□南俊紅

為了全面貫徹和落實黨的十八大會議精神和要求，2012年，財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱單位內(nèi)控規(guī)范），是自2008年《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡稱基本規(guī)范）發(fā)布以來，我國在內(nèi)部控制領(lǐng)域的進一步探索，是將科學(xué)的治理體制在全行業(yè)、全領(lǐng)域進行的全方位覆蓋的標志之一。

筆者梳理了近年國家發(fā)布的行政事業(yè)單位內(nèi)控相關(guān)的重要法規(guī)和政策，發(fā)現(xiàn)國家針對行政事業(yè)單位的管理要求每年都在逐漸深入，要求行政事業(yè)單位在單位內(nèi)部實施全面的內(nèi)控制度，建立完善的內(nèi)控體系，確保內(nèi)控制度能夠參與到單位內(nèi)部的各項經(jīng)濟活動中，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)控體系已經(jīng)是刻不容緩的一項重要工作。但在實際推進過程中，筆者了解到，行政事業(yè)單位能夠真正領(lǐng)悟內(nèi)控精神，高效執(zhí)行內(nèi)控程序，讓內(nèi)控體系發(fā)揮應(yīng)有作用的還是很少，大部分流于形式，本文將結(jié)合國家法規(guī)政策，以及實際本職工作中對行政事業(yè)單位管理特性的思考，對如何做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作提出建議，對行政事業(yè)單位的內(nèi)控實施及管理提升起到拋磚引玉的作用。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施工作的挑戰(zhàn)

第一，在行政事業(yè)單位推行內(nèi)控是國家提升政府管理改革的舉措之一，但是其配套的改革措施和政策并沒有同時配備，在內(nèi)控建設(shè)推行過程中尚存在現(xiàn)實基礎(chǔ)問題和不適應(yīng)性?，F(xiàn)行的《單位內(nèi)控規(guī)范》是通過梳理流程，將單位內(nèi)部各個分散的、碎片化的制度進行規(guī)范化、標準化、系統(tǒng)化、體系化的整合，通過內(nèi)在驅(qū)動將單位的基礎(chǔ)管理提高到流程管理，最終提升為科學(xué)、高效的管理體系。但從目前的內(nèi)控實際建設(shè)情況來看，與建設(shè)初衷尚有差距，一是由于內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)的配套改革政策和落地措施，二是通過內(nèi)控建設(shè)的推進，會存在對單位的權(quán)利和資源進行重新分配，甚至?xí)绊懙絾挝滑F(xiàn)有的組織架構(gòu)和職責(zé)分工，進而對現(xiàn)有部門、領(lǐng)導(dǎo)、人員形成沖擊，從而會帶來人員的不理解和不支持，因此這是內(nèi)控建設(shè)推進目前來說是最大的阻力。要想構(gòu)建有效的、不流于形式的行政事業(yè)單位內(nèi)控，勢必要重新梳理流程和職責(zé)，這項工作勢必是一個漫長而艱巨的過程。

第二，單位內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)在驅(qū)動力不夠。國家針對行政事業(yè)單位的管理要求每年都在逐漸深入，但是多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)控意識都停留在膚淺的階段，內(nèi)控意識非常單薄，這樣使得多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)薄弱，因此，有的事業(yè)單位雖然有內(nèi)部控制制度，但是由于管理者的忽視，內(nèi)部控制制度就形同虛設(shè)，沒有在工作中發(fā)揮作用，有的單位的內(nèi)部控制制度的制定就是為了應(yīng)付上級部門檢查，也起不到很好的監(jiān)督作用，流于形式，失去了其存在的意義。事業(yè)單位的資金多來源于國家的支持，由國家作后盾，自然不用擔心資金問題，認為事業(yè)單位不需要像企業(yè)一樣去努力奮斗，只要安分守己做好自己的本職工作就好，至于單位的發(fā)展怎樣與個人無關(guān)。這樣的思想導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)者意識不到內(nèi)部控制的重要性。

第三，缺乏科學(xué)的建設(shè)方法。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和維護是一個復(fù)雜的體系，經(jīng)過交流發(fā)現(xiàn)，有的單位邀請外部專業(yè)機構(gòu)開展內(nèi)控體系建設(shè)，但是在項目完成后，沒有得到相應(yīng)的知識轉(zhuǎn)移，在本單位沒有培養(yǎng)起相關(guān)的專業(yè)人才，因此后期的落地和維護就不了了之，內(nèi)控沒有起到相應(yīng)的有效作用；有的單位甚至是組織自己人員，參考其他單位的內(nèi)控體系，摸石頭過河，編制出一套內(nèi)控手冊應(yīng)對檢查需要，這樣即使設(shè)置了規(guī)范但是由于標準不科學(xué)，導(dǎo)致了執(zhí)行力不到位，內(nèi)部控制同樣不能發(fā)揮其作用。

二、做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的建設(shè)思路

通過與專業(yè)機構(gòu)的交流和本職工作中的研究和學(xué)習(xí)，筆者總結(jié)出行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的線路圖，在真正啟動內(nèi)控體系建設(shè)之前，一定要經(jīng)過五個步驟的工作，才會使得內(nèi)控建設(shè)工作能夠往正確的、可落地的方向推進。

圖1 行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)線路圖

（一）自上而下宣傳貫徹行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范和理念

在全面啟動內(nèi)部控制建設(shè)之前，首先要召開啟動大會，以專題培訓(xùn)方式自上而下對領(lǐng)導(dǎo)干部和員工進行宣傳、培訓(xùn)、引導(dǎo)，要確保培訓(xùn)工作全覆蓋無盲區(qū)，增強各級人員對內(nèi)部控制建設(shè)的理解、認同感以及對內(nèi)部控制建設(shè)的預(yù)期。宣傳貫徹是開展內(nèi)控建設(shè)體系之前的重要工作，在必要情況下，要開展多次內(nèi)控不同主題的培訓(xùn)。另外，在內(nèi)控建設(shè)完成之后，也要通過培訓(xùn)進行知識轉(zhuǎn)移，使得業(yè)務(wù)部門對本單位、本部門的內(nèi)控要求有真正的深刻理解。

（二）構(gòu)建內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成組織和資源的保障體系

內(nèi)控工作組織是內(nèi)部控制建設(shè)和實施的重要組織保障，有效的工作組織有利于內(nèi)部控制建設(shè)的最終順利完成。內(nèi)控建設(shè)是“一把手”工程，應(yīng)明確單位主要負責(zé)人承擔內(nèi)控建設(shè)和實施的責(zé)任，在落實具體工作時應(yīng)分三個層面設(shè)置，即項目領(lǐng)導(dǎo)小組、日常工作小組、配合部門。同時科學(xué)配置組織成員，明確職責(zé)；內(nèi)控建設(shè)作為一項系統(tǒng)工程，應(yīng)該在建設(shè)中配置好“人、財、物”資源，既要選優(yōu)配強工作人員，還應(yīng)保證指派的人員有時間和精力參與內(nèi)控建設(shè)，必要時可借助“外力”，同時應(yīng)加強人才梯隊培養(yǎng)，儲備人才。

（三）內(nèi)部體系運行的角色設(shè)定和職責(zé)分工

單位內(nèi)部控制覆蓋單位的各業(yè)務(wù)領(lǐng)域，涉及各個部門，與單位運行息息相關(guān)。為了能夠讓內(nèi)控體系運轉(zhuǎn)起來，在開展建設(shè)之前，需要在單位層面確定，相關(guān)部門在內(nèi)控工作中的不同責(zé)任和分工。每個單位實際情況不一，例如將財務(wù)部門設(shè)定為牽頭部門，負責(zé)內(nèi)控的組織、建設(shè)和實施；內(nèi)部審計部門參與內(nèi)控建設(shè)，對建成后的內(nèi)控進行評價、監(jiān)督檢查；紀檢監(jiān)察部門對黨員干部在流程環(huán)節(jié)中的崗位職責(zé)予以明確；采購部門等業(yè)務(wù)部門負責(zé)其所對應(yīng)的業(yè)務(wù)方面的內(nèi)控建設(shè)和優(yōu)化工作。通過角色設(shè)定，職能賦予，充分發(fā)揮財務(wù)、審計、紀檢監(jiān)察、政府采購等職能部門在內(nèi)控中的作用。

（四）開展內(nèi)控基礎(chǔ)性評價，及時診斷內(nèi)控現(xiàn)狀及問題

在開展內(nèi)部控制建設(shè)之前，不論是請外部機構(gòu)還是單位自己，要對內(nèi)控基本情況進行“盤點”，通過基礎(chǔ)性評價方式，了解現(xiàn)狀管理情況、制度建設(shè)情況、找到流程管理的設(shè)計層面問題或執(zhí)行層面問題，確認關(guān)鍵點，從而提高內(nèi)控建設(shè)和改進的針對性和有效性，確保體系建設(shè)的方向性。

（五）以問題、風(fēng)險為導(dǎo)向，構(gòu)建內(nèi)控體系

從內(nèi)部控制建設(shè)的實踐來看，行政事業(yè)單位在實務(wù)中已建立了許多不同程度的、符合自身實際的內(nèi)部管理制度，但規(guī)范標準缺乏統(tǒng)一、也缺乏體系性。現(xiàn)有內(nèi)部管理制度是應(yīng)對照《單位內(nèi)控規(guī)范》，重點把握以幾個方面：經(jīng)濟活動內(nèi)部管理制度是否符合國家法律法規(guī)和相關(guān)政策，制度規(guī)定之間是否存在重復(fù)或沖突；內(nèi)容是否完整，是否覆蓋各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；是否有相關(guān)配套制度，制度文件是否明確了具體執(zhí)行要求且具有可操作性；內(nèi)部管理制度的時效性，是否及時修訂更新，授權(quán)審批及發(fā)布程序是否符合規(guī)定。

內(nèi)控體系建設(shè)不是一蹴而就，是一個長期工程，重點考慮以上幾個問題，可從一定程度上解決內(nèi)控體系建設(shè)成果的水土不服和流于形式。綜上所述，建立符合本單位實際的內(nèi)控體系，要通過全面梳理業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，識別風(fēng)險隱患，確認關(guān)鍵控制，按照管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化的思路加快內(nèi)控體系建設(shè)，使內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位真正落地。