文/李惠芳

歷經(jīng)4個(gè)月的緊張準(zhǔn)備，11月20日，市十五屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議對(duì)《上海市大氣污染防治條例修正案（草案）》〔以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例修正案（草案）〕進(jìn)行了一審，正式開(kāi)啟了條例制定以來(lái)的第二次修改的審議程序。此次修改，將進(jìn)一步按照上位法規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)大氣污染源的日常管理，為打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)提供法治保障。

及時(shí)調(diào)整 提供保障

加強(qiáng)大氣環(huán)境治理，加快改善空氣質(zhì)量，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)重中之重的任務(wù)，也是市民群眾的共同期盼。為推動(dòng)和保障本市大氣污染防治工作，2014年，市人大常委會(huì)制定了《上海市大氣污染防治條例》。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)大氣污染防治法）。2017年，市人大常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大生態(tài)文明法律清理工作的要求，對(duì)條例與大氣污染防治法法律責(zé)任設(shè)定等明顯沖突的條文作了修正。條例構(gòu)建了本市大氣污染防治的基本制度體系，為本市大氣污染防治工作提供了重要的法治保障。

黨的十九大作出了打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重大決策部署，國(guó)務(wù)院《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》中對(duì)大氣治理的源頭防治、協(xié)同治污和精細(xì)化管理提出了更高的要求；國(guó)家和市委對(duì)本市設(shè)定的大氣治理階段性目標(biāo)提出，到2022年，全市PM2.5年均濃度降到35微克/立方米以下，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)任務(wù)；隨著大氣污染防治法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例等上位法的修改，大氣管理的相關(guān)制度發(fā)生了變化。這些新任務(wù)，都要求地方立法及時(shí)調(diào)整，對(duì)相關(guān)工作給予支持和保障。

今年7月11日，全國(guó)人大常委會(huì)在大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告中提出，各省級(jí)人大及其常委會(huì)要在2018年底前制定或修改大氣污染防治相關(guān)條例，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化落實(shí)大氣污染防治法的規(guī)定，進(jìn)一步增強(qiáng)地方大氣立法的適應(yīng)性，確保黨中央關(guān)于打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的決策部署落到實(shí)處。為進(jìn)一步深化大氣污染防治，確保法制統(tǒng)一，對(duì)條例進(jìn)行修改已十分必要和緊迫。

全面梳理 細(xì)化強(qiáng)化

今年7月，市人大常委會(huì)調(diào)整了2018年度立法計(jì)劃項(xiàng)目安排，將修改條例新增為正式項(xiàng)目。根據(jù)全國(guó)人大對(duì)地方的立法時(shí)限要求和市人大審議安排，本市啟動(dòng)條例修改草案起草工作。

市政府相關(guān)部門(mén)會(huì)同市人大城建環(huán)保委對(duì)條例進(jìn)行了全面梳理，對(duì)照大氣污染防治法的規(guī)定，結(jié)合本市大氣污染防治工作實(shí)際，提出了修正案（草案）。在對(duì)法規(guī)梳理的過(guò)程中，市人大城建環(huán)保委召開(kāi)立法座談會(huì)，聽(tīng)取了10余家市政府部門(mén)的意見(jiàn)；在收到法規(guī)修改的議案后，又再次聽(tīng)取了部分市人大代表、法律專(zhuān)家和有關(guān)政府部門(mén)的意見(jiàn)建議。11月8日，城建環(huán)保委召開(kāi)第五次會(huì)議，對(duì)修正案（草案）及其說(shuō)明進(jìn)行了審議。

修正案（草案）按照上位法規(guī)定，調(diào)整完善了排污許可等相關(guān)表述，統(tǒng)一了法律責(zé)任等條文內(nèi)容，增加了秋冬季高排放行業(yè)合理安排生產(chǎn)等規(guī)定，并進(jìn)一步細(xì)化強(qiáng)化了非道路移動(dòng)機(jī)械的管理措施等。修正案（草案）共25條，涉及修改條例條文共計(jì)29條。

完善排污許可證和總量控制要求。落實(shí)大氣污染防治法規(guī)定，將排污許可證的發(fā)放范圍覆蓋所有固定污染源，并將核發(fā)主體由有關(guān)地方政府改為環(huán)保部門(mén)。在總量指標(biāo)核定、排污許可證核發(fā)等方面，對(duì)實(shí)施總量控制前已有的排污單位實(shí)行統(tǒng)一管理，刪除原來(lái)對(duì)已有排污單位在核發(fā)方面的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

增加高排放企業(yè)合理安排生產(chǎn)計(jì)劃的要求。落實(shí)國(guó)家《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┣锒局攸c(diǎn)行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)要求，結(jié)合優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作的需要，增加在易出現(xiàn)重污染天氣的秋冬季，鋼鐵、建材、焦化、鑄造、電解鋁、化工等相關(guān)高排放行業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)“合理安排生產(chǎn)計(jì)劃”的要求，即企業(yè)可以通過(guò)合理安排年度生產(chǎn)計(jì)劃，在其他季節(jié)適當(dāng)增加產(chǎn)量，在重污染易發(fā)高發(fā)季節(jié)適當(dāng)減少生產(chǎn)負(fù)荷，或通過(guò)安排年度檢修、維修、設(shè)備保養(yǎng)、設(shè)施改造等措施，實(shí)現(xiàn)秋冬季減排的要求，避免了搞停產(chǎn)、限產(chǎn)的“一刀切”。同時(shí)明確市經(jīng)濟(jì)信息化部門(mén)會(huì)同市環(huán)保部門(mén)對(duì)此予以指導(dǎo)。

強(qiáng)化非道路移動(dòng)機(jī)械環(huán)境監(jiān)管。非道路移動(dòng)機(jī)械是指區(qū)別于機(jī)動(dòng)車(chē)而用于非道路上的相關(guān)工程、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備，如推土機(jī)、打樁機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)、叉車(chē)等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在本市使用的非道路移動(dòng)機(jī)械約10萬(wàn)臺(tái)，與機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量相比不到3%，但氮氧化物排放量占到全市的約10%。為進(jìn)一步強(qiáng)化管理，修正案（草案）提出強(qiáng)化源頭管理，嚴(yán)把生產(chǎn)和流通關(guān)口，要求非道路移動(dòng)機(jī)械做到達(dá)標(biāo)排放，增加“不得制造、銷(xiāo)售或者進(jìn)口污染物排放超過(guò)國(guó)家規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的非道路移動(dòng)機(jī)械”的規(guī)定；實(shí)施高排放區(qū)域限制管理；建立識(shí)別標(biāo)志制度，在信息申報(bào)的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定了非道路移動(dòng)機(jī)械所有者領(lǐng)取識(shí)別標(biāo)志并粘貼顯示的細(xì)化要求。

優(yōu)化機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)境管理。按照上位法，取消機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染檢測(cè)委托和環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志核發(fā)制度，機(jī)動(dòng)車(chē)所有人可以自主選擇檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，刪除對(duì)注冊(cè)超過(guò)十年的機(jī)動(dòng)車(chē)增加排氣污染檢測(cè)頻次的規(guī)定；同時(shí)，增強(qiáng)監(jiān)管力度，規(guī)定環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同市場(chǎng)管理等部門(mén)加強(qiáng)對(duì)制造、銷(xiāo)售機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放狀況的監(jiān)督檢查。

此外，修正案（草案）還加大了對(duì)大氣環(huán)境違法行為的處罰力度，對(duì)部分與大氣污染防治法不一致的處罰措施，包括行政處罰種類(lèi)、處罰金額以及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任承擔(dān)等進(jìn)行了修改和完善，并結(jié)合《上海市環(huán)境保護(hù)條例》的有關(guān)處罰規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行條例個(gè)別罰則的具體處罰種類(lèi)、幅度等作了調(diào)整，確保地方性法規(guī)之間的銜接一致。

研究完善 加快推進(jìn)

城建環(huán)保委在審議意見(jiàn)報(bào)告中指出，修正案（草案）確保了與上位法的統(tǒng)一，并增強(qiáng)了法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，同時(shí)，結(jié)合立法調(diào)研和征求意見(jiàn)情況，提出修改完善的建議。常委會(huì)組成人員在分組審議中，也對(duì)修正案（草案）的完善提出了意見(jiàn)建議。

關(guān)于非道路移動(dòng)機(jī)械的管理。城建環(huán)保委建議：按照條例中高污染機(jī)動(dòng)車(chē)區(qū)域限行方案的制定程序，對(duì)非道路移動(dòng)機(jī)械的禁止使用區(qū)域的劃定程序進(jìn)行修改，明確由相關(guān)職能部門(mén)提出方案，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施；關(guān)于標(biāo)志管理制度，建議改變修正案（草案）第九條第三款“非道路移動(dòng)機(jī)械的所有者應(yīng)當(dāng)向區(qū)環(huán)保部門(mén)申報(bào)非道路移動(dòng)機(jī)械的種類(lèi)、數(shù)量、使用場(chǎng)所等情況，領(lǐng)取識(shí)別標(biāo)志，并將識(shí)別標(biāo)志粘貼于顯著位置”的做法，使用更為先進(jìn)的信息化管理手段，如電子標(biāo)志等方式進(jìn)行管理。田春華委員進(jìn)一步提出，非道路移動(dòng)機(jī)械需申領(lǐng)識(shí)別標(biāo)志，并且要與電子標(biāo)志并用：識(shí)別標(biāo)志粘貼在移動(dòng)機(jī)械上，便于公開(kāi)管理、加強(qiáng)監(jiān)督，同時(shí)還要使用電子化手段，加強(qiáng)信息化管理。

關(guān)于高排放企業(yè)“合理安排生產(chǎn)計(jì)劃”制度。張辰委員提出，企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃是根據(jù)市場(chǎng)的需求進(jìn)行調(diào)整的，目前修正案（草案）第二十八條“合理安排生產(chǎn)計(jì)劃”的表述有用行政指令規(guī)定生產(chǎn)計(jì)劃之嫌，因此建議予以修改。林晶委員建議，在對(duì)企業(yè)采用相關(guān)管理措施時(shí)，要充分考慮企業(yè)因此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，特別要研究考慮對(duì)合規(guī)企業(yè)作出停產(chǎn)要求給予補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。此外，李富榮委員建議，為有效防治秋冬季節(jié)的大氣污染，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與周邊省份的聯(lián)防聯(lián)控，并作為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中的重要內(nèi)容，逐年推進(jìn)。

關(guān)于港口岸電設(shè)施的使用。城建環(huán)保委指出，船舶靠港后使用岸基供電是防治船舶大氣污染的重要措施之一，條例第四十六條第三款也規(guī)定了市交通行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)推進(jìn)建設(shè)碼頭岸基供電設(shè)施和低硫油供應(yīng)設(shè)施。目前本市部分碼頭推進(jìn)建設(shè)了岸電設(shè)施，但總體進(jìn)度不快，且岸電設(shè)施建成后總體使用率較低。因此建議進(jìn)一步對(duì)港口岸電設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)以及政策資金扶持等作出明確規(guī)定，同時(shí)對(duì)船舶使用岸電等提出相關(guān)要求。高德毅委員提出，推進(jìn)港口岸電設(shè)施的建設(shè)和使用，既能降低成本，又能對(duì)本市的大氣環(huán)境帶來(lái)好處，應(yīng)加快推進(jìn)。同時(shí)，嚴(yán)偉委員提出，中國(guó)已簽署聯(lián)合國(guó)關(guān)于船舶排放區(qū)方面的國(guó)際公約，地方法規(guī)在岸電和低硫油使用管理等方面應(yīng)注意體現(xiàn)公約的要求。