摘 要： 中國正在起草應(yīng)對氣候變化法，在氣候變化立法中如何處理減緩與適應(yīng)之間的關(guān)系是一個重要命題。從中國作為發(fā)展中國家的國情和氣候變化脆弱性來看，確立適應(yīng)氣候變化在立法中的重要地位十分必要。同時，中國應(yīng)當(dāng)在氣候變化立法中確立適應(yīng)氣候變化的指導(dǎo)思想、立法宗旨和目標(biāo)，確定適應(yīng)氣候變化立法的基本原則、法律規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域，以及適應(yīng)氣候變化的關(guān)鍵制度等內(nèi)容，從而進(jìn)一步增強(qiáng)中國應(yīng)對氣候變化的能力。

關(guān)鍵詞： 氣候變化;適應(yīng);減緩;氣候變化保險;氣候變化基金

中圖分類號：D922.6 ?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0053-05

2017年12月，中國政府宣布啟動全國碳市場建設(shè)，從電力行業(yè)開始。在這樣的情勢下，《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法（草案）》以及《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例（草案）》再次引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。從時下的《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法（草案）》來看，在減緩和適應(yīng)的關(guān)系上，減緩占據(jù)更加重要的地位。如何正確處理減緩與適應(yīng)之間的關(guān)系，是中國應(yīng)對氣候變化立法中理應(yīng)深入研究的課題。本文對中國現(xiàn)有的適應(yīng)氣候變化法律政策進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上，探討中國應(yīng)對氣候變化立法中關(guān)于適應(yīng)部分的重要問題，并提出建立關(guān)鍵的適應(yīng)性制度的建議。

一、確立適應(yīng)氣候變化在中國應(yīng)對氣候變化立法中的重要地位

所謂適應(yīng)氣候變化（adaptation to climate change），是指自然或人類系統(tǒng)回應(yīng)實(shí)際的或預(yù)期的氣候刺激及其影響所作出的調(diào)整，以減輕損害或開發(fā)關(guān)于氣候變化的有利機(jī)會。 ① 適應(yīng)包括預(yù)期性適應(yīng)、反應(yīng)性適應(yīng)，私領(lǐng)域的適應(yīng)、公共領(lǐng)域的適應(yīng)，自動適應(yīng)、計(jì)劃適應(yīng)等類型。減緩氣候變化則指關(guān)于減少溫室氣體的“源”或增加溫室氣體的“匯”的人為干預(yù)。 ②

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對適應(yīng)氣候變化活動的研究集中在氣候變化條件下的特殊系統(tǒng)適應(yīng)性選擇和策略，氣候變化情景模型下不同適應(yīng)性手段對氣候變化趨勢之效果的評判，不同層面的適應(yīng)能力與適應(yīng)活動的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)等變量的評估與分級，主動適應(yīng)實(shí)踐策略等方面。 ③ 根據(jù)學(xué)術(shù)界對氣候變化及其與社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間相互作用規(guī)律的認(rèn)知，適應(yīng)活動需在一定的政策框架下開展。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下，盡管存在對適應(yīng)性（adaptation）與適應(yīng)能力（adaptability）、適應(yīng)能力與響應(yīng)能力（capacity of response）、適應(yīng)能力與恢復(fù)力（resilience）等概念的范疇邊界的爭議，但人們對該公約提出的適應(yīng)的緊迫性是有充分共識的。該公約第2條強(qiáng)調(diào)，本公約的最終目標(biāo)是將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上，這一水平應(yīng)當(dāng)足以使生態(tài)系統(tǒng)自然地適應(yīng)氣候變化。該公約對氣候變化的定義是， 除在類似時期內(nèi)所觀測到的氣候自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而導(dǎo)致的氣候變化。因此，應(yīng)當(dāng)盡快走出關(guān)于適應(yīng)對象的“人為氣候變化”“自然氣候變化”等模糊概念的障礙，從政策實(shí)施主體、實(shí)施范圍、涵蓋領(lǐng)域、實(shí)施程序、配套機(jī)制及其與原有政策的融合等多方面考察，合理識別中國應(yīng)對氣候變化政策中適應(yīng)性政策框架的結(jié)構(gòu)體系、邊界范圍，并從適應(yīng)性政策的宣示、引導(dǎo)、推動等功能出發(fā)，尋求適應(yīng)性氣候政策對立法的支撐、促進(jìn)和推動作用。

《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法（草案）》設(shè)專章對適應(yīng)氣候變化的指導(dǎo)思想、基本原則、需要發(fā)展和完善的關(guān)鍵制度作了規(guī)定，但與減緩氣候變化的規(guī)定相比，這些規(guī)定處于次要地位。筆者認(rèn)為，在氣候變化領(lǐng)域，減緩氣候變化和適應(yīng)氣候變化均為十分重要的制度，各國應(yīng)依據(jù)各自的能力和具體情況來確定二者的優(yōu)先順序。發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)把減緩作為應(yīng)對氣候變化的優(yōu)先原則。在這方面，英國2008年《氣候變化法》明確規(guī)定了碳預(yù)算制度，要求2020年碳預(yù)算水平在1990年的基礎(chǔ)上減少26%。德國2004年《溫室氣體排放交易法》的目的是通過建立溫室氣體排放交易系統(tǒng)而減少溫室氣體排放，并將排放交易系統(tǒng)與《京都議定書》規(guī)定的減排機(jī)制聯(lián)系起來。該法的適用范圍是其附件（一）中18類高能耗設(shè)施所排放的二氧化碳。2009年7月，根據(jù)歐盟“將航空行為納入溫室氣體排放許可交易計(jì)劃”（2008/101/EC指令），德國修訂了《溫室氣體排放交易法》，將航空運(yùn)輸中排放的溫室氣體也納入溫室氣體排放交易系統(tǒng)，并詳細(xì)規(guī)定了航空運(yùn)輸中溫室氣體排放報告與確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。歐盟碳排放交易計(jì)劃是典型的以減緩為主導(dǎo)的碳排放交易立法。

發(fā)展中國家大多把適應(yīng)作為應(yīng)對氣候變化的原則。例如，菲律賓2009年《氣候變化法》明確了適應(yīng)氣候變化是國家應(yīng)對氣候變化行動計(jì)劃的重點(diǎn)。又如，南非2011年《國家應(yīng)對氣候變化白皮書》旨在提高并長期保持南非社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境對氣候變化的適應(yīng)能力和緊急應(yīng)對能力，以有效應(yīng)對氣候變化帶來的沖擊，同時在世界范圍內(nèi)履行其減排的國際義務(wù)，推進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。再如，墨西哥2012年《氣候變化基本法》是一部應(yīng)對氣候變化、規(guī)制溫室氣體排放、增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)能力、建立社會協(xié)商基礎(chǔ)、促進(jìn)相關(guān)教育和科研發(fā)展、推動國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的法律，該法并沒有拘泥于具體操作問題，而是著眼于搭建應(yīng)對氣候變化的國家體系，通過提升國家社會治理能力，使國家對減緩和適應(yīng)氣候變化具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。不管是在國家氣候變化政策中將減緩與適應(yīng)分列，還是在政策評估中同時制定評估適應(yīng)性和減緩性的參考標(biāo)準(zhǔn)，都體現(xiàn)出墨西哥應(yīng)對氣候變化的減緩和適應(yīng)并重的態(tài)度。

上述發(fā)展中國家特別是菲律賓、南非應(yīng)對氣候變化的立法，都把適應(yīng)放在突出位置，這值得中國參考。把適應(yīng)放到國家氣候戰(zhàn)略的首要位置，是由中國嚴(yán)峻的環(huán)境資源形勢和低層次的應(yīng)對氣候變化能力決定的。減緩全球氣候變化是長期、艱巨的挑戰(zhàn)，而適應(yīng)氣候變化是現(xiàn)實(shí)、緊迫的任務(wù)。為了更好地化解氣候變化給經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展帶來的現(xiàn)實(shí)威脅，尤其是考慮到中國這樣的發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化的基礎(chǔ)設(shè)施和能力較弱，強(qiáng)調(diào)適應(yīng)氣候變化的中心地位顯得非常重要。適應(yīng)氣候變化，是在全社會層面思考和積極探索全球氣候變暖背景下如何調(diào)整和重構(gòu)人們的生產(chǎn)生活方式的大問題、大戰(zhàn)略。適應(yīng)性政策和措施，既有局部性又有戰(zhàn)略性，既包括應(yīng)急性內(nèi)容又包括預(yù)防性要求。同時，適應(yīng)性行動會在一定領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生新的環(huán)境問題，影響發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施。因此，適應(yīng)問題是一個融發(fā)展和環(huán)境為一體的問題。就中國而言，當(dāng)前以減緩氣候變化為主導(dǎo)的應(yīng)對戰(zhàn)略難以有效指導(dǎo)應(yīng)對氣候變化工作的形勢和政策要求。減緩型政策體系已經(jīng)初步形成，其政策效益的彰顯尚待適應(yīng)性政策與之相配合、協(xié)調(diào)，適應(yīng)性壓力由此增加，戰(zhàn)略規(guī)劃缺失的負(fù)效應(yīng)日益明顯。因此，中國應(yīng)將適應(yīng)問題提升到國家氣候戰(zhàn)略的首要位置，堅(jiān)持在發(fā)展中解決適應(yīng)問題，積極探索適應(yīng)性政策與發(fā)展政策、環(huán)保政策協(xié)調(diào)穩(wěn)步推進(jìn)。

二、以法律形式確立中國適應(yīng)氣候變化的指導(dǎo)思想、立法宗旨和目標(biāo)

以法律形式應(yīng)對氣候變化是世界各國的普遍做法，英國、德國、美國、韓國、日本、南非、印度、巴西、菲律賓等國家皆是如此。中國也十分重視氣候變化領(lǐng)域的立法。2009年8月，第十一屆全國人大常委會第十次會議通過了《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》，提出把氣候變化的相關(guān)立法納入立法工作議程。隨后，國家發(fā)改委作為氣候變化的主管部門將《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法》的起草工作列入其2011—2015年立法規(guī)劃。此外，中國政府積極參與國際氣候治理談判，并為巴黎氣候協(xié)定的簽字發(fā)揮了重要的、建設(shè)性的作用。 ④ 中國還在國內(nèi)7個?。ㄊ校╅_展了以地方立法或部門規(guī)章為基礎(chǔ)的碳排放交易試點(diǎn)。 ⑤ 除了起草《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法》，國家發(fā)改委還于2016年向國務(wù)院提交了《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例（草案）》。從《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法（草案）》的條文來看，盡管該草案堅(jiān)持減緩與適應(yīng)并重的原則，但減緩在氣候變化應(yīng)對方面占據(jù)更加重要的地位。筆者認(rèn)為，基于中國的國情，在立法上理應(yīng)更加突出適應(yīng)在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的重要地位和作用，并明確適應(yīng)氣候變化的指導(dǎo)思想、立法宗旨和目標(biāo)。

1.正確認(rèn)識適應(yīng)氣候變化所面臨的基本國情

不同于發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家，中國適應(yīng)氣候變化是在特定的國情和特有的發(fā)展背景下進(jìn)行的。中國復(fù)雜的氣候條件和脆弱的生態(tài)環(huán)境決定了中國氣候適應(yīng)問題的嚴(yán)峻性。適應(yīng)性活動是在相對缺乏資金和技術(shù)的條件下開展的，中國眾多的人口和較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了中國氣候變化適應(yīng)性活動必須兼顧發(fā)展的任務(wù)。中國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，所處的發(fā)展階段和當(dāng)前的能源結(jié)構(gòu)決定了控制溫室氣體排放既面臨與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級更新等之間存在巨大的沖突與矛盾，也孕育著走出能源困境、推動發(fā)展的機(jī)遇。中國氣候變化制度既要考慮減緩與適應(yīng)的雙重目標(biāo)，又要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福利增長的迫切需要。

正確認(rèn)識中國適應(yīng)氣候變化所面臨的基本國情和目標(biāo)約束，有助于我們理性地面對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，認(rèn)識適應(yīng)氣候變化問題的本質(zhì)，找準(zhǔn)解決適應(yīng)氣候變化問題的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

2.確立氣候變化適應(yīng)性立法的指導(dǎo)思想

（1）將適應(yīng)性戰(zhàn)略與環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來。適應(yīng)氣候變化與環(huán)境保護(hù)之間，既有一致的領(lǐng)域，又有矛盾的方面。氣候變化與大氣污染在形成原因上關(guān)系密切，減少溫室氣體排放對控制大氣污染有顯著的協(xié)同效應(yīng)。中國有效治理跨區(qū)域大氣污染直接有利于各地方政府在應(yīng)對氣候變化問題上進(jìn)行長效合作。 ⑥ 為了避免氣候變化給生態(tài)環(huán)境帶來不良影響，中國必須統(tǒng)籌考慮適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，使二者相協(xié)調(diào)。具體途徑包括：一是通過在水資源、農(nóng)業(yè)、森林、草原、海岸帶等領(lǐng)域采取積極的適應(yīng)氣候變化的措施，將氣候變化對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響降到最低限度;二是將適應(yīng)氣候變化與環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮氣候變化的影響，盡量控制對生態(tài)環(huán)境造成破壞的適應(yīng)性措施，更多地采取有利于生態(tài)恢復(fù)與重建的措施，在適應(yīng)氣候變化的過程中堅(jiān)持風(fēng)險預(yù)防原則、實(shí)施環(huán)境影響評價制度，將環(huán)境風(fēng)險降到最小。

（2）重視規(guī)劃和適應(yīng)性政策的系統(tǒng)性、前瞻性。應(yīng)從生態(tài)文明建設(shè)的視角認(rèn)識適應(yīng)問題的重要性，綜合評估氣候風(fēng)險和適應(yīng)環(huán)境的脆弱性，積極主動適應(yīng);以氣候風(fēng)險和自然響應(yīng)機(jī)制的相關(guān)研究成果為依托，科學(xué)適應(yīng);重視適應(yīng)性規(guī)劃的指導(dǎo)作用，利用現(xiàn)有平臺，增強(qiáng)風(fēng)險評估的科學(xué)性和權(quán)威性，強(qiáng)化風(fēng)險評估和脆弱性分析在制定適應(yīng)性戰(zhàn)略中的支撐作用。根據(jù)當(dāng)前的研究成果，制定適應(yīng)性規(guī)劃應(yīng)遵循的科學(xué)程序包括：界定氣候變化風(fēng)險;評估生態(tài)系統(tǒng)脆弱性;預(yù)估未來社會經(jīng)濟(jì)情景;評估社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)脆弱性（風(fēng)險影響評估）;選擇適應(yīng)性政策;進(jìn)行適應(yīng)性成本與效益分析;制定適應(yīng)性戰(zhàn)略、規(guī)劃。

（3）重視氣候變化適應(yīng)性技術(shù)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)在政策制定中的基礎(chǔ)作用。具體流程包括：遵循科學(xué)嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行氣候變化風(fēng)險評估;整合區(qū)域適應(yīng)性目標(biāo)，界定脆弱性與不確定性的邊界，識別潛在的適應(yīng)性政策措施;監(jiān)測與評估適應(yīng)性政策措施的實(shí)施;適應(yīng)性政策和措施的優(yōu)化、示范等。

（4）構(gòu)建跨部門跨地區(qū)協(xié)作機(jī)制。應(yīng)對氣候變化涉及多部門工作，政府作為權(quán)威協(xié)調(diào)者在需要多方共同參與的長期項(xiàng)目中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。多部門協(xié)作包括政府部門如生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)、氣象、海洋等行政主管部門之間的協(xié)作，也包括政府部門與利益相關(guān)者如公眾、科學(xué)家、企業(yè)、社會組織、媒體等之間的協(xié)作。在跨部門協(xié)作方面，墨西哥的氣候變化部際委員會機(jī)制具有重要的參考價值。在跨地區(qū)協(xié)作方面，中國在大氣污染防治領(lǐng)域的區(qū)域聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制可供其他國家借鑒。

（5）制定應(yīng)對氣候變化的國家戰(zhàn)略規(guī)劃時應(yīng)將災(zāi)害風(fēng)險管理納入其中。該規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對氣候風(fēng)險（即氣候變化可能帶來的災(zāi)害）進(jìn)行詳細(xì)分類，同時對不同級別、不同類型的氣候風(fēng)險所涉及的部門進(jìn)行系統(tǒng)分析，尋求多種形式的資金支持，進(jìn)一步提高應(yīng)對極端氣象災(zāi)害的綜合監(jiān)測預(yù)警能力、抵御能力、減災(zāi)能力，增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)能力。

（6）建立應(yīng)對氣候變化、減少災(zāi)害風(fēng)險的信息共享機(jī)制。在這方面，墨西哥的經(jīng)驗(yàn)值得參考。墨西哥根據(jù)其2012年《氣候變化基本法》，成立了國家生態(tài)與氣候變化組織。該組織的職責(zé)包括開展關(guān)于氣候變化的學(xué)術(shù)培訓(xùn)，公開對氣候變化政策的評估結(jié)果和建議，構(gòu)建風(fēng)險地圖冊和氣候變化信息系統(tǒng)作為信息交流平臺等。

3.確立氣候變化適應(yīng)性立法的宗旨和目標(biāo)

（1）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，選擇綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。轉(zhuǎn)變高污染、高能耗、高投入的工業(yè)化模式，促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，倡導(dǎo)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，這些是中國氣候變化立法的目標(biāo)和需要構(gòu)建的重點(diǎn)制度。應(yīng)對氣候變化問題與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題的解決方法可能相互對立，但對于中國而言，已沒有兩者擇其一的回旋余地。薄弱的生態(tài)底線決定了尚處于工業(yè)化進(jìn)程中的中國只有選擇經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，摒棄化石能源依賴型工業(yè)化模式，發(fā)展綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟(jì)，才能同時到達(dá)工業(yè)化和生態(tài)文明的彼岸。

（2）確立減緩與適應(yīng)在應(yīng)對氣候變化立法中的中心地位，并突出適應(yīng)性法律制度的優(yōu)先性?？刂茰厥覛怏w濃度是減緩氣候變化的基本路徑，減少人為溫室氣體的排放、保全和強(qiáng)化“匯”的吸收都有利于降低大氣中溫室氣體的濃度。減少人為溫室氣體的排放，實(shí)際上就是要求抑制或者放棄舊有的工業(yè)化模式，尤其是放棄作為該模式之基礎(chǔ)的能源結(jié)構(gòu)。保全和強(qiáng)化“匯”的吸收，實(shí)際上就是保全和強(qiáng)化自然生態(tài)，尤其是強(qiáng)化自然生態(tài)的凈化和循環(huán)功能。突出適應(yīng)性制度的優(yōu)先性，有助于變被動適應(yīng)為主動適應(yīng)和規(guī)劃適應(yīng)，將減緩性政策融入增強(qiáng)適應(yīng)能力的建設(shè)中，獲得更大的制度效益。

（3）將減緩和適應(yīng)統(tǒng)一在自然生態(tài)的建設(shè)與保育過程中。減緩具有修正傳統(tǒng)發(fā)展方式的作用，同時增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的能力。在一定程度上，適應(yīng)是減緩的目的，也是發(fā)展的基石。減緩和適應(yīng)不是非此即彼、互相排斥的關(guān)系，二者在一定范圍內(nèi)能夠發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，即提高對氣候變化的適應(yīng)能力可以減少溫室氣體排放的壓力，有效減少溫室氣體排放可以降低未來氣候變化的速度和幅度，從而減輕適應(yīng)氣候變化的壓力。盡管如此，由于二者本質(zhì)上不同，以減緩為導(dǎo)向的法律政策體系必然導(dǎo)致適應(yīng)能力降低。 ⑦ 減緩與適應(yīng)的區(qū)別主要在于：減緩的規(guī)劃、措施可以在國際和國內(nèi)層面達(dá)成統(tǒng)一，而適應(yīng)具有很強(qiáng)的地域性，其戰(zhàn)略或措施需要從地區(qū)、社區(qū)、個人層面進(jìn)行考量和設(shè)計(jì)。 ⑧ 受制于經(jīng)濟(jì)社會條件，適應(yīng)性立法須為經(jīng)濟(jì)社會條件的適應(yīng)性改善設(shè)定規(guī)則并提供便利。受制于氣候等自然條件，適應(yīng)性立法須研究并合理遵循適應(yīng)之自然作用規(guī)律，反思并重塑人在健康自然生態(tài)中得以適應(yīng)的基本秩序，以此指導(dǎo)人的行為和形成人際法則，包括經(jīng)濟(jì)社會條件的發(fā)展規(guī)則。 ⑨

（4）為增強(qiáng)適應(yīng)能力提供制度保障。適應(yīng)性立法確立的行為規(guī)范，應(yīng)成為規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向的行為準(zhǔn)則，成為調(diào)動社會資源進(jìn)行自然生態(tài)修復(fù)和養(yǎng)護(hù)的社會規(guī)范。其目的在于保全和強(qiáng)化自然生態(tài)對人類社會生活健康發(fā)展的保障作用，其作用的發(fā)揮是自然生態(tài)功能恢復(fù)、進(jìn)化與人類社會生活模式相協(xié)調(diào)的過程。

三、中國適應(yīng)氣候變化立法應(yīng)當(dāng)確定基本原則、規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵制度

1.中國適應(yīng)氣候變化立法的基本原則

中國適應(yīng)氣候變化立法應(yīng)當(dāng)以美麗中國建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)為終極目標(biāo)，成為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要法律。生態(tài)文明理念，包括尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，人類與其他生命形式是生命共同體等理念，是中國氣候變化立法中關(guān)于適應(yīng)氣候變化的重要指導(dǎo)理念。在適應(yīng)氣候變化立法中，立法者應(yīng)綜合考慮減緩和適應(yīng)之間的協(xié)同作用，通過持續(xù)調(diào)整和系統(tǒng)化運(yùn)作，使適應(yīng)性政策、相關(guān)制度、具體措施和管理系統(tǒng)更具彈性，降低脆弱性;減少氣候變化對生態(tài)系統(tǒng)、人類生命健康與財產(chǎn)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，增強(qiáng)適應(yīng)能力;從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的高度把適應(yīng)氣候變化與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來。因此，中國適應(yīng)氣候變化立法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括7個方面：堅(jiān)持以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)的原則;堅(jiān)持最脆弱群體優(yōu)先原則;堅(jiān)持重在預(yù)防的原則;堅(jiān)持適度適應(yīng)的原則;堅(jiān)持適應(yīng)與減緩相協(xié)同的原則;堅(jiān)持廣泛參與的原則;堅(jiān)持國際合作的原則。

2.中國適應(yīng)氣候變化立法規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域

全球變暖將對農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、氣象防災(zāi)減災(zāi)等方面產(chǎn)生重大影響。因此，中國制定氣候變化應(yīng)對法時應(yīng)將這些方面作為規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域。氣候變化也會對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、水資源、海岸帶、林業(yè)等生態(tài)系統(tǒng)以及人體健康造成負(fù)面影響，因此，這些方面也應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)制。氣候變化還會對易受氣候變化影響的城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)造成更大的損害，因此，對脆弱地區(qū)和脆弱群體應(yīng)當(dāng)加以優(yōu)先保護(hù)。

3.中國適應(yīng)氣候變化的一些關(guān)鍵制度

中國建立以國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略為主線、以適應(yīng)氣候變化政策與行動為工作著力點(diǎn)的氣候變化適應(yīng)性機(jī)制和關(guān)鍵性制度，重點(diǎn)在于加強(qiáng)適應(yīng)性活動開展的核心領(lǐng)域如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、水資源、衛(wèi)生、氣象等領(lǐng)域的適應(yīng)能力建設(shè)，制定和完善有針對性的符合領(lǐng)域或區(qū)域?qū)嶋H的適應(yīng)性制度。當(dāng)前，需要建立和完善的關(guān)鍵的適應(yīng)性制度包括6個方面。其一，適應(yīng)性規(guī)劃制度。適應(yīng)氣候變化需要國家在各個層面進(jìn)行調(diào)整，包括社區(qū)、地方、區(qū)域、部門及國家層面。建立適應(yīng)性規(guī)劃制度，可以將適應(yīng)性活動和資源條件、脆弱性評估、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、消除貧困、降低自然災(zāi)害風(fēng)險等結(jié)合起來開展。可以明確適應(yīng)性選擇的重點(diǎn)，設(shè)定國家和地方優(yōu)先事項(xiàng)，制定適應(yīng)性規(guī)劃并將之納入國家規(guī)劃和政策框架。其二，適應(yīng)性基金制度。在國際層面，適應(yīng)性基金制度承擔(dān)著對發(fā)展中國家和特別易受氣候變化影響國家的資金援助功能。對中國而言，建立適應(yīng)性基金制度是在現(xiàn)有財政分配體制和分配模式下，提供一種跨區(qū)域、跨部門資金轉(zhuǎn)移給付機(jī)制。作為平衡氣候變化影響、增強(qiáng)適應(yīng)能力的資金機(jī)制，資金籌措模式和運(yùn)作方法是其中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。有必要借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立我國適應(yīng)性基金制度。其三，氣候變化保險制度。氣候變化保險制度是國際上公認(rèn)的氣候變化損害風(fēng)險轉(zhuǎn)移與分擔(dān)機(jī)制。將與氣候變化相關(guān)的洪水、干旱、火災(zāi)等自然災(zāi)害納入保險范圍，可以為最易受氣候變化威脅和影響的群體提供一定的損害補(bǔ)償，既符合氣候變化制度的減損目標(biāo)，又符合氣候正義理念下防貧和濟(jì)貧的需要。因此，氣候變化保險制度承載著脆弱部門生產(chǎn)保障和脆弱群體生活保障的雙重社會保障功能。其四，氣候變化適應(yīng)性技術(shù)的研發(fā)支持制度。其五，生態(tài)環(huán)境脆弱性及氣候變化風(fēng)險評估與適應(yīng)性報告制度。沿海低洼地區(qū)，西部干旱半干旱地區(qū)，易受水災(zāi)、旱災(zāi)和沙漠化影響的地區(qū)，以及具有脆弱的山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的地區(qū)，特別易受氣候變化影響，是生態(tài)脆弱性地區(qū)，生活在這些地區(qū)的低收入群體是最脆弱群體。最脆弱群體的形成往往是氣候等自然條件以及社會經(jīng)濟(jì)條件共同作用的結(jié)果，他們往往也是社會經(jīng)濟(jì)生活中的邊緣群體。 ⑩ 根據(jù)生態(tài)脆弱性，氣候變化主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門定期進(jìn)行氣候變化風(fēng)險評估，以確定適應(yīng)性行動的重點(diǎn)和方向。同時，要建立適應(yīng)性報告制度，推動特定區(qū)域或地方圍繞適應(yīng)性行動進(jìn)行信息交流和匯總，提高各區(qū)域、各部門的脆弱性分析能力，增強(qiáng)適應(yīng)性行動的針對性和有效性。

注釋

①②International Panel on Climate Change. ?Working Group II： Impacts， Adaptation and Vulnerability ， http：//www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg2/index.php？idp=689.

③參見方一平、秦大河、丁永?。骸稓夂蜃兓m應(yīng)性研究綜述——現(xiàn)狀與趨向》，《干旱區(qū)研究》2009年第3期。

④參見曹明德：《中國參與國際氣候治理的法律立場和策略：以氣候正義為視角》，《中國法學(xué)》2016年第1期。

⑤參見曹明德等：《中國碳排放交易法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社，2016年，第217頁。

⑥參見趙鑫鑫：《論氣候變化法中區(qū)域環(huán)境治理體系的建立》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2016年第3期。

⑦參見王守榮主編：《氣候變化對中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的影響與應(yīng)對》，科學(xué)出版社，2010年，第183頁。

⑧參見何香柏：《氣候變化適應(yīng)性問題對我國環(huán)境法律的挑戰(zhàn)》，《閱江學(xué)刊》2012年第1期。

⑨參見張梓太：《論氣候變化立法之演進(jìn)——適應(yīng)性立法之視角》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第1期。

⑩參見燕方：《論我國應(yīng)對氣候變化立法之適應(yīng)性選擇》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年，第14頁。

責(zé)任編輯：鄧 林

Reflection On Improving China′s Adaptive Legislation on Climate Change

Cao Mingde

Abstract： China has been drafting the law on dealing with climate change in recent years. How to deal with the relationship between the adaptation and mitigation to climate change is an important issue. In view of China′s national conditions as a developing country and its vulnerability to climate change， it is necessary to establish the important position of adaptation to climate change in legislation. At the same time， China should establish in its climate change legislation the guiding ideology， legislative purposes and objectives of adaptation to climate change， determine the basic principles， key areas of legal regulation and key systems of adaptation to climate change， so as to further enhance China′s ability to respond to climate change.

Key words： climate change; adaptation; mitigation; climate change insurance; climate change fund