主體及特征，識別各個階段及合作方可能帶來的風(fēng)險，增強(qiáng)項目風(fēng)險意識強(qiáng)化風(fēng)險責(zé)任主體，規(guī)范內(nèi)部控制流程建立風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制，實現(xiàn)地方政府融資平臺公司參與的PPP項目良性發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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