陳向京

摘要：財(cái)政收入，是指政府為履行其職能、實(shí)施公共政策和提供公共物品與服務(wù)需要而籌集的一切資金的總和。筆者以某國家級貧困縣2012年至2017年財(cái)政收入完成情況為藍(lán)本，來談?wù)効h級財(cái)政收入質(zhì)量變化趨勢及提升建議。

關(guān)鍵詞：縣級財(cái)政；財(cái)政收入質(zhì)量；建議

一、縣級財(cái)政收入質(zhì)量現(xiàn)狀

（一）稅收占比呈上升趨勢，收入質(zhì)量整體向好

如圖 1 所示，2017 年公共財(cái)政收入稅收占比達(dá)82%，較上年上升了7個百分點(diǎn)，為近6年最高占比，在全市7縣市中列第2名，比全省平均水平高5.1個百分點(diǎn)。

（二）財(cái)政收入與GDP增速同步，收入質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配

5年來，該縣公共財(cái)政收入呈單邊增長趨勢，增幅平穩(wěn)，基本在9%到13%以內(nèi)，GDP增幅在9%到12%之間，2015年增長速度最低，公共財(cái)政收入變動趨勢與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢基本吻合，同時(shí)，我們也注意到，除2017年，公共財(cái)政收入增速略低于GDP增速外，其余年份公共財(cái)政收入增速普遍略高于GDP增速，差異最大的是2014年，公共財(cái)政收入增速高于GDP增速4百分點(diǎn)。由此，收入規(guī)?；九c經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，空轉(zhuǎn)收入、征過頭稅等水份收入空間不大。

（三）GDP財(cái)稅貢獻(xiàn)率低，稅收收入規(guī)模有待挖潛

如圖2所示，近幾年來，縣公共財(cái)政收入占GDP的比重一直無法突破5%，其比重不及全市平均值的一半，2017年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值是82.7萬億元，財(cái)政收入是17.3萬億元，財(cái)政收入占GDP比重高達(dá)20.92%，比較而言，縣級宏觀產(chǎn)業(yè)稅負(fù)偏低，增收潛力空間大。

（四）財(cái)產(chǎn)行為稅占比低，縣級地方稅收入體系偏弱

按5大類稅種劃分，該縣稅收結(jié)構(gòu)如圖3所示，5大類稅中流轉(zhuǎn)稅、所得稅以及資源稅中的資源稅和城鎮(zhèn)土地使用稅均為共享稅種，完全屬于縣級的稅種僅為行為稅和財(cái)產(chǎn)稅，財(cái)產(chǎn)行為稅占比整體呈下降趨勢，行為稅中的城市維護(hù)建設(shè)稅既受制于流轉(zhuǎn)稅的征收，其用途也有專門的限制，另外，財(cái)產(chǎn)行為稅中契稅和耕地占用稅比重超過 65%，這兩個稅種很大程度上與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密相關(guān)，隨著地方債、土地政策的監(jiān)管加緊，縣級稅收收入也相應(yīng)波動。

二、制約財(cái)政收入質(zhì)量提升的原因探析

（一）縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱

改革開放初期，作為中部地區(qū)的山區(qū)縣，自1986年起，該縣連續(xù)四輪被國務(wù)院列為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，初始經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動主要依賴外出務(wù)工勞務(wù)報(bào)酬收入，縣域經(jīng)濟(jì)以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主。近10多年來，隨著國家投入的大幅增長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模鋪開，縣域GDP維持了較高增長，2017年在全市7縣市中（含市本級）增速排名第1，但由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于初級階段，屬高投入的產(chǎn)值速度型擴(kuò)張。

（二）縣域經(jīng)濟(jì)經(jīng)營粗放，附加值低

稅收收入與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營增收密切相關(guān)，增加值的多寡直接影響財(cái)稅貢獻(xiàn)，該縣2017產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比是17.8：41.7：40.5，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值主要由低稅產(chǎn)值或無稅產(chǎn)值構(gòu)成，目前，不管是大米、生豬、蔬菜等基本農(nóng)產(chǎn)品，還是占全縣產(chǎn)值超過30%的食品加工業(yè)所需原材料大豆、面粉全部外購。據(jù)養(yǎng)豬大戶反映，我縣喂養(yǎng)生豬保本至少要達(dá)到毛價(jià)每斤7元，而外貿(mào)生豬運(yùn)到省會城市只要每斤3.5元，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)受到前所未有沖擊。該縣工業(yè)主要以原始資源利用與淺加工為主，2017年，工業(yè)產(chǎn)值提供稅收3.11億元，占稅收收入的29.8%，低于產(chǎn)值比，稅收貢獻(xiàn)率為2.8%，低于正常貢獻(xiàn)率，說明該縣工業(yè)產(chǎn)值低附加值產(chǎn)值占比大，普遍經(jīng)濟(jì)效益差、產(chǎn)業(yè)層次低，新型的高附加值的工業(yè)升級產(chǎn)品還未成主導(dǎo)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級任重道遠(yuǎn)。

（三）收入任務(wù)模式帶來不利影響

一是收入任務(wù)逐年比例遞增，新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)形勢增長卻不容樂觀，在收入總量要求不變的情況下，不樂觀的經(jīng)濟(jì)必然對收入質(zhì)量造成影響；二是受政績觀的導(dǎo)向，地方政府領(lǐng)導(dǎo)對收入增長速度排名會影響收入質(zhì)量；三是因招商引資，通過隱形財(cái)政補(bǔ)貼而兌現(xiàn)的地方政府出臺的諸多優(yōu)惠政策會影響收入質(zhì)量。

（四）基層稅收管理水平偏弱

稅收征管水平包括征管力量安排、征管員和納稅人守法程度、征管效率、違法行為處罰等，它的高低直接關(guān)系到稅收收入的規(guī)模，實(shí)行應(yīng)收盡收，才能在一定稅源基礎(chǔ)之上保證稅收增長和提高稅收占比。縣級稅收征管機(jī)構(gòu)處于稅務(wù)征管的最基層，征納環(huán)境復(fù)雜，服務(wù)對象法制意識、納稅意識不足，基層稅干年齡偏大，工資、升遷不受地方約束，專業(yè)知識更新慢，主動服務(wù)意識弱，勤征細(xì)管主觀動力不足。

（五）非稅征管尚需進(jìn)一步規(guī)范

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近 3 年來，在中央大規(guī)模的“清費(fèi)降費(fèi)”趨勢下，該縣非稅收入總量不降反增。這既受收入增長速度和財(cái)政收入總量增長目標(biāo)影響，同時(shí)也不排除某些單位想利用“超收”，最終達(dá)到“超支”目的。特別是縣級還債高峰期的到來，縣級政府對政府性基金收入的增長熱情將比以往更加迅猛，雖然政府性基金增長不影響稅收占公共財(cái)政收入的影響，但其對實(shí)體經(jīng)濟(jì)和稅基的沖擊不容忽視。

三、提升縣級財(cái)政收入質(zhì)量的六點(diǎn)思考

（一）精準(zhǔn)施策、聚力增效，推動縣域經(jīng)濟(jì)優(yōu)化升級

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是提高財(cái)政收入的必然途徑。該縣已確立“生態(tài)立縣、工業(yè)強(qiáng)縣、旅游活縣、融長興縣”的發(fā)展戰(zhàn)略，近2年來，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展強(qiáng)勁，已成該縣稅收支柱產(chǎn)業(yè)。建議縣級政府繼續(xù)提升服務(wù)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境、充分運(yùn)用財(cái)政資金發(fā)揮“四兩撥千斤”效應(yīng)，扶持、鼓勵企業(yè)升級產(chǎn)業(yè)，獎勵、招商高附加值產(chǎn)業(yè)，如：成立人才引進(jìn)、科技獎勵、企業(yè)“助保貸”等基金，推動縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。

（二）“減稅降費(fèi)”、綜合減負(fù)，著力涵養(yǎng)財(cái)源活水

自2013年以來，中央大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”，行政事業(yè)性涉企收費(fèi)由106項(xiàng)減至31項(xiàng)，政府性基金由30項(xiàng)減至21項(xiàng)，“真金白銀”支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)地方財(cái)源不斷壯大。建議繼續(xù)推進(jìn)非稅收入制度體系建設(shè)、規(guī)范非稅征管，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)“瘦身”，助推實(shí)體經(jīng)濟(jì)突破發(fā)展瓶頸。

（三）凝聚合力、重建流程，提升稅收征管效率

根據(jù)近期國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將省和省以下國地稅機(jī)構(gòu)合并，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與省政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。建議利用機(jī)構(gòu)合并契機(jī)，重整征稅隊(duì)伍，凝聚國地稅務(wù)機(jī)構(gòu)合力，打造稅收征管精干團(tuán)隊(duì)；重理征繳流程，查漏補(bǔ)缺，完善繳納體系，提升稅收征管效率。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管、陽光收費(fèi)，依法行政應(yīng)收盡收

一是建立和實(shí)施收費(fèi)目錄清單定期公示制度，主動接受社會公眾監(jiān)督；二是建立健全亂收費(fèi)舉報(bào)投訴機(jī)制，讓企業(yè)和群眾投訴有門，做到凡訴必查；三是完善多部門聯(lián)合督查機(jī)制，開展企業(yè)負(fù)擔(dān)專項(xiàng)調(diào)查，讓亂收費(fèi)無處藏身。

（五）脫貧攻堅(jiān)、傾斜政策，助推“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展

根據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，要在全國范圍內(nèi)全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要集中優(yōu)勢兵力攻堅(jiān)克難。脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場在縣一級，產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、勞務(wù)協(xié)作扶貧、基礎(chǔ)建設(shè)扶貧、稅務(wù)政策扶貧等等綜合政策的傾斜，助推“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，為“三農(nóng)經(jīng)濟(jì)”固本強(qiáng)基，引領(lǐng)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)量變到質(zhì)變的飛躍。

（六）推進(jìn)“費(fèi)改稅”，完善地方稅收體系

2016年以來，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)改資源稅，排污費(fèi)改環(huán)保稅，這些先例為繼續(xù)推進(jìn)“費(fèi)改稅”提供了實(shí)例經(jīng)驗(yàn)，而非稅收入中專項(xiàng)用途收入，所涉及的財(cái)政支出也關(guān)乎政府公共服務(wù)，為地方稅改革提供了廣闊空間。建議繼續(xù)推進(jìn)“費(fèi)改稅”，建立以稅收為主，少量的、必要的政府收費(fèi)為輔的政府收入體系。