章平 魏欣 劉啟超

[摘要] 在中國獨特的土地資源配置邏輯下，深圳在快速城市化進程中形成了全國最多的“城中村”，居住著上千萬外來人口，這是更高水平城市化的資源，也是城市治理的挑戰(zhàn)。系統(tǒng)總結(jié)深圳在治理土地和人口問題中適時適地運用政府、市場和社會等組織方式和機制，可為解決土地房屋歷史遺留問題和大規(guī)模人口治理問題，提供快速城市化的治理經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞] 城市化 人口 土地 城中村治理

[中圖分類號] F290 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）05-0033-06

[作者簡介] 章平（1981 — ），浙江紹興人，深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心，副教授，研究方向：新政治經(jīng)濟學(xué)；魏欣，女，湖北仙桃人，深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心，研究方向：新政治經(jīng)濟學(xué)；劉啟超，河南周口人，深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心，研究方向：城市經(jīng)濟學(xué)。

一、改革開放40年：工業(yè)城市化、土地城市化到人口城市化

中國的新型城鎮(zhèn)化改革，是一個植根于超過兩千年農(nóng)業(yè)文明的鄉(xiāng)村社會，在經(jīng)過20世紀50-70年代的高度集體化后，由政府主導(dǎo)的市場改革下邁向城市化的進程。這是世界上前所未有的最大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化進程。繼工業(yè)化、市場化之后，城鎮(zhèn)化成為推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大引擎。

在前賢研究的基礎(chǔ)上，我們可以將中國改革開放的40年根據(jù)土地制度變革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型這一標(biāo)準(zhǔn)，劃分為幾個階段：農(nóng)村土地制度改革開啟工業(yè)化、工業(yè)園區(qū)開發(fā)和住房分配貨幣化驅(qū)動的土地城市化、從新型城鎮(zhèn)化開始的人口城市化。

一是農(nóng)村土地制度改革開啟工業(yè)化。1978年黨的十一屆三中全會首先開啟了農(nóng)村土地制度的改革。從1978年“包產(chǎn)到戶”試驗田，到1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出臺，以及確認農(nóng)村集體土地所有權(quán)，1988年明確土地轉(zhuǎn)讓的合法性，實現(xiàn)了土地使用權(quán)和所有權(quán)的分離。這一系列政策極大地提高了農(nóng)村生產(chǎn)率，為工業(yè)化提供基礎(chǔ)，并且釋放了大量農(nóng)村剩余勞動力，轉(zhuǎn)移到工業(yè)、轉(zhuǎn)移到城市。

二是工業(yè)園區(qū)開發(fā)和住房分配貨幣化驅(qū)動的土地城市化。1998年頒布的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，標(biāo)志著土地管理制度的重大轉(zhuǎn)變，停止了住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。隨后修訂的“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及“耕地總量動態(tài)平衡”，極大地限制了建設(shè)用地。1994年分稅制財政管理體制的實施，劃分了中央和地方財政收支范圍，特別是在制造業(yè)方面，地方政府可收取1/4的稅費，營業(yè)稅、建筑業(yè)稅等以及土地出讓金都歸地方所有。

三是從新型城鎮(zhèn)化開始的人口城市化。人口城市化即國家的人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城市，改革開放以來中國城市的迅猛發(fā)展吸引了一批又一批農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市。1998年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，一定程度上放開了在城落戶的問題，之后陸續(xù)出臺政策逐步放松了人口流動中的戶籍管制，加速了人口的城市化。

二、深圳土地與人口的快速城市化

深圳，作為我國改革開放之后建立發(fā)展的特大城市，是40年工業(yè)化進程的縮影，更能透視40年城市化的過去和未來。近40年超常規(guī)的發(fā)展，使深圳成為世界上快速城市化的典型。

首先考察深圳的土地城市化進程。深圳從邊陲小縣躋身國內(nèi)一線城市的迅猛發(fā)展，與土地制度改革創(chuàng)新（如1987年以拍賣形式出讓第一塊國有土地使用權(quán)）密不可分。這一被經(jīng)濟學(xué)家周其仁稱為“高速發(fā)展的急就章”的改革舉措，也給20年之后深圳帶來了大量土地房屋的歷史遺留問題。1992年“關(guān)內(nèi)統(tǒng)征”、2004年“關(guān)外統(tǒng)轉(zhuǎn)”的兩次城市化使得深圳全域土地國有化后，在法律上造成了“房地分離”現(xiàn)象?，F(xiàn)實中，土地所有權(quán)雖屬于國有，但土地上的大量建筑物卻由原住民和改革開放初買地建房者實際控制、收益和轉(zhuǎn)讓，即“國有化的地、原村民的房”。目前，深圳建設(shè)用地（48.6%）逼近全市土地面積（1997平方公里）的50%。與此同時，深圳市缺地、無地可用的發(fā)展瓶頸和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織掌握的龐大土地存量形成鮮明對比。根據(jù)深圳市規(guī)劃國土委員會資料統(tǒng)計，在968平方公里的全市建設(shè)用地中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織占用土地約390平方公里，占比約為42%；然而，僅95平方公里為合法用地，土地確權(quán)率僅為25%，余下約300平方公里主要是歷史遺留問題和違法用地。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，深圳市仍存在違法建筑37.30萬棟，4.28億平方米。

其次是人口的城市化。自建設(shè)特區(qū)始，深圳人口經(jīng)歷了一個長期的迅速增長過程。城鎮(zhèn)人口從1979年的31.26萬上升為2017年的434.72萬人，增長了近12倍。隨著深圳城市規(guī)模急劇擴大，流動人口、常住人口數(shù)量逐年大幅上升，實際管理服務(wù)人口、常住人口和戶籍人口嚴重倒掛。人口密度全國第一，常住人口平均年齡32.5歲。據(jù)2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，15～64歲人口占總?cè)丝跀?shù)的83.23%，這樣的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、新舊動能轉(zhuǎn)換提供優(yōu)質(zhì)的勞動力要素。與此同時，外來人口治理、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給是對城市管理者治理能力的挑戰(zhàn)和考驗，特別是如何滿足這一年齡段人口的住房需求。

三、城中村：深圳的優(yōu)勢和挑戰(zhàn)

由于中國城鄉(xiāng)二元土地制度下形成的“先國有化，后市場化”的土地資源配置邏輯，深圳的城市化進程中形成了一千多個大大小小的“城中村”，集中體現(xiàn)了深圳的人口和土地特征，是優(yōu)勢也是挑戰(zhàn)。作為流動人口主要流入地的深圳，城中村一方面接受被動城市化，另一方面成為大量外來人口主動接受城市化的緩沖帶。

大量的外來人口帶來了極大的住房需求。由于保障房嚴重不足，商品房市場化后深圳房價的急劇上升，大學(xué)畢業(yè)生等經(jīng)濟能力不足的外來人口，只能選擇住在城中村的小產(chǎn)權(quán)房、宅基地房。據(jù)統(tǒng)計，深圳目前約有740萬套租賃住房，其中城中村的租賃住房就有約450萬套，大概占比60.8%，以城中村為主的“小產(chǎn)權(quán)”住房規(guī)模高達全市總住房面積的一半，大概有1600萬人在租房，其中約1100萬人住在城中村。由此可見，深圳城中村已經(jīng)作為保障性住房的一個備擇替代，為大部分外來人口提供了一個落腳點。政府如何規(guī)范地管理好城中村已經(jīng)不是單一問題，甚至?xí)绊懙缴钲诘娜丝诮Y(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和未來經(jīng)濟增長。

深圳的城中村蘊藏著巨大生機活力，也存在很大的管理問題。兩次迅速但不徹底的城市化改革，造成名義上國有化的土地所有權(quán)，在現(xiàn)實中卻很難實施該項權(quán)利。原村民和外來建房者雖占有著使用、收益和轉(zhuǎn)讓等各項權(quán)益，但從法律上考察，其開發(fā)和利用均不合法。宅基地、村集體統(tǒng)建樓等小產(chǎn)權(quán)房的交易轉(zhuǎn)而求諸于鄉(xiāng)規(guī)民約予以確認，甚至可以直接在律師見證下進行交易。由于產(chǎn)權(quán)不明晰和主體管理責(zé)任不明確，城中村治理似乎陷入了“政府進不去、市場難作為、集體無力管、村民搭便車”的困境。面對這部分量大、面廣的確權(quán)問題，尚無權(quán)威的頂層設(shè)計，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度遠不能定紛止?fàn)?、穩(wěn)定各方預(yù)期（圖1）。

除土地房屋確權(quán)的歷史遺留問題外，城中村的人口和公共事務(wù)治理也亟待破解。作為中國轉(zhuǎn)型社會移民城市的典型，同時也是全國第一個沒有農(nóng)村的城市，深圳的流動人口占總?cè)丝诒戎刈罡?，城市管理難度大，市民化成本高，人口治理壓力大，其治理措施和經(jīng)驗備受關(guān)注。約1100萬外來人口租住在全市1102個城中村（城市化的緩沖帶），如此大規(guī)模的外來人口之所以能給深圳的工業(yè)化、城市化帶來活力，很大一部分原因得益于政府、市場和社會的多中心治理實踐。

四、多中心治理實踐：政府、市場和社會

改革開放將計劃體制中禁錮的勞動力、土地、資本和制度創(chuàng)新（包括企業(yè)家才能）要素一一釋放，進行最優(yōu)匹配組合，提升效率，實現(xiàn)經(jīng)濟增長。而在改革開放之初即被寄予厚望、賦予新政的深圳經(jīng)濟特區(qū)便是這些要素尋找最優(yōu)匹配的一個最佳平臺和空間。而全國范圍內(nèi)的人口流動使得深圳面臨極大的人口治理壓力和資源約束（如土地），我們觀察到深圳在城中村治理中，并非一味運用行政手段進行調(diào)控干預(yù)，而是綜合政府、市場和社會三種組織方式進行治理，取得了良好成效，形成了可復(fù)、可推廣的實踐經(jīng)驗。

（一）通過“政府+原村集體+市場主體”解決土地房屋歷史遺留問題

第一，“20-15”準(zhǔn)則。以往城市更新都是先確定土地的合法性，再進行開發(fā)，但是這種傳統(tǒng)思路使得城市更新手續(xù)龐雜、推動過慢。深圳土地管理部門以此為基礎(chǔ)修訂了相關(guān)規(guī)定，申請立項時不必全部土地都合法確權(quán)，只需滿足合法確權(quán)土地占70%以上，項目完成時全部土地實現(xiàn)合法確權(quán)即可。為了進一步推進城市更新，又推出了“20-15”準(zhǔn)則，即申請方同意將“合法外”20%的土地?zé)o償給政府，再從剩余的可開發(fā)土地中，拿出15%作為公共設(shè)施建設(shè)的配套用地，不論所用地的合法性問題，該項目即可進入城市更新，并且在城市更新完成后全部合法化。

第二，整村統(tǒng)籌。為突破土地供應(yīng)的難題，深圳開始向存量進行挖掘，提出了“整村統(tǒng)籌”的模式，即在同一社區(qū)范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一解決片區(qū)所有土地的合法性等歷史遺留問題，進行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。作為“整村統(tǒng)籌”的試點，坪山區(qū)的南布、沙湖實現(xiàn)了土地整備入庫2.14平方公里，整個區(qū)的平均土地貢獻率約40%，遠高于全市的28%。

第三，綜合整治。對城中村治理、特別是違章建筑多為拆除重建，但其存在較高的社會和政治風(fēng)險，而且其拆遷成本過高。借助市場力量，征得原村民同意，深圳盡量避免推土機式的城中村改造，更多通過城市更新的辦法。城中村以完善配套和改善環(huán)境為目標(biāo)，以綜合整治為主，拆除重建為輔，積極引導(dǎo)原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，提高城市化質(zhì)量。在政府調(diào)控下，開發(fā)商成立項目公司，完成對城中村的綜合開發(fā)。典型代表是目前規(guī)模最大的萬科“萬村計劃”，即萬科與原村集體、原村民協(xié)商，對城中村進行整體運營、統(tǒng)籌租賃，同時政府進行基礎(chǔ)設(shè)施改造，由萬科引入長租公寓、社區(qū)商業(yè)、物業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)辦公等業(yè)務(wù)。目前，已有萬科、華潤、碧桂園、佳兆業(yè)等開發(fā)商介入了深圳城中村綜合整治。

第四，制定《深圳市“城中村”綜合治理行動計劃（2018-2020年）》。制定了明確的階段安排：2017年底各單位對所在轄區(qū)的城中村全面調(diào)查和登記，明確所需治理的城中村總量，列出任務(wù)清單，選取總量的40%編制整治方案；2018年遵循完成一個驗收一個的原則，在年底前完成治理總量的40%，同時選取總量的40%進行規(guī)劃；2019年重點加強“外賣村”、“插花地”等城中村的治理，年底前完成治理總量的80%；2020年7月前完成全市1102個城中村的綜合治理。

這一系列土改政策的推進，利用城市更新，靈活地實現(xiàn)了深圳土地的逐步合法化，并在合法權(quán)益的基礎(chǔ)上進行再開發(fā)再利用，加速了深圳的城市化。

（二）通過“政府+社會”解決外來人口治理問題

在“強政府、弱社會”背景下，城中村治理往往采取“政府主導(dǎo)、市場運作”的手段。但深圳，在經(jīng)濟特區(qū)創(chuàng)辦伊始就形成的“尊重市場規(guī)律、尊重民間智慧”這一現(xiàn)代化理念引導(dǎo)下，政府引導(dǎo)、培育和支持社會組織和民間自我合作治理，形成了“熟人管理熟人”、“外來人口管理外來人口”等創(chuàng)新治理模式。

一是實施“人房共管、外來人口管理外來人口”的出租屋自治管理。

2003年，在“以證管人”無法適應(yīng)新形勢之際，《深圳市出租屋管理改革與隊伍整合工作的實施方案》將現(xiàn)有的房屋租賃管理員隊伍和公安暫住戶口協(xié)管員隊伍合并為出租屋管理員隊伍，成立出租屋綜合管理辦公室。深圳市房屋租賃管理辦公室（即租賃辦），將房屋租賃許可制改為房屋租賃登記（備案）制。

這樣就把一大部分尚未取得合法產(chǎn)權(quán)的建筑物納入了常規(guī)租賃市場，特別是對于外來人口租住的城中村“違章建筑”。隸屬政法、綜治部分的市、區(qū)、街道、社區(qū)的出租屋綜合管理機構(gòu)“以屋管人、人房共管”的管理體制確立，對數(shù)量巨大的外來流動人口治理實現(xiàn)了全覆蓋。

2006年，深圳市出租屋綜合管理辦公室更名為深圳市流動人口和出租屋綜合管理辦公室。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展和應(yīng)用，深圳政府開始嘗試應(yīng)用大數(shù)據(jù)進行治理，于2011年提出“織網(wǎng)工程”：將平均1000套（間）房屋劃為一個基礎(chǔ)網(wǎng)格，全市共劃分為15000個基礎(chǔ)網(wǎng)格，每個基礎(chǔ)網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格員統(tǒng)一采集并及時核實網(wǎng)格內(nèi)“四個實有”信息。目前數(shù)據(jù)庫聯(lián)通了10個區(qū)和23家市直部門的信息資源，涉及人口已達1800多萬，法人100多萬，房屋信息1000多萬（每月更新）。2015年，市、區(qū)兩級流動人口和出租屋綜管辦分別加掛市、區(qū)兩級社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室的牌子，在街道流動人口和出租屋綜合管理所加掛社區(qū)網(wǎng)格管理中心的牌子。一個專業(yè)化的流動人口管理體系、一支由政府購買服務(wù)方式招聘外來人口組成的綜治員和網(wǎng)格信息采集員隊伍業(yè)已形成，通過“外來人口管理外來人口”提升服務(wù)效率和城市管理精細化程度。

其次是大規(guī)模人口城市化。傳統(tǒng)中國是典型的費孝通意義上的“鄉(xiāng)土中國”、熟人社會。隨著城市化的不斷推進，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了大量的流動人口，熟人社會正在向半熟人和陌生人社會轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了需要多學(xué)科合作才能回答的問題：這些鄉(xiāng)城流動人口，攜帶著原先的鄉(xiāng)土本質(zhì)，尚未重建與現(xiàn)代化社會相匹配的價值觀和生活習(xí)慣，為了改善生活進入城市，成為新居民。這樣一場全面深刻的社會轉(zhuǎn)型如何在中國快速卻又相對平穩(wěn)地發(fā)生？特別是在深圳這樣的超大新興移民城市，非戶籍人口約占實際管理人口的七成，越來越多的非親緣、非地緣、非血緣的人群聚集在同一社區(qū)空間，鄉(xiāng)土中國的熟人社會，變成了城鄉(xiāng)中國的半熟人社會和陌生人社會，人和人之間、群體與群體之間如何相處？又會如何影響整個中國現(xiàn)代化的進程？

深圳如同一個大試驗場，罕見的短期快速城市化（仍在繼續(xù)）進程、豐富的城市化實踐，為我們觀察、研究城市化創(chuàng)造了絕佳的條件，為決策者、管理者和研究者的理論研究和實踐提供了無限的空間。

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Abstract： Under the unique land resource allocation logic of China， Shenzhen has formed the most “village in the city” in the process of rapid urbanization， and it is home to tens of millions of migrants. This is a higher level of urbanization and a challenge for urban governance. The system summarizes Shenzhens timely use of government， market and social organization methods and mechanisms in the governance of land and population issues， and can provide rapid urbanization governance experience for solving the problems of land housing history and large-scale population governance.

Key words： Urbanization； Population； Land； Urbanizing villages； Governance

（收稿日期：2018-04-14 責(zé)任編輯：羅建邦）