文|環(huán)境執(zhí)法保障專題課題組

建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系是環(huán)保部門必須辦好的兩件大事之一。本研究廣泛深入總結(jié)國(guó)內(nèi)外執(zhí)法監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)規(guī)律研究，認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒，適應(yīng)發(fā)展要求，堅(jiān)持總體謀劃、分步實(shí)施，體現(xiàn)中國(guó)特色、時(shí)代精神和可操作性。研究深入地分析了完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的組成要素、各要素間的相互關(guān)系，在此基礎(chǔ)上提出了完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的概念。

立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背景，客觀深入地剖析了我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的歷史變遷、作用和面臨的問(wèn)題?？偨Y(jié)了國(guó)外環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，提出了建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的對(duì)策建議和保障措施。主要結(jié)論有：

一、建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的必然要求

建設(shè)“完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”是指為了全面執(zhí)行國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、制度、政策標(biāo)準(zhǔn)等，順利完成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理任務(wù)而建立的一套先進(jìn)的、完整的、符合國(guó)情的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)裝備和人才保障體系。其主要內(nèi)容是構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督行政管理體系，結(jié)構(gòu)合理、先進(jìn)實(shí)用的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)法裝備體系，協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)運(yùn)行體系和一支“政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、奉獻(xiàn)精神強(qiáng)”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍?！巴陚涞沫h(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”的核心是執(zhí)法監(jiān)督，基本要求是先進(jìn)性、完整性和系統(tǒng)性。

完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系包括執(zhí)法監(jiān)督理念、體制、機(jī)制、能力、人才等要素。其中，理念是靈魂、體制是保障、機(jī)制是支撐、能力是依托、人才是根本，各要素之間互相依存、互相制約、互相促進(jìn)，形成有機(jī)整體。建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系既要重視和發(fā)揮每個(gè)要素的獨(dú)立作用，更要重視各要素之間的優(yōu)化配置和協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，形成最佳整體功能。

建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系是適應(yīng)我國(guó)行政體制改革的必然要求，是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的迫切需要，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)新目標(biāo)的客觀需要，是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的有效手段，是履行國(guó)際環(huán)境義務(wù)、樹(shù)立負(fù)責(zé)任環(huán)境大國(guó)形象的重要保障。

二、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)保部門的立足之本，實(shí)行環(huán)境綜合管理，執(zhí)法監(jiān)督工作只能加強(qiáng)、不能削弱

環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的基本職能，是環(huán)境管理最基本、最基礎(chǔ)的支撐，是提升環(huán)境監(jiān)管能力的重要途徑，是環(huán)保部門的立足之本。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等綜合手段能放大環(huán)境執(zhí)法效果，但不能替代環(huán)境執(zhí)法，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部門綜合環(huán)境管理職能，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督只能加強(qiáng)，不能減弱。作為環(huán)境行政執(zhí)法的重要主體，各級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門認(rèn)真履行職責(zé)，不斷加大執(zhí)法力度，切實(shí)貫徹執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)，對(duì)打擊環(huán)境違法行為，捍衛(wèi)環(huán)境法律尊嚴(yán)，保障國(guó)家環(huán)境安全，改善生態(tài)環(huán)境，提高資源利用效率，增強(qiáng)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展能力，維護(hù)公眾合法環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，發(fā)揮了不可替代的作用，取得了顯著成效。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，解決了一批突出的環(huán)境污染問(wèn)題，維護(hù)了公眾環(huán)境權(quán)益，推進(jìn)了排污收費(fèi)制度改革，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

三、“執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力”是我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系存在的突出問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題，既要不斷完善環(huán)境法律，逐步確立生態(tài)文明觀念，又要著力構(gòu)建有利于提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能的體制機(jī)制

從系統(tǒng)和辯證的視角分析，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系既有體系內(nèi)的問(wèn)題，也有體系外的問(wèn)題。體系內(nèi)的主要問(wèn)題有：環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督理念有待創(chuàng)新，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制不夠順暢，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠協(xié)調(diào)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力不足；體系外的主要問(wèn)題是：我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系還面臨執(zhí)法環(huán)境不夠?qū)捤?，法制不完善，公眾參與不足，司法保障不力等。體系內(nèi)的問(wèn)題和體系外的問(wèn)題相互影響、相互作用，共同制約了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能的提高。

四、先進(jìn)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督理念是完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的靈魂

本研究從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，提出了服務(wù)科學(xué)發(fā)展的理念；從尊重生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律、維護(hù)國(guó)家環(huán)境安全出發(fā)，提出了生態(tài)系統(tǒng)執(zhí)法的理念；從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和依法行政的要求出發(fā)，提出了公平正義的理念；從發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督各參與主體的作用，積極引導(dǎo)企業(yè)自律出發(fā)，提出了伙伴關(guān)系的理念；從我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、行政體制改革和國(guó)際環(huán)境執(zhí)法發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，提出了執(zhí)法效能的理念。

五、體制創(chuàng)新是建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的根本保障，基礎(chǔ)是確立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的法律地位，核心是完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能，目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的綜合、完整、統(tǒng)一

1.確立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位

國(guó)務(wù)院頒布《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督條例》或在制定修訂環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時(shí)，明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)為國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，清晰其工作職責(zé)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員納入公務(wù)員序列，研究探索建立環(huán)境警察隊(duì)伍。

2.整合優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法資源

實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的綜合、完整、統(tǒng)一。近期，可以由國(guó)務(wù)院明確界定各部門的職責(zé)和應(yīng)當(dāng)予以行政協(xié)助的情形，扭轉(zhuǎn)目前環(huán)境行政執(zhí)法主體不清、職能交叉的局面，最大限度地統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體。

3.合理劃分事權(quán)，理順環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督組織管理體系

按照“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的總體要求，建成國(guó)家主要行使宏觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、省級(jí)兼顧宏觀與微觀、市縣級(jí)行使微觀環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的層級(jí)分明、互為補(bǔ)充的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)重點(diǎn)在宏觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，執(zhí)法監(jiān)督對(duì)象主要是省級(jí)政府及有關(guān)部門、中央企業(yè)。省級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)兼顧宏觀與微觀，執(zhí)法監(jiān)督對(duì)象主要是省級(jí)政府有關(guān)部門，市、縣政府，國(guó)家和省重點(diǎn)排污單位及建設(shè)項(xiàng)目。市級(jí)及以下環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)主要是微觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，執(zhí)法監(jiān)督對(duì)象主要是企事業(yè)單位、個(gè)體工商戶等，依法查處環(huán)境違法行為。

4.建設(shè)規(guī)范權(quán)威的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)

（1）建立和完善國(guó)家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)“國(guó)家監(jiān)察”能力。近期方案：在成立環(huán)境保護(hù)部的背景下，重點(diǎn)是強(qiáng)化和完善現(xiàn)有職責(zé)，整合環(huán)境保護(hù)管理部門內(nèi)各職能機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，理清各級(jí)環(huán)境保護(hù)管理部門的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)。成立副部級(jí)的國(guó)家環(huán)境監(jiān)察局，統(tǒng)一管理全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，集中行使國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政處罰權(quán)，歸口管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)區(qū)域派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)工作。在國(guó)家現(xiàn)有派出機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域生態(tài)特征和行政區(qū)劃，重新規(guī)劃、調(diào)整派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置，完善其職能。根據(jù)需要，在重點(diǎn)區(qū)域、流域適當(dāng)增設(shè)派出機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)劃?rùn)?quán)、行政審批權(quán)、行政許可權(quán)與執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的相對(duì)分離，整合環(huán)保部門內(nèi)各職能機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)并授予環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。合理劃分事權(quán)，理順環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督組織管理體系。研究探索設(shè)立環(huán)境警察。中期方案：在國(guó)家大部門制的總體進(jìn)程下，在農(nóng)業(yè)部、水利部、建設(shè)部和國(guó)家海洋局等部門有關(guān)污染治理和污染處罰的職能劃歸環(huán)境保護(hù)部的背景下，重點(diǎn)是整合優(yōu)化分散于國(guó)務(wù)院上述部門的環(huán)境污染執(zhí)法監(jiān)督職能，促進(jìn)和激勵(lì)企業(yè)和公民個(gè)人的環(huán)境守法。按照《行政處罰法》第16條的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院授權(quán)環(huán)境保護(hù)部相對(duì)集中有關(guān)部門的環(huán)境資源行政處罰權(quán)。從以懲罰違法為主要手段轉(zhuǎn)向以懲罰違法和鼓勵(lì)與促進(jìn)守法并重，推進(jìn)企業(yè)和公民個(gè)人自主承擔(dān)社會(huì)環(huán)境責(zé)任。組織開(kāi)展環(huán)境警察試點(diǎn)工作。遠(yuǎn)期方案：從遠(yuǎn)期看，在農(nóng)業(yè)部、水利部、建設(shè)部、國(guó)土資源部和國(guó)家林業(yè)局等部門的生態(tài)保護(hù)職能劃歸環(huán)境保護(hù)部的背景下，重點(diǎn)是整合優(yōu)化分散于國(guó)務(wù)院上述部門的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能，進(jìn)一步理順、法制化環(huán)保部門內(nèi)部、層級(jí)事權(quán)，倡導(dǎo)生態(tài)文明與生態(tài)倫理。

（2）規(guī)范地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置建議。地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，總體上按照國(guó)家層面環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革的步調(diào)進(jìn)行，設(shè)置省級(jí)成立副廳級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并參照國(guó)家在轄區(qū)內(nèi)派出機(jī)構(gòu)。市級(jí)及以下實(shí)行環(huán)境執(zhí)法垂直管理，成立同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門副職級(jí)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？h（區(qū)）級(jí)成立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。具備條件的縣區(qū)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片成立派出環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在地方層次，可以適當(dāng)試點(diǎn)和考慮環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督雙重管理或垂直管理。

六、機(jī)制創(chuàng)新是建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的重要支撐，必須以“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效”為原則，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善工作程序，努力形成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法執(zhí)法、相關(guān)部門密切配合、企業(yè)自我約束、社會(huì)廣泛參與的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督新格局

創(chuàng)新機(jī)制共涉及7項(xiàng)機(jī)制、27項(xiàng)制度。一是形成協(xié)調(diào)有序的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。包括建立和完善內(nèi)部信息交流和溝通協(xié)調(diào)制度、建立重大案件集體審理制度、健全崗位目標(biāo)管理責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度、完善執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。二是建立上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。包括健全巡查制度、強(qiáng)化直查制度、完善案件備案和統(tǒng)計(jì)制度、完善稽查制度、建立年度考核制度。三是健全區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制。包括建立信息共享制度、建立聯(lián)合檢查制度、建立環(huán)境事件協(xié)同處置制度。四是建立和完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。包括完善部際聯(lián)席會(huì)議制度、完善環(huán)境案件移交移送制度、建立執(zhí)法信息通報(bào)制度。五是建立廣泛的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。包括完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督信息公開(kāi)制度、健全環(huán)境投訴舉報(bào)制度、建立社會(huì)環(huán)境監(jiān)督員制度、完善環(huán)境聽(tīng)證制度、建立重大環(huán)境違法案件新聞發(fā)布制度。六是建立引導(dǎo)企業(yè)自律的機(jī)制。包括全面推進(jìn)企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度、建立企業(yè)年度環(huán)境報(bào)告制度、完善企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)制度、建立企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)制度。七是完善對(duì)政府及相關(guān)部門履行環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督檢查機(jī)制。包括建立個(gè)案監(jiān)督檢查制度、健全掛牌督辦制度、建立環(huán)境監(jiān)察建議書制度。

七、能力建設(shè)是建立完善的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的重要依托，各級(jí)政府要建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督投入機(jī)制，人事編制部門要會(huì)同環(huán)保部門，研究制定環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人才建設(shè)規(guī)劃，及時(shí)調(diào)整和落實(shí)人員編制

一是加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)。建設(shè)一支數(shù)量與任務(wù)匹配的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍；實(shí)行科學(xué)管理，把好環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人才進(jìn)出、考核關(guān)；加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人才培養(yǎng)和繼續(xù)教育。二是提升環(huán)境執(zhí)法裝備水平。配置先進(jìn)實(shí)用的環(huán)境執(zhí)法裝備；開(kāi)展環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，到2012年，在全國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，東部及有條件的中西部城市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化；增強(qiáng)突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急處置能力，到2010年，國(guó)家級(jí)、省級(jí)和地市級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)，應(yīng)急裝備得到加強(qiáng)，基本形成突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防和處置能力；到2020年，全國(guó)所有地市級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)均建成突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)；到2030年，突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防、處置能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。三是提高環(huán)境執(zhí)法信息化水平。根據(jù)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的業(yè)務(wù)需求，5年內(nèi)建成建設(shè)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)、環(huán)境違法行為舉報(bào)投訴信息管理系統(tǒng)、污染源現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法信息管理系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境遙感與地理信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、環(huán)境污染事故應(yīng)急指揮系統(tǒng)和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督辦公自動(dòng)化系統(tǒng)。四是培育和發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)環(huán)境執(zhí)法的作用。將環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督技術(shù)性事務(wù)轉(zhuǎn)移到中介機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)可開(kāi)展如下業(yè)務(wù)：污染防治設(shè)施技術(shù)評(píng)估；污染事故鑒定與損失評(píng)估；污染防治設(shè)施管理和操作人員培訓(xùn)；污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)管理；建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)境監(jiān)理；企業(yè)環(huán)境行為評(píng)估。

八、建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完善環(huán)境法制、健全環(huán)境政策、加強(qiáng)司法保障、建設(shè)環(huán)境文化、強(qiáng)化對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督等是重要的外部保障

1．完善環(huán)境法制

第一，修訂《環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)一步明確政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。第二，以《行政強(qiáng)制法》的通過(guò)和實(shí)施為契機(jī)，出臺(tái)配套法規(guī)規(guī)章，加大環(huán)境執(zhí)法力度。第三，制定《土壤污染防治法》等法律，擴(kuò)大環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域。第四，修訂《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境法律責(zé)任。第五，抓緊制定各環(huán)境保護(hù)單項(xiàng)法律的配套法規(guī)規(guī)章，抓緊完成授權(quán)立法；需要在上位法規(guī)定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)做細(xì)化規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定實(shí)施細(xì)則和配套規(guī)章；上位法有原則性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定實(shí)施性的法規(guī)規(guī)章，規(guī)定具體制度和措施；為履行國(guó)際環(huán)境條約，應(yīng)當(dāng)配套制定法規(guī)規(guī)章；迫切需要制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核辦法、公眾參與環(huán)境保護(hù)管理辦法、環(huán)境友好企業(yè)評(píng)定辦法、生態(tài)示范管理辦法等；抓緊制定放射性物質(zhì)運(yùn)輸管理?xiàng)l例、畜禽養(yǎng)殖污染防治條例、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理?xiàng)l例等行政法規(guī)和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法等行政規(guī)章。

2．健全環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

第一，提高環(huán)境違法成本的經(jīng)濟(jì)政策。包括有利于環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和交易政策，如完善工商部門環(huán)保前置審批等聯(lián)動(dòng)機(jī)制；環(huán)保部門與工商部門合作完善相關(guān)指導(dǎo)文件及審批指導(dǎo)目錄，提高環(huán)保準(zhǔn)入門檻；與海關(guān)、出入境管理等部門聯(lián)合研究完善現(xiàn)有綠色貿(mào)易管理辦法。有利于環(huán)境資源有償使用的政策。如在環(huán)境資源核算的基礎(chǔ)上，建立環(huán)境資源有償使用制度；深化資源環(huán)境價(jià)格改革，完善資源環(huán)境價(jià)格的形成機(jī)制。完善排污收費(fèi)制度，調(diào)整排污費(fèi)征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)，使排放污染物繳納排污費(fèi)的金額高于其治理成本。有利于環(huán)境守法的證券政策，規(guī)范重污染行業(yè)申請(qǐng)上市或再融資公司的環(huán)保核查工作，完善上市公司環(huán)境信息公開(kāi)制度，將環(huán)境違法和守法情況與企業(yè)上市融資的額度掛鉤。第二，激勵(lì)環(huán)境守法的經(jīng)濟(jì)政策。包括環(huán)保認(rèn)證政策，大力推行生態(tài)標(biāo)簽、綠色認(rèn)證、有機(jī)認(rèn)證等，推動(dòng)企業(yè)對(duì)其產(chǎn)品的生命周期管理，使企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中直接受益，引導(dǎo)約束人們選擇無(wú)污染和具有環(huán)境標(biāo)志標(biāo)識(shí)的綠色消費(fèi)品，促進(jìn)消費(fèi)者環(huán)保意識(shí)的提高。財(cái)政補(bǔ)貼政策，如通過(guò)各級(jí)財(cái)政直接投資、轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立專項(xiàng)資金、適當(dāng)返還排污費(fèi)等措施，對(duì)模范遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為予以適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼，激勵(lì)企業(yè)遵守環(huán)保法律法規(guī)；對(duì)于各類經(jīng)過(guò)環(huán)保認(rèn)證的產(chǎn)品可以給予直接的補(bǔ)助補(bǔ)貼或者給予稅收返還，降低其生產(chǎn)成本，增強(qiáng)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。政府綠色采購(gòu)政策，地方環(huán)保部門可以聯(lián)合財(cái)政部門建立地方的“政府綠色采購(gòu)”政策，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保守法狀況良好、產(chǎn)品可信賴的企業(yè)發(fā)展。第三，對(duì)環(huán)境違法與守法具有雙向“調(diào)控”功能的經(jīng)濟(jì)政策。包括差別稅收、差別價(jià)格等政策，如對(duì)環(huán)保設(shè)施減征、免征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。綠色信貸政策，對(duì)環(huán)境守法記錄良好的企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠信貸政策，反之，則實(shí)施嚴(yán)格的信貸政策。環(huán)境資源核算政策，建立完善的環(huán)境資源核算制度，引導(dǎo)政府官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀，推動(dòng)各級(jí)政府重視和支持環(huán)境執(zhí)法。

3．加強(qiáng)司法保障

第一，健全環(huán)境損害賠償制度，加大對(duì)環(huán)境民事責(zé)任的追究力度。在各環(huán)境保護(hù)單項(xiàng)法律中普遍建立起諸如因果關(guān)系推定、舉證責(zé)任倒置等有利于保護(hù)污染受害者權(quán)益的規(guī)則。進(jìn)一步明確環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要素，確定環(huán)境損害范圍和損害賠償范圍，規(guī)定損害賠償金額的計(jì)算方法、舉證責(zé)任的分配、環(huán)境民事責(zé)任的承擔(dān)形式、共同致害人的連帶責(zé)任以及環(huán)境保護(hù)共同訴訟規(guī)則等問(wèn)題。強(qiáng)化環(huán)境民事糾紛的行政處理，修改現(xiàn)行立法或者制定專門的環(huán)境損害賠償法。第二，強(qiáng)化環(huán)境刑事責(zé)任的追究力度，嚴(yán)厲打擊環(huán)境犯罪。制定刑法修正案，將向飲用水水源地等需要特殊保護(hù)的區(qū)域排放有毒有害和放射性物質(zhì)的行為、屢次逃避監(jiān)管偷排的行為等規(guī)定為犯罪；重新界定破壞環(huán)境資源罪中的“造成公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”，降低環(huán)境犯罪的起點(diǎn)；完善涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送制度，合理劃分檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的職責(zé)分工。第三，改革現(xiàn)行民事訴訟制度，推行環(huán)境民事公益訴訟。取消《民事訴訟法》對(duì)起訴資格的限制，放寬原告資格，研究建立和案件有間接利害關(guān)系的公民、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)均能作為原告提起訴訟的環(huán)境民事公益訴訟制度；通過(guò)立法規(guī)定，因環(huán)境損害直接或間接受到侵害的公民、法人和其他組織，均可直接提起環(huán)境損害賠償?shù)拿袷鹿嬖V訟；鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立專門的環(huán)境法庭。第四，加大對(duì)污染受害者的法律援助力度，保障其環(huán)境權(quán)益。出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)，鼓勵(lì)各種環(huán)保和法律的民間組織免費(fèi)為污染受害者提供法律服務(wù)，幫助污染受害者獲得正當(dāng)?shù)姆删葷?jì)；將援助污染受害者而產(chǎn)生的法律援助費(fèi)用列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算。

4．加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督

第一，強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。建立人大定期巡查制度，督促政府全面推行依法行政。改進(jìn)監(jiān)督方式，建立問(wèn)責(zé)制，將詢問(wèn)、質(zhì)詢、撤職或罷免等監(jiān)督手段有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，既要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，又要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。必要時(shí)，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)重大環(huán)境保護(hù)問(wèn)題組成專門的調(diào)查委員會(huì)依法開(kāi)展調(diào)查。第二，強(qiáng)化民主黨派和社會(huì)組織的監(jiān)督。以法律形式強(qiáng)化民主黨派監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容、范圍、途徑、權(quán)力、程序等做出明確規(guī)定。組織各級(jí)群眾自治組織，在自己的工作范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行具體的監(jiān)督。第三，強(qiáng)化行政監(jiān)察監(jiān)督。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要加大對(duì)干涉正當(dāng)環(huán)境執(zhí)法以及環(huán)境執(zhí)法失職、瀆職等的責(zé)任追究力度，并及時(shí)公布處理結(jié)果。對(duì)涉嫌觸犯刑法的犯罪行為，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理。第四，強(qiáng)化社會(huì)輿論和公眾監(jiān)督。對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境、破壞資源的行為進(jìn)行曝光，通過(guò)立法列舉保障公眾行使直接監(jiān)督權(quán)的程序性措施。

5．加強(qiáng)環(huán)境文化建設(shè)

第一，建設(shè)以生態(tài)文明為核心的新型環(huán)境文化。環(huán)境文化是我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是構(gòu)建完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的重要外部保障。新型環(huán)境文化應(yīng)當(dāng)以生態(tài)文明為核心。第二，構(gòu)建有利于環(huán)境執(zhí)法的法律文化。環(huán)境法律實(shí)施良好與否不僅與法律條文本身質(zhì)量和環(huán)境執(zhí)法程序、手段、能力密切相關(guān)，而且和外部的執(zhí)法環(huán)境密切相關(guān)。這種外部的執(zhí)法環(huán)境就是法律文化。第三，推進(jìn)環(huán)境法制的宣傳教育。要使生態(tài)文明的觀念深入人心，使其體現(xiàn)到具體的環(huán)境法律制度建設(shè)和環(huán)境執(zhí)法中，促進(jìn)全社會(huì)共同參與環(huán)境守法，落實(shí)生態(tài)文明的各項(xiàng)要求。