摘 要 隨著司法體制改革的不斷推進，行政審判工作中的法律漏洞越來越明顯，體現(xiàn)在缺乏惡意訴訟規(guī)制機制導致案多人少，實質性解決法律條文的缺失導致行政爭議實質解決難，執(zhí)行法律條文的不規(guī)范導致行政執(zhí)行案件執(zhí)行難等等。在司法改革的背景下，亟需優(yōu)化行政法及行政訴訟法，從而更好的為行政審判工作提供全面科學合理的法律依據(jù)。

關鍵詞 行政審判 困難 漏洞 優(yōu)化

作者簡介：趙首元，內蒙古師范大學附屬中學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.181

從中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示看，近些年來我國行政糾紛案件例居高不下，從2013年的4.2萬件上升到2017年的43.7萬件，增速驚人。而同時，由于立法還存在一些漏洞，導致行政審判工作越來越艱難，案多人少、當事人矛盾突出等現(xiàn)象越來越尖銳。這些法律漏洞繼續(xù)完善，進一步促進法院行政審判工作優(yōu)化。

一、行政審判的法律漏洞及影響

（一）缺乏惡意訴訟規(guī)制制度導致案件審理難

行政訴訟案件涉及領域多，但是同時缺少規(guī)制惡意訴訟的法律制度，導致案件審理難度較大。以A市為例，2013年以來，該市中級人民法院共受理了921件行政訴訟案件，其中涉及到重大工程項目引起的土地、拆遷、環(huán)保案件有438件，占總案件數(shù)的47.6%，而從案件審理周期看，此類案件的審理周期要比其他行政訴訟案件長20.7天，審理周期長，審判難度大。另外，我國行政案件開始實行立案登記制，案件量更是呈現(xiàn)猛增的勢頭，但是同時，惡意訴訟現(xiàn)象也越來越嚴重，由于缺乏惡意訴訟的規(guī)制制度，導致惡意訴訟愈演愈烈。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，近些年來惡意訴訟等濫用訴權的情況不斷增加，2013年全國法院行政訴訟惡意訴訟案件25件，2014年92件，2015年270件，2016年325件，2017年上升至647件。2017年惡意行政訴訟案件相對于2013年，上升了25.88倍，上升速度非?？?，預計2018年將超過1000件。大量的惡意訴訟等濫用訴權的案件情況，讓行政訴訟中本來就存在的案多人少矛盾更加突出，亟待緩和并予以規(guī)制。

（二）欠缺強制執(zhí)行制度導致案件執(zhí)行難

法律對于行政機關不履行的沒有科學的強制執(zhí)行條款和制度，導致很多行政案件執(zhí)行難。以非訴案件執(zhí)行為例，由于缺乏強制執(zhí)行制度措施，常年來非訴執(zhí)行占據(jù)著行政審判的大量人力物力，讓原本就復雜的案多人少矛盾更加突出。從案件數(shù)量看，2013年以來，全國法院有關非訴行政案件共121647件，案件體量龐大。而從案件涉及的類型看，包括行政強制拆除、強制履行行政協(xié)議、非法占地、行政不作為等。這些案件如何強制執(zhí)行，如何進行非訴執(zhí)行，通過何種程序進行非訴執(zhí)行，法律都沒有相應的法律規(guī)定，從而導致了當事人大量申訴到法院，將矛盾轉移到訴訟環(huán)節(jié)，不僅讓法院面臨的矛盾更加尖銳，也無形中增加了法院的壓力。

（三）實質性爭議解決條款缺失導致爭議解決難

大量的行政案件雖然結案，但是由于法律中大部分都是程序性或者制式性條款，缺乏實質性化解矛盾的法律條款，實體行政爭議并未化解，行政爭議實體性解決難。從中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)看，2010年以來，全國法院審理行政訴訟案件超過1548765件，而通過判決解決實體行政爭議的有33.4萬件，裁定方式結案的有108.87萬件，調解方式結案的僅249件，其他方式結案的有5593件，從上述數(shù)據(jù)分析看，判決解決實體爭議的占21.6%，裁定結案的占70.3%，而裁定結案的大部分都是裁定，實質爭議并未解決，行政機關與行政當事人之間的矛盾并未實質解決，矛盾有可能繼續(xù)加深，行政訴訟的功能沒有較好的發(fā)揮。

（四）行政訴訟司法適用力度不夠

上文已經(jīng)提到，在中國裁判文書網(wǎng)輸入關鍵詞“行政訴訟”，得到的搜索結果是1548765個，從數(shù)據(jù)看，我國行政訴訟案件糾紛總量大，2010年至今共有154萬余件。這充分說明了完善行政訴訟審判制度的現(xiàn)實意義。同時，從數(shù)據(jù)中，我們看到，行政訴訟的司法適用地區(qū)差異大的問題客觀存在。案件數(shù)量最多的是浙江省有14.8萬件，而案件最少的是西藏自治區(qū)，僅175件，兩者但從案件數(shù)量看相差數(shù)百倍，排除地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展因素差異，兩地的行政訴訟案件司法適用差異還是很大。另外，還需引起關注的是，近年來，行政訴訟案件出現(xiàn)井噴現(xiàn)象，值得關注。2013年全國僅4.2萬件，2014年超過22萬件，2015年超過28萬件，2016年增長到38萬件，2017年超過43萬件。案件數(shù)量持續(xù)高位增長，人民法治意識提升引起案件量增長是一方面原因，另一方面說明私力對行政管理等糾紛的解決遇到越來越多的問題，需要靠法院的公力救濟，因此，發(fā)現(xiàn)并解決審判實踐中的問題顯得尤為重要。

（五）裁判標準不統(tǒng)一現(xiàn)象頻發(fā)

另外，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，導致現(xiàn)實中出現(xiàn)大量同案不同判的現(xiàn)象。同樣的性質的案件，各地法院的判決結果卻截然不同。例如，同樣的房屋拆遷案件，重慶某法院認定政府行為違法，判決政府敗訴。而北京某法院認為，該案件政府行為不違法，不能適用賠償。同時，江蘇某法院認為，由于原告舉證不足導致原告敗訴，駁回了原告的訴訟請求。同樣的案件，結果卻大相徑庭，如此司法適用，對于法律的嚴肅性、權威性大打折扣。

二、行政審判存在法律漏洞的原因

當前行政審判工作產生上述困境是由多方面的原因造成的，既有法院內部原因，也有法院系統(tǒng)外部的原因，筆者從內外兩個角度對產生行政審判工作困境的原因進行簡要分析。

（一）行政審判的外部環(huán)境有待優(yōu)化

一方面，人民群眾的行政訴訟意識還不強，造成了行政訴訟案件中行政相對人敗訴率高。據(jù)統(tǒng)計，行政訴訟案件中，行政相對人的敗訴率高達70.9%，這既和當事人的法律意識不強有關，還和當事人的行政訴訟能力薄弱息息相關，特別是證據(jù)收集、程序應對等訴訟能力。最終導致行政相對人不知告、不愿告、不敢告，有的甚至“信訪不信法”。另一方面，少數(shù)行政機關不履行法律生效行政判決甚至暴力抵抗的現(xiàn)象仍然存在。從網(wǎng)絡統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，行政機關抗法的現(xiàn)象不同程度存在，在百度中輸入關鍵詞“行政機關抗法”得到搜索結果約56.9萬個，關鍵詞有行政機關忽視法律規(guī)定、行為抗法、缺乏規(guī)則意識、屢屢抗法等等。另外，行政機關對法院的判決抗拒執(zhí)行的也時而有之，以A市法院為例，經(jīng)統(tǒng)計，近五年來，有多地行政機關及其工作人員不履行法院生效裁決，被列入失信被執(zhí)行人名單，從而有損行政機關形象，直接損害了行政相對人的合法利益，也有損法院的公信力。

（二）行政審判隊伍力量和人員素質有待加強

從現(xiàn)行法院內部看，行政審判力量不強，素質仍待加強。其一，力量薄弱現(xiàn)象普遍存在。少數(shù)地方存在“一人庭”、“兩人庭”現(xiàn)象。再加上近年來民商事案件大幅增長，一些法院行政庭甚至還承擔部分民商事審判任務，行政審判庭自身的職能弱化甚至邊緣化。同時，行政審判隊伍專業(yè)化建設滯后，司法能力和水平，還難以滿足人民群眾日益增長的司法需求。以A市為例，A市中院行政庭有員額法官3名，法官助理3名，書記員2名。而A市中院每年審理的行政案件數(shù)量為300余件，幾乎每個法官要審理100余件行政訴訟案件，由于行政訴訟案件案情一般較為復雜，當事人信訪隱患較大，矛盾積怨較深，因此，行政審判庭的工作壓力較大，“白加黑”和“五加二”的加班狀態(tài)是常態(tài)，行政審判隊伍力量不足是普遍存在的。其二，在司法改革后力量更加薄弱。司法改革后，很多地方特別是基層法院由于內設機構改革的緣故，行政審判庭撤銷，行政審判庭法官被編入其他審判團隊，從而使得行政審判的力量進一步削弱。其三，行政審判人員綜合素質有待加強。從人員的構成情況看，上述A市中院的3名員額法官中，全日制本科學歷僅1名，其他兩名均未非全日制本科，通過函授等方式取得法律本科文憑，法律基本功不扎實；從年齡層次上看，50歲以上的法官占行政審判庭的大多數(shù)，年輕干警不愿意到行政審判庭工作，導致行政審判隊伍的素質有待進一步優(yōu)化。

三、加強行政審判工作的建議

針對行政審判工作法律漏洞，筆者認為，法律具有相應的穩(wěn)定性，修法暫時很難實施，在此前提下，可以從優(yōu)化行政審判工作的內外部環(huán)境，來彌補法律漏洞對行政審判工作帶來的不利影響。

（一）優(yōu)化行政審判內部環(huán)境

其一，加強法院隊伍建設。法院要將以全面推進司法改革工作為契機，進一步加強行政審判工作，充實優(yōu)秀人才到行政審判工作崗位；進一步加強教育培訓工作，不斷提升行政審判法官的司法能力；進一步加強黨風廉政建設和反腐敗工作，不斷提高行政審判法官拒腐防變能力。其二，加大司法適用力度。上文提到，我國司法實踐中還存在行政爭議糾紛適用力度小，地區(qū)適用差異大的問題，因此，加大行政爭議糾紛司法適用力度勢在必行。加大行政爭議糾紛司法適用力度可以從三個方面努力，其一，加大該類案件的審判質效考核。為了特定的目的，可以將該類案件的審判質效系數(shù)相對調高，從而增加法官的適用的積極性，增加適用力度。其二，發(fā)揮專業(yè)法官會議的作用。司法改革后，專業(yè)法官會議在疑難案件處理方面起到了突出的作用，發(fā)揮集體智慧的力量解決疑難案件。在行政爭議糾紛案件中，可以發(fā)揮專業(yè)法官會議的作用，通過專業(yè)法官會議促進該類案件的司法適用力度。其三，建立專門的合議庭?，F(xiàn)實中，很多法院都建立有環(huán)境糾紛、金融糾紛等類案化的專業(yè)合議庭，抽調專業(yè)人員處理專業(yè)案件。在行政爭議糾紛類案中，也可以借鑒該做法，成立類案合議庭，專門處理此類案件，從而通過專業(yè)性增強該類案件的適用力度。其四，建立典型案例發(fā)布制度。雖然我國不同意英美法系國家，不是判例國家，但是典型案例發(fā)布制度對于實踐中審判的指引作用往往是很大的。目前，我國在民事、刑事、行政等訴訟中，從最高院到高院或者中院，有很多典型案例發(fā)布的先例，通過典型案例對類案發(fā)揮指引作用，也促進了疑難復雜問題的解決。但是在行政爭議糾紛典型案例方面，數(shù)量少質量不高的現(xiàn)象仍然存在。故建立典型案例發(fā)布制度在行政爭議糾紛方面大有作為。

（二）優(yōu)化行政審判外部環(huán)境

其一，加強宣傳教育，提高全社會對行政審判的認識。通過宣傳增強行政機關法治意識。行政訴訟法對行政機關的義務、主要負責人出庭應訴等都作了詳細的規(guī)定，要進一步加大宣傳力度，讓行政機關知法、懂法、守法，在行政審判中，積極出庭應訴，在裁判結果出來后，尊重并執(zhí)行法院的裁判結果。另外，還要通過宣傳強化公民的法治意識，引導公民理性維權、合法維權。其二，建立多元化解新機制，切實推進行政爭議實質性解決。堅持黨委領導，建立集行政訴訟與行政調解等于一體的多元、立體化的行政爭議解決新機制。通過多元化解，加強訴訟與非訴機制的銜接，從而提升行政爭議的實質解決。其三，加強對行政審判的監(jiān)督。建議地方各級人大常委會根據(jù)工作需要，定期聽取行政審判工作匯報，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政審判存在的問題，同時進一步關心支持行政審判隊伍建設，幫助解決編制、機構和人員等方面的實際困難。另外，還需要進一步完善行政審判工作機制，需要著力推進行政機關負責人出庭應訴實質化，更需要建立各級黨政機關法律顧問制度，從而進一步推動依法行政，從實質上優(yōu)化行政審判的外部環(huán)境。

在司法改革的背景下，針對現(xiàn)實存在的法律漏洞導致行政審判執(zhí)行難、案多人少等矛盾，需要從內部外共同著力，更好的優(yōu)化行政審判職能，發(fā)揮其應有作用。

參考文獻：

[1]史風琴、周欣艷.河北強化行政執(zhí)法行政審判良好互動.人民法院報.2018-06-21（001）.

[2]章志遠.開放合作型行政審判模式之建構.法學研究.2013，35（1）.

[3]馬懷德.行政審判體制改革的目標：設立行政法院.法律適用.2013（7）.