■文／王永勃 李心言 楊凱楓

因病勞動(dòng)能力鑒定是指職工因疾病或非因工負(fù)傷經(jīng)治療終結(jié)后，通過醫(yī)學(xué)檢查，對(duì)其身體器官缺損或功能損失程度的鑒定。因病勞動(dòng)能力鑒定分為完全喪失勞動(dòng)能力和大部分喪失勞動(dòng)能力兩個(gè)檔次。其主要鑒定依據(jù)是《職工非因工傷殘或因病喪失勞動(dòng)能力程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（勞社部發(fā)[2002]8號(hào)），其主要目的是確定是否符合病退條件。

現(xiàn)狀與問題

目前對(duì)于因病退休勞動(dòng)能力鑒定主要實(shí)行總量控制，通常由省人社廳養(yǎng)老保險(xiǎn)處根據(jù)上年度正常退休人數(shù)，按照一定的比例下達(dá)控制數(shù)，各市、縣和行業(yè)單位根據(jù)控制數(shù)量提出申請(qǐng)，然后申報(bào)材料，各設(shè)區(qū)市和省勞動(dòng)能力鑒定中心根據(jù)控制數(shù)量，審核各單位病退職工的鑒定材料，安排面檢鑒定。但是，隨著企業(yè)對(duì)生產(chǎn)環(huán)境和安全設(shè)施的升級(jí)與改造，隨著人們生活水平和醫(yī)療技術(shù)的大幅改善，因病喪失勞動(dòng)能力的人數(shù)逐漸減少，下達(dá)控制數(shù)量的做法不符合當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展和要求。此外,各地區(qū)、各企業(yè)情況不盡相同。偏遠(yuǎn)縣市和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府和企業(yè)對(duì)于安全的投入比起經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)差一些，受諸多因素影響，那里的職工因病達(dá)到完全喪失勞動(dòng)能力的人數(shù)相對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就會(huì)多一些；煤炭企業(yè)、建筑施工企業(yè)和接觸有毒有害的企業(yè)職工達(dá)到喪失勞動(dòng)能力條件的比其他企業(yè)多。

病退制度仍主要執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104號(hào)）。只要符合法定條件的，就應(yīng)當(dāng)病退；不符合法定條件的，無論如何都不應(yīng)當(dāng)病退。實(shí)行總量控制，如果計(jì)劃量少了，應(yīng)當(dāng)病退的人不能病退，實(shí)際上限制了病退人員的退休權(quán)利；如果計(jì)劃量多了，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)勞動(dòng)能力喪失程度鑒定的寬松,使不符合病退條件的人得以病退,都是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

目前因病勞動(dòng)能力鑒定存在的另一重要問題是病退制度不健全?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第十七條規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和撫恤金；在未達(dá)到法定退休年齡時(shí)因病或者非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼；所需資金從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付。但由于并未出臺(tái)關(guān)于病殘津貼的實(shí)施細(xì)則，這一規(guī)定實(shí)際并未實(shí)施。病退制度仍然主要依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》第一條規(guī)定，即“男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)確認(rèn)，完全喪失勞動(dòng)能力的”，應(yīng)該退休。在實(shí)踐中，對(duì)繳費(fèi)年限一般適用15年的規(guī)定。但是，無論是繳費(fèi)年限、病退年齡，還是養(yǎng)老金的扣減，都缺乏明確的規(guī)定，各地可能存在適用的不一致，由此導(dǎo)致地區(qū)間的不公平。

鑒定標(biāo)準(zhǔn)過于粗疏，不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，不能滿足病退鑒定的實(shí)際需求?！堵毠し且蚬麣埢蛞虿适趧?dòng)能力程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》對(duì)完全喪失勞動(dòng)能力的條件列出了16種具體情形，同時(shí)規(guī)定符合《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》標(biāo)準(zhǔn)1至4級(jí)者也屬于完全喪失勞動(dòng)能力。16種情形仍過于粗疏，工傷勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)主要適用于傷害情形，對(duì)于疾病情形的規(guī)范很少，實(shí)踐中一些病情嚴(yán)重已經(jīng)很難從事勞動(dòng)的人員缺乏對(duì)應(yīng)性的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，遭致一些參保人員的質(zhì)疑。針對(duì)這一問題，河北通過鑒定專家研討會(huì)，以會(huì)議紀(jì)要的形式形成補(bǔ)充的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，例如，艾滋病確診后按照完全喪失勞動(dòng)能力確定，艾滋病毒攜帶者尚未明顯發(fā)病的，不視同為完全喪失勞動(dòng)能力；強(qiáng)直性脊柱炎如果形成嚴(yán)重的運(yùn)動(dòng)障礙，達(dá)到或接近類似完全喪失勞動(dòng)能力標(biāo)準(zhǔn)的，確定為完全喪失勞動(dòng)能力。但是這些補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)既不屬于法律法規(guī)，也不屬于規(guī)范性法律文件，其合法性可能存在問題，而且難以系統(tǒng)覆蓋各種病殘現(xiàn)象。

鑒定程序復(fù)雜，不符合增強(qiáng)社保獲得感的時(shí)代要求。現(xiàn)行因病勞動(dòng)能力鑒定實(shí)行兩級(jí)鑒定：縣（區(qū)）申報(bào)，設(shè)區(qū)市勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)組織初次鑒定，達(dá)到完全喪失勞動(dòng)能力的職工報(bào)省勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)最終評(píng)審鑒定；省直企業(yè)根據(jù)控制數(shù)量上報(bào)材料，由勞動(dòng)能力鑒定中心組織初次鑒定，達(dá)到完全喪失勞動(dòng)能力的職工再由省級(jí)勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)組織省級(jí)專家進(jìn)行最終評(píng)審鑒定。兩級(jí)鑒定達(dá)到完全喪失勞動(dòng)能力的職工，可辦理病退審批。這和工傷的勞動(dòng)能力鑒定存在顯著差異。工傷勞動(dòng)能力鑒定雖然也實(shí)行兩級(jí)鑒定，但是省級(jí)鑒定并非必經(jīng)程序，只有當(dāng)事人對(duì)設(shè)區(qū)市的初次鑒定不服時(shí)才會(huì)啟動(dòng)省級(jí)鑒定，事實(shí)上大部分工傷鑒定只經(jīng)過了初次鑒定。當(dāng)省級(jí)鑒定成為因病鑒定的必經(jīng)程序時(shí)，對(duì)于那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的參保人員，無論時(shí)間、精力還是成本投入，都是比較大的。

因病勞動(dòng)能力鑒定年底一次性集中鑒定，鑒定周期太長。按照現(xiàn)行程序，用人單位接到省市的通知后，需經(jīng)動(dòng)員、填表、公示、審核及收集上報(bào)等環(huán)節(jié)，僅僅省市收集材料就需要1—2個(gè)月時(shí)間。由于申請(qǐng)進(jìn)行鑒定的人員多，地區(qū)分散，職工從提出申請(qǐng)到鑒定結(jié)束，一般需要幾個(gè)月甚至半年時(shí)間。近年，經(jīng)常有一些職工申請(qǐng)病退鑒定后，因不能及時(shí)鑒定，沒有等到鑒定結(jié)論已經(jīng)死亡，家屬、企業(yè)意見很大。

改進(jìn)建議

取消病退鑒定的總量控制，取消一次性集中鑒定，實(shí)行常態(tài)化鑒定模式，實(shí)行因需鑒定。據(jù)了解，上海市、深圳市等地，對(duì)符合國家和本市規(guī)定的因病退休（職）條件的職工，申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合政策規(guī)定，申報(bào)材料齊全，實(shí)行日常辦理鑒定，隨時(shí)受理審核資料，組織專家組面檢查體作出鑒定意見，勞動(dòng)能力鑒定部門自收到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)作出勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論。這種做法符合現(xiàn)實(shí)需求，符合鑒定理論，應(yīng)當(dāng)普遍采納并在全國推行，實(shí)行隨時(shí)申請(qǐng)，隨時(shí)鑒定。當(dāng)然在實(shí)踐中，受制于成本和專家力量的限制，可以相對(duì)實(shí)現(xiàn)隨時(shí)鑒定，例如在申請(qǐng)后1個(gè)月內(nèi)集中進(jìn)行鑒定，以保證60天內(nèi)出具鑒定結(jié)論。

參照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的勞動(dòng)能力鑒定程序，對(duì)初次鑒定結(jié)論不服的，可申請(qǐng)?jiān)俅舞b定。無論是省級(jí)鑒定還是設(shè)區(qū)市的勞動(dòng)能力鑒定，本質(zhì)上都屬于專家鑒定，不存在行政隸屬關(guān)系，也不存在級(jí)別高低，實(shí)行兩級(jí)鑒定除了要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，并不一定能夠大幅度提高勞動(dòng)能力鑒定質(zhì)量。對(duì)病殘人員的勞動(dòng)能力鑒定完全可以參照工傷的勞動(dòng)能力鑒定，對(duì)初次鑒定結(jié)論沒有異議的，初次鑒定即發(fā)生效力；對(duì)于初次鑒定結(jié)論，用人單位或職工不服的，可在法定期限內(nèi)向省勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)申請(qǐng)?jiān)俅舞b定，省勞動(dòng)能力鑒定委員會(huì)的結(jié)論為最終結(jié)論。為加強(qiáng)對(duì)鑒定行為的監(jiān)督，防止虛假鑒定，應(yīng)當(dāng)賦予養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)于因病勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論的異議權(quán)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)?jiān)俅舞b定。

盡快制定病殘津貼支付標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)病殘勞動(dòng)能力鑒定作出指導(dǎo)性意見。《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施已經(jīng)7年多，應(yīng)當(dāng)盡快制定出臺(tái)病殘津貼的具體支付標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法，并對(duì)確定病殘津貼基礎(chǔ)的病殘鑒定作出指導(dǎo)性的意見。同時(shí)，國家主管部門應(yīng)當(dāng)組織全國專家學(xué)者對(duì)因病勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善，對(duì)因病、非因工完全喪失勞動(dòng)能力、大部分喪失勞動(dòng)能力、部分喪失勞動(dòng)能力等情形作出詳細(xì)規(guī)定。

改革經(jīng)辦流程，盡可能實(shí)行網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上通知，兼采郵寄送達(dá)。在勞動(dòng)能力鑒定過程中，除面檢、化驗(yàn)、檢查等需要在醫(yī)療機(jī)構(gòu)或指定地點(diǎn)面對(duì)面進(jìn)行外，勞動(dòng)能力鑒定申請(qǐng)、鑒定通知、鑒定結(jié)論的送達(dá)均無需參保人員到指定地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)盡可能通過網(wǎng)絡(luò)等方式實(shí)行遠(yuǎn)程辦理，網(wǎng)絡(luò)尚無法完全覆蓋的地方，可以通過郵政快遞等方式履行通知等義務(wù)。

規(guī)范鑒定程序，嚴(yán)格鑒定標(biāo)準(zhǔn)，從制度上防止腐敗發(fā)生。在鑒定程序中可以實(shí)行交叉鑒定、封閉鑒定、背對(duì)背鑒定等方式，避免將不符合病退標(biāo)準(zhǔn)的人員鑒定為完全喪失勞動(dòng)能力，騙取養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

無論是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、郵寄送達(dá)，還是減少參保人員的奔波，增加鑒定專家和鑒定機(jī)構(gòu)的上門服務(wù)，均需要提高鑒定服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入，增加鑒定服務(wù)人員編制，提高專家鑒定勞務(wù)支付標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政應(yīng)當(dāng)增加對(duì)勞動(dòng)能力鑒定等基本公共服務(wù)的投入?！?/p>