吳軍斕 周忠健 張攀

摘 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國部分地區(qū)工程性缺水雖有緩解，但是問題還相當(dāng)突出，其中西南地區(qū)最為明顯，以水價機(jī)制改革為突破口，通過多種有效的途徑來建立合理的水價機(jī)制以緩解我國部分地區(qū)工程性缺水問題。

關(guān)鍵詞：供需矛盾；工程性缺水；水價機(jī)制

我國是一個缺水嚴(yán)重的國家，人均淡水資源量只有2300立方米，僅占全球平均水平的四分之一。我國水資源分配南北差異較大，降雨時空分布不均，總體上南方相對較多、北方相當(dāng)貧乏，長江流域以及珠江流域人口約占全國的54%，但是水資源卻占了81%；北方人口占46%，水資源只有19%。年內(nèi)降雨量變化大，雨季（5-10月份）降雨量占全年降雨量的70%-80%，春旱發(fā)生的概率較高，北方地區(qū)尤其明顯。

人多水少、水資源時空分布不均、工程性缺水嚴(yán)重等是我國西南地區(qū)的基本水情，云南和貴州兩省尤其明顯，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的統(tǒng)籌推進(jìn)，水供需矛盾突出已成為制約全國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。節(jié)約用水、提高用水效率、建立合理的水價機(jī)制，是緩解我國水資源供需矛盾促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。

一、工程性缺水

所謂工程性缺水，是指特殊的地理和地質(zhì)環(huán)境存不住水，缺乏水利設(shè)施留不住水。我國北方地區(qū)主要是水量性缺水，南方地區(qū)主要是水質(zhì)性缺水，我國的西南地區(qū)由于其特殊的地理位置和氣候條件，主要是工程性缺水。貴州省和云南省大部分地區(qū)地處亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候區(qū)，氣候溫和，雨量充沛，光照適中，雨熱同季。但由于地勢高差大，地形復(fù)雜，使得小環(huán)境氣候也具有復(fù)雜性和多樣性，高原山地和深切河谷地帶，氣候垂直變化非常明顯，降水情況也有差異。工程型缺水較嚴(yán)重。

二、水價機(jī)制現(xiàn)狀

長期以來，在傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響下，農(nóng)業(yè)和城市供水一直是實行的低水價，這種不合理的水價嚴(yán)重影響到水資源的合理、有效配置，同時也加劇了水環(huán)境污染。經(jīng)過十幾年的努力，西南地區(qū)水價改革取得了一定的成效：

非公共管網(wǎng)供水的工業(yè)企業(yè)基本能按時依法足額征收，按照相關(guān)水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，依法征收水資源費，并且計劃用水制度已逐步實行，對年實際取水量超過核準(zhǔn)的年取水計劃或者定額的，超取部分實行累進(jìn)加價制度，但是農(nóng)業(yè)用水水資源費征收難度大。

城市公共管網(wǎng)供水價格正在由福利型向商品型轉(zhuǎn)逐步轉(zhuǎn)變。目前各省市正在積極推進(jìn)公共供水水資源價格機(jī)制改革，部分城市已執(zhí)行公共供水管網(wǎng)內(nèi)供水已實行超計劃超定額累進(jìn)加價和階梯水價。實踐表明，水價改革在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染防治等方面起到了積極的作用。

三、水價機(jī)制存在問題

盡管目前水價改革取得了一些成效，但是還存在用水粗放，不利于節(jié)約用水和保護(hù)水環(huán)境；中水回用低，不利于合理配置水資源；水價構(gòu)成不明晰、用水征收水資源費困難等問題，不利于提高用戶節(jié)水意識。

1.農(nóng)業(yè)用水粗放，水資源費收取難度大

目前西南地區(qū)缺乏鼓勵農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的政策、措施以及相應(yīng)的規(guī)章或辦法，獎懲機(jī)制尚未健全；另外，農(nóng)業(yè)供水計量設(shè)施極不完善，加上農(nóng)村以家庭為基本生產(chǎn)單位用水分散的特點，使農(nóng)業(yè)用水還無法按方計量到村到戶，雖然部分灌區(qū)正在配備灌區(qū)渠首計量實時在線監(jiān)控設(shè)施，但是只能計量到灌區(qū)整體用水量，水價只能按灌溉面積多少進(jìn)行平攤的方式征收；同時，管理部門自身管理粗放、運營機(jī)制落后，缺乏科學(xué)的用水管理制度和激勵機(jī)制。這造成了農(nóng)戶只要能夠獲得水資源，就可以任意的取用，缺乏對過量用水的約束。近幾年來各級臺了一系列的支農(nóng)、惠農(nóng)政策，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，農(nóng)民收入也有所增加，但是受西南地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展基本情況制約，農(nóng)業(yè)發(fā)展還相對落后，更何況農(nóng)業(yè)還是個弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)民承受能力相對較低，水資源費收取難度較大。

2.公共供水價格約束機(jī)制不完善，水價構(gòu)成單一

一是階梯式計量水價開展程度低。目前只有少數(shù)城市實行城市公共供水階梯水價制度，由于取水量與用水價格高低沒有直接掛鉤，造成提價額太低對用水起不到太多制約功能，提價太高對中低收入居民家庭的承受能力形成很大壓力的局面，難以將水資源的稀缺性和居民用水需求的層次性有機(jī)結(jié)合起來。因而實行合理科學(xué)的階梯式水價制度是提高居民節(jié)水意識、有效節(jié)約保護(hù)水資源的有效途徑。二是大部分現(xiàn)行的城區(qū)公共供水水價由自來水公司成本費和污水處理費構(gòu)成（污水處理費由水務(wù)公司收取），集鎮(zhèn)公共供水僅由自來水公司成本費組成，集鎮(zhèn)公共供水不含污水處理費，大部分公共供水均不包含水資源自身的價值既水資源費，所以說是不完善的水價。多年來由于受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的影響，大部分城市幾乎把供水當(dāng)作一項公益性事業(yè)來辦，水價長期以來背離該它有的價值，供水成本高，收益低，沒有建立符合市場供求的水價機(jī)制，政府財政負(fù)擔(dān)越來越重，水資源費收取難度大。這樣既不利于供水企業(yè)的正常運營，也不利于節(jié)約用水和水資源、水環(huán)境的保護(hù)。

3.水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，中水回用事業(yè)滯后

以貴州省為例，目前貴州省水資源費按照貴州省水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)來征收收，地表水最高標(biāo)準(zhǔn)僅為0.16元，最低為0.04元，地下水最高為0.32元，最低為0.08元，其成本難以得到充分補(bǔ)償；水價中幾乎不含水環(huán)境保護(hù)和整治費用，尚未涵蓋水源保護(hù)區(qū)域因保護(hù)生態(tài)環(huán)境、放棄發(fā)展機(jī)會的價值補(bǔ)償，難以滿足水源環(huán)境治理的需要，也增加了水資源調(diào)度的難度。水資源費偏低，供水成本不全，導(dǎo)致水利工程、城市供水企業(yè)不能定期對供水設(shè)施和管網(wǎng)進(jìn)行檢修，導(dǎo)致設(shè)備老化失修，漏失率嚴(yán)重，同時造成中水回用事業(yè)嚴(yán)重滯后。

四、水價機(jī)制改革對策和建議

1.逐步健全原水價格構(gòu)成，推進(jìn)中水回用事業(yè)發(fā)展

當(dāng)前西南大部分城市執(zhí)行的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)過低，應(yīng)當(dāng)盡快健全水資源費價格構(gòu)成，將保護(hù)、治理水資源的成本在水資源費中體現(xiàn)出來。原水價格首先應(yīng)當(dāng)涵蓋水源地保護(hù)區(qū)域的管理、保護(hù)等費用，其次包括水源地保護(hù)區(qū)域因保護(hù)生態(tài)環(huán)境、放棄發(fā)展機(jī)會的價值補(bǔ)償，逐步健全原水價格，體現(xiàn)水資源該有的價值。中水回用也是一種水資源優(yōu)化配置手段，不但可在一定程度上緩解水資源的供需矛盾，而且有助于節(jié)約水資源、保護(hù)水環(huán)境。

中水也是一種商品，其價值構(gòu)成實際上往往比原水高，因而定價也高，取用水戶不可能放棄價格相對低的原水而取用價格相對高的中水。為此適當(dāng)合理的提升原水價格，出臺相應(yīng)中水事業(yè)發(fā)展的扶持政策，鼓勵和引導(dǎo)中水中水的廣泛應(yīng)用，例如對再生水用電實行優(yōu)惠電價，免征污水處理費，并綜合運用財政、稅收扶持政策，降低再生水生產(chǎn)和使用成本。同時，可適時制定辦法，擴(kuò)大再生水使用范圍，強(qiáng)制高耗水行業(yè)使用再生水。另外，要加強(qiáng)宣傳力度，推進(jìn)節(jié)水技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，鼓勵一水多用，提高用水效率。

2.完善水利配套工程，改革農(nóng)業(yè)灌溉水價，改善農(nóng)村人畜飲水

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，灌溉用水是關(guān)鍵，針對西南地區(qū)特殊的地形地貌以及氣候條件，逐步改善西南地區(qū)工程性缺水的實際情況，真正告別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯的局面，應(yīng)當(dāng)大力修建水庫、提水工程等蓄水工程，做到豐蓄枯用、冬蓄春用、夏蓄秋用，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供水源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。加強(qiáng)水庫管理和調(diào)度，完善農(nóng)業(yè)用水實時在線監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，制定具體合理的用水價格，做到水庫或提水工程等放水就要收費。建立嚴(yán)格和細(xì)致的管理細(xì)則，并將管理責(zé)任具體層層落實，最好做到收支平衡或收略大于支，以便于今后的管理運行和維修養(yǎng)護(hù)。提高管理人員的積極性，提高節(jié)約用水率。

農(nóng)村人畜飲水安全工程覆蓋面廣，受益主體較大，建議按照產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、兼顧各方利益的原則，對現(xiàn)有農(nóng)飲安全工程進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，吸引民間資金和社會資金投資農(nóng)飲安全工程建設(shè)，并鼓勵企事業(yè)單位、社會經(jīng)濟(jì)組織和個人在服從統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，以多種形式積極參與項目是否成功等，由此可應(yīng)將相應(yīng)的工程管理細(xì)化，制定詳細(xì)和切實可行的管理細(xì)則，明確具體的管理主體或個人，根據(jù)上級部門制定的水價依法收繳水費。實行收支一條線，確保收費能夠維持或者略超出支出，便于日常管理運行和維修，實行誰管理，誰負(fù)責(zé)，誰維修。使國家的惠民工程能夠真正發(fā)揮效益和作用，造福地方百姓。

3.統(tǒng)籌兼顧，實施季節(jié)性差價，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)階梯式水價

水價調(diào)整事關(guān)政府、供水企業(yè)、個人三方利益。可根據(jù)不同地區(qū)、不同季節(jié)，按照積極、穩(wěn)妥、漸進(jìn)的方針，并結(jié)合當(dāng)前市場、物價、經(jīng)濟(jì)水平等，綜合考慮成本變動情況和用戶的承受能力，對城市供水、集鎮(zhèn)供水以及農(nóng)村人畜飲水等分步調(diào)整水價標(biāo)準(zhǔn)。在水資源日益短缺的時代，尤其大部分城市屬于典型的工程性缺水地區(qū)，雨季降雨充沛西南地區(qū)可利用水資源充足，旱季降雨量少可利用水資源相對其他地區(qū)尤為缺乏，實施季節(jié)性的階梯式水價是未來水價的必然方向。

建議實施階梯式水價最好分為三級，第一級水量基數(shù)根據(jù)民生基本生活用水確定，可以保證弱勢群體的基本生活需求，第二級的水量基數(shù)根據(jù)改善和提高居民生活質(zhì)量的原則制定，對高質(zhì)量、高收入、高耗水家庭起到一定約束作用，第三級的水量基數(shù)根據(jù)滿足特殊用水需要的原則制定，可以反映真實的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境成本。每一級的具體用水量（按戶或按人計量均可）、價格基數(shù)以及水價級差由各城市結(jié)合行業(yè)用水定額以及當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀確定，按照價格管理權(quán)限和程序?qū)徟?。實施季?jié)水價無需任何成本支出和相應(yīng)水表按裝、工程管網(wǎng)配套改造等，只需在階梯水價實施方案里增加季節(jié)水價即可。

綜合以上所述，建立合理的水價機(jī)制，是西南地區(qū)執(zhí)行“三條紅線”考核制度，構(gòu)建節(jié)水型社會、提高用水效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的有力保障。

參考文獻(xiàn)：

[1] 沈大軍，梁瑞駒等.水價理論與實踐. 北京：科技出版社，1999

[2] 王新建.水權(quán)水價制度改革與創(chuàng)新.調(diào)查研究.2010，232（02）：33

[3] 陳紅衛(wèi).關(guān)于水資源費征收的幾個問題思考[J].人民長江，2012，43（10）：54-57

[4] 王冠軍.農(nóng)業(yè)水價改革面臨新形勢[J].水利發(fā)展研究2010，10（12）