今年是中國(guó)改革開(kāi)放40周年。在短短兩代人的時(shí)間里，有7億多中國(guó)人擺脫了絕對(duì)貧困，預(yù)計(jì)還將于2020年消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困，這將是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要里程碑。然而，在舉世驚嘆贊慕之際，值得問(wèn)一問(wèn)，這一切究竟是怎么發(fā)生的？為什么會(huì)發(fā)生？今天，思考和回應(yīng)這些問(wèn)題，絕非無(wú)關(guān)未來(lái)的多余之舉。

貧困不只是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而是環(huán)境、社會(huì)、政治、文化等諸多因素長(zhǎng)期綜合作用的結(jié)果。理解中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的減貧，不能僅考慮經(jīng)濟(jì)因素，也不能僅從40年這個(gè)階段看，而是要放諸晚清以來(lái)的現(xiàn)代化長(zhǎng)程視域下，特別是新中國(guó)成立以來(lái)的近70年歷史中考察。毫無(wú)疑問(wèn)，改革開(kāi)放后的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民進(jìn)城、加入WTO、扶貧開(kāi)發(fā)、西部大開(kāi)發(fā)和新農(nóng)村建設(shè)等舉措，對(duì)農(nóng)村減貧都有很大的助益。但如果僅有這些，中國(guó)的減貧很難有今天的成就。

在現(xiàn)代化長(zhǎng)程視域下看待中國(guó)的減貧事業(yè)，特別是將新中國(guó)成立以來(lái)的近70年視為前后關(guān)聯(lián)和依存的整體，同時(shí)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化來(lái)一體審視現(xiàn)代化進(jìn)程，將為我們提供經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和數(shù)量模型所不能揭示的洞見(jiàn)，理解我們成功的奧秘；也有助于檢討發(fā)展戰(zhàn)略與政策的得失，并為更長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)代化做好準(zhǔn)備。

中國(guó)的減貧模式與進(jìn)程

1. 理解發(fā)展、貧困和現(xiàn)代化

發(fā)展意味著人選擇機(jī)會(huì)的不斷擴(kuò)大，包括物質(zhì)生活更充裕和體面，活得更加長(zhǎng)壽且健康，更富有知識(shí)，更好地融入社會(huì)，等等。發(fā)展在本質(zhì)上是多維的，教育、健康、社會(huì)參與、安全等都是發(fā)展的重要維度，它們本身具有重要的內(nèi)在價(jià)值，而且相互之間存在積極的正向影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也十分重要。

貧困和發(fā)展是一枚硬幣的兩面。貧困是一種發(fā)展嚴(yán)重不足的狀態(tài)，表現(xiàn)為各種選擇機(jī)會(huì)的匱乏，因而也具有多維性。長(zhǎng)期以來(lái)，政策和學(xué)術(shù)研究中更多關(guān)注的是收入或消費(fèi)意義上的貧困，但收入或消費(fèi)品的多少，對(duì)人的福祉來(lái)說(shuō)只是手段而不是目的。與現(xiàn)有的多數(shù)文獻(xiàn)相一致，本文在討論中國(guó)減貧時(shí)，主要聚焦收入意義上的貧困，但將結(jié)合多維貧困的視角，對(duì)我國(guó)的發(fā)展和減貧進(jìn)程進(jìn)行分析討論。

貧困有絕對(duì)性，也有相對(duì)性。即使絕對(duì)貧困消除之后，相對(duì)貧困仍會(huì)長(zhǎng)期存在。社會(huì)中收入不平等越嚴(yán)重，相對(duì)貧困問(wèn)題就越突出。馬克思的偉大洞見(jiàn)之一，就是注意到了收入分配背后的社會(huì)關(guān)系（生產(chǎn)關(guān)系）。分配的不公平不只是運(yùn)氣和要素按邊際貢獻(xiàn)分配的結(jié)果，而具有深刻的社會(huì)性，實(shí)質(zhì)上還是人對(duì)人的支配和剝奪的結(jié)果。這種關(guān)系會(huì)傾向于自我復(fù)制，從而導(dǎo)致貧困的代際傳遞。

理解貧困，還要注意到政策和學(xué)術(shù)語(yǔ)境中的貧困定義的差別。在政策意義中，貧困就是政府貧困線定義的貧困，反映出政府對(duì)目標(biāo)人群的優(yōu)先安排以及自身能力的判斷；而學(xué)術(shù)研究中的貧困線更傾向于從貧困的客觀特性（如熱量的攝入量和基本發(fā)展需要）和社會(huì)心理（相對(duì)剝奪感）來(lái)定義，兩者有時(shí)重合，有時(shí)不一致。

發(fā)展、貧困與現(xiàn)代化密切相關(guān)?，F(xiàn)代化的過(guò)程，是人從神權(quán)、王權(quán)、政府、壓迫性社會(huì)關(guān)系以及自身觀念和認(rèn)知困境中得到解放、獲得自由的過(guò)程，是社會(huì)人變得更加獨(dú)立自主的過(guò)程，是人的選擇機(jī)會(huì)擴(kuò)大的過(guò)程。雖然貧困是人類(lèi)社會(huì)現(xiàn)代化前久已存在的問(wèn)題，但只有在現(xiàn)代化后人類(lèi)社會(huì)才在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)全面持久地消滅絕對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。在此意義上，李小云教授說(shuō)“貧困的元問(wèn)題是現(xiàn)代性問(wèn)題”，可謂一語(yǔ)中的。

2. 三種減貧模式

貧困的表象常常相似，但實(shí)現(xiàn)減貧模式各有不同?？梢愿鶕?jù)一定時(shí)期減貧主導(dǎo)力量的不同，將減貧分為三種模式：

（1）增長(zhǎng)主導(dǎo)型減貧。即通過(guò)普遍持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為窮人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)貧困的減少和避免非貧困人口落入貧困的陷阱，以及家庭教育、健康等其他發(fā)展維度的改善。

（2）項(xiàng)目主導(dǎo)型減貧。即通過(guò)政府的大型扶貧項(xiàng)目，提升貧困人口的能力，改善生產(chǎn)生活條件，擴(kuò)大參與發(fā)展的機(jī)會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減貧。如墨西哥、巴西等國(guó)家的有條件轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，美國(guó)的阿巴拉契亞山區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)，以及我國(guó)的一系列扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目的性質(zhì)是特惠的。

（3）福利主導(dǎo)型減貧。這里的福利是指以國(guó)家立法為依據(jù)的普惠性、基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性福利安排，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生活保障制度等，有別于前述特惠性和非永久性的項(xiàng)目。

以上三種模式，更多是出于研究便利作出的類(lèi)型劃分。在現(xiàn)實(shí)中，往往三種力量同時(shí)發(fā)揮作用，誰(shuí)是主導(dǎo)力量很難絕對(duì)清晰界定。三種模式之間，可以是獨(dú)立的，也可以具有一定的相繼性，背后反映了國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展能力的階段性和時(shí)序性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，貧困如此普遍，而政府財(cái)政能力有限，無(wú)法通過(guò)大規(guī)模的特惠項(xiàng)目和普惠性的保障，只能依靠增長(zhǎng)來(lái)減貧，持續(xù)、穩(wěn)健和普遍的增長(zhǎng)是大規(guī)模減貧最有效的手段。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，貧困發(fā)生率大幅度降低，政府的公共財(cái)政能力有所提升，有條件發(fā)起大型的專(zhuān)項(xiàng)支持，集中消除特定地區(qū)和人群的貧困。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到較高水平之后，政府的財(cái)政能力顯著提升，公共服務(wù)體系相對(duì)完善，貧困縮小到很小的范圍，剩余貧困人口普遍缺乏自我發(fā)展能力，國(guó)家就有可能和必要通過(guò)社會(huì)福利制度，消除絕對(duì)貧困。因此，減貧模式完全可以用減貧責(zé)任的公共化來(lái)劃分。

筆者曾分析了世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)169個(gè)經(jīng)濟(jì)體絕對(duì)收入貧困（按2美元/人天標(biāo)準(zhǔn)）的動(dòng)態(tài)變化。如果從2010年往前追溯最近的貧困發(fā)生率高點(diǎn)，除了較早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)體，有34個(gè)經(jīng)濟(jì)體在連續(xù)5年-10年甚至更長(zhǎng)時(shí)期實(shí)現(xiàn)了貧困人口比例每年1個(gè)百分點(diǎn)的下降，這些經(jīng)濟(jì)體可以定義為取得實(shí)質(zhì)性減貧成就的國(guó)家。從階段性截面看，這些經(jīng)濟(jì)體中，增長(zhǎng)主導(dǎo)型減貧的有中國(guó)、越南、印度、阿塞拜疆、烏克蘭、格魯吉亞、塔吉克斯坦；項(xiàng)目主導(dǎo)型的國(guó)家主要有阿根廷、巴西、墨西哥、智利等拉丁美洲國(guó)家。大部分先進(jìn)入工業(yè)化的國(guó)家，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從增長(zhǎng)主導(dǎo)型向項(xiàng)目主導(dǎo)型、福利主導(dǎo)型減貧的轉(zhuǎn)換，韓國(guó)則是“二戰(zhàn)”后實(shí)現(xiàn)從增長(zhǎng)主導(dǎo)型向福利主導(dǎo)型轉(zhuǎn)換的典型例子。

對(duì)于單個(gè)國(guó)家而言，三種模式的交替并不是一個(gè)自然和必然的過(guò)程。一些國(guó)家，由于糟糕的人力和物質(zhì)資本積累，會(huì)持續(xù)陷于低水平均衡陷阱，無(wú)法依靠持續(xù)、穩(wěn)健和普遍的增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)減貧，而只能靠政府的項(xiàng)目干預(yù)和社會(huì)福利安排來(lái)減緩社會(huì)的貧困程度，或者依賴(lài)于外部的援助，這反過(guò)來(lái)又帶來(lái)沉重的財(cái)政和政治負(fù)擔(dān)，形成惡性循環(huán)。不難理解，如果沒(méi)有持續(xù)、穩(wěn)健和普遍的增長(zhǎng)支持，發(fā)展中國(guó)家的減貧將注定是低效和漫長(zhǎng)的。

幸運(yùn)的是，中國(guó)的減貧軌跡，近乎完美地實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)主導(dǎo)型減貧向項(xiàng)目主導(dǎo)型過(guò)渡，并有望將在不遠(yuǎn)的將來(lái)走向福利主導(dǎo)型減貧。圖表分別為世界銀行貧困線和中國(guó)官方貧困線下的貧困發(fā)生率。根據(jù)世界銀行人均2美元/天的標(biāo)準(zhǔn)（2005年購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)），1981年我國(guó)貧困發(fā)生率高達(dá)97.81%，幾乎全國(guó)都處于貧困和匱乏中，到2009年下降到27.21%。如果用2011年購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)，在人均3.2美元/天的標(biāo)準(zhǔn)下，1990年貧困發(fā)生率高達(dá)90.1%，2013年進(jìn)一步減少到12.1%。根據(jù)我國(guó)的官方貧困線，農(nóng)村的貧困發(fā)生率也同樣大幅度下降，從1978年的97.5%下降到2017年的3.1%。不論采用哪一種貧困線，中國(guó)在過(guò)去40年里，從一個(gè)普遍貧困的國(guó)家走向幾乎消除絕對(duì)貧困的國(guó)家。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或扶貧政策對(duì)貧困率下降趨勢(shì)的影響，還取決于貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困人口收入分布狀態(tài)，這會(huì)影響到對(duì)我國(guó)當(dāng)前減貧階段和模式的判斷。如果采用世界銀行2美元/天（2005年購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)）或3.2美元/天（2011年購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)），我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧的推動(dòng)作用在2000年-2005年這段時(shí)間達(dá)到高峰。此后進(jìn)入減貧模式轉(zhuǎn)換期。2013年后經(jīng)濟(jì)增速較快地下臺(tái)階，但貧困發(fā)生率仍在持續(xù)快速下降，意味著我國(guó)可能進(jìn)入項(xiàng)目主導(dǎo)型扶貧的階段。從世行數(shù)據(jù)可看到，2012年-2013年間，貧困缺口從6.2%顯著降至2.8%，而2008年-2012年間平均每年僅減少1.53個(gè)百分點(diǎn)。考慮到2013年之前貧困面更廣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更強(qiáng)勁，潛在受益人群理應(yīng)更多，但貧困缺口下降相對(duì)平緩。2013年城鄉(xiāng)居民收入增幅較此前放緩，但貧困缺口的顯著下降，顯示出政策和項(xiàng)目的主導(dǎo)作用。

對(duì)我國(guó)官方貧困線下的農(nóng)村減貧趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的分析顯示，我國(guó)增長(zhǎng)主導(dǎo)型減貧的特征在“十五”期間（2000-2005）達(dá)到歷史性峰值。貧困發(fā)生率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的年度平均彈性，從“八五”“九五”的0.29、0.44上升到“十五”的0.89，“十一五”期間回落到0.77，“十二五”又大幅攀升至1.67。如此巨大的變化，只能從政策的調(diào)整來(lái)解釋。

綜上所述，正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)健和普遍的增長(zhǎng)，為大規(guī)模和快速地減貧奠定了基礎(chǔ)，因此我國(guó)總體上屬于增長(zhǎng)主導(dǎo)型減貧模式。從減貧的歷史進(jìn)程看，我國(guó)在2005年后進(jìn)入減貧模式轉(zhuǎn)換期，并在2013年后進(jìn)入項(xiàng)目主導(dǎo)型的減貧模式，政府公共政策在減貧中發(fā)揮了更具支配性的作用。

前30年做對(duì)了什么？

但是，為什么中國(guó)的快速增長(zhǎng)能如此持久？為什么我們?cè)谑杖氩罹嗉眲U(kuò)大的情況下還能實(shí)現(xiàn)普遍的減貧？答案要在改革開(kāi)放以前去尋找。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，對(duì)增長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)是逐步深化的。在古典增長(zhǎng)模型里，如果有市場(chǎng)需求，增長(zhǎng)取決于勞動(dòng)和資本兩大要素的投入數(shù)量和比例。以索羅為代表的新古典增長(zhǎng)模型引入了技術(shù)要素并允許勞動(dòng)力和資本可替代。而格羅斯曼、羅默等倡導(dǎo)的新增長(zhǎng)理論則將人力資本、規(guī)模報(bào)酬等因素引入增長(zhǎng)模型中。即便如此，這些模型對(duì)現(xiàn)實(shí)中增長(zhǎng)投入要素和影響因素的刻畫(huà)仍是高度簡(jiǎn)化的。今天我們已經(jīng)充分意識(shí)到，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的條件遠(yuǎn)比前面提到的要多樣和復(fù)雜，譬如公共基礎(chǔ)設(shè)施、結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度、機(jī)會(huì)開(kāi)放以及權(quán)利保障，這些因素的內(nèi)涵如此復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是簡(jiǎn)單的索羅余值所能概括的。

1.從生產(chǎn)要素看前30年

從要素投入看，前30年從多方面為改革開(kāi)放后的增長(zhǎng)打下了基礎(chǔ)。對(duì)一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)來(lái)說(shuō)，尤其有意義的是土地、勞動(dòng)力、健康、教育、技術(shù)和生產(chǎn)方式。

（1）平均地權(quán)

較為公平的土地再分配是許多經(jīng)濟(jì)體走向工業(yè)化和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。原因主要有兩個(gè)方面：一是使社會(huì)基礎(chǔ)層（農(nóng)民）能解決基本的溫飽并有初步的積累，同時(shí)為工業(yè)部門(mén)提供市場(chǎng)；二是防止大面積的貧困和大規(guī)模流民威脅社會(huì)穩(wěn)定，在工業(yè)化未起步前，這點(diǎn)尤其重要。

人多地少是東亞經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)發(fā)展中的普遍問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，家庭耕種土地面積小，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)進(jìn)入一種內(nèi)卷化（involution）的過(guò)程，依靠大量勞動(dòng)力投入獲得較高的產(chǎn)出，此時(shí)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上成為糊口經(jīng)濟(jì)。但是，在工業(yè)化水平很低的社會(huì)，“糊口經(jīng)濟(jì)”是不得而為之又十分脆弱的。一旦遭遇不利外部沖擊，土地等資產(chǎn)會(huì)加速貶值并導(dǎo)致兼并，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口將完全喪失基本的生產(chǎn)資料，成為雇農(nóng)，一般要繳納50%左右的地租，農(nóng)民自身幾乎沒(méi)有儲(chǔ)蓄和資本積累的可能。盡管中國(guó)明清以來(lái)的土地集中度比之西歐的德國(guó)、意大利并不算高，但后者有充分的工業(yè)部門(mén)和城市部門(mén)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而且還有海外殖民地提供市場(chǎng)。因此，新中國(guó)成立之前，土地分配狀況與農(nóng)民的生存狀況都處于十分緊張的狀態(tài)，這也是為何土地問(wèn)題自辛亥革命以來(lái)一直是革命關(guān)鍵問(wèn)題。

新中國(guó)成立后，中國(guó)用三年時(shí)間完成了土地改革，建立了農(nóng)民土地所有制，使3億多無(wú)地、少地農(nóng)民獲得了7億多畝土地。經(jīng)過(guò)農(nóng)村社會(huì)主義改造后，農(nóng)村土地由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)向集體公有，但土地的使用權(quán)仍然是平均的，這一制度框架延續(xù)至今。在集體土地所有制下，土地不得私人買(mǎi)賣(mài)，作為集體組織成員的農(nóng)民始終有權(quán)耕種一塊土地。在農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民收入主要來(lái)源的情況下，穩(wěn)定且較為平均的地權(quán)分配，結(jié)合東亞社會(huì)高儲(chǔ)蓄的傳統(tǒng)，為絕大多數(shù)農(nóng)民的解決溫飽和儲(chǔ)蓄創(chuàng)造了必要條件（但不是充分條件）。

還值得一提的是，從新中國(guó)成立至1980年，通過(guò)鼓勵(lì)開(kāi)荒造田等舉措，中國(guó)的實(shí)際耕地面積有顯著增加。據(jù)一些學(xué)者的估算，我國(guó)耕地面積從1949年的不到15億畝增加到1980年的20億畝，凈增土地超過(guò)5億畝，這也有效地緩解了農(nóng)村人口增長(zhǎng)帶來(lái)的壓力。

（2）普及教育

今天，教育作為人力資本重要組成部分已經(jīng)成為一種共識(shí)。新中國(guó)成立后，文盲約占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，農(nóng)村的文盲率更是高達(dá)95%以上。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)， 1952年開(kāi)展了第一次全國(guó)性的掃盲運(yùn)動(dòng)；1956年，周恩來(lái)總理號(hào)召全國(guó)人民向現(xiàn)代科學(xué)文化進(jìn)軍，掀起第二次全國(guó)性掃盲運(yùn)動(dòng)的高潮；此后的1958年，又開(kāi)展了第三次全國(guó)性的掃盲。從1949年至1960年，全國(guó)約有1.5億人參加了掃盲和各級(jí)業(yè)余學(xué)校的學(xué)習(xí)。

除了臨時(shí)性的掃盲運(yùn)動(dòng)，更重要的是建立起完整的覆蓋城鄉(xiāng)的教育體系。1949年，全國(guó)小學(xué)和初中入學(xué)人數(shù)分別為680萬(wàn)人和34.1萬(wàn)人；到1958年增長(zhǎng)到3000.5萬(wàn)人和378.3萬(wàn)人。此后，由于各種政治運(yùn)動(dòng)，小學(xué)和初中基礎(chǔ)教育一度受到重創(chuàng)，最低時(shí)小學(xué)和初中入學(xué)人數(shù)分別僅有1402.5萬(wàn)和198.3萬(wàn)。不過(guò)，從1969年開(kāi)始，兩個(gè)指標(biāo)都有回升，初中入學(xué)人數(shù)1969年后回到1000萬(wàn)以上，小學(xué)入學(xué)人數(shù)1971年開(kāi)始穩(wěn)定超過(guò)3000萬(wàn)。到1978年，共有2287.9萬(wàn)人小學(xué)畢業(yè)，2006萬(wàn)人升入初中，小學(xué)畢業(yè)升學(xué)率為87.7%。從1949年到1978年，共計(jì)有2.84億人小學(xué)畢業(yè)。

在改革開(kāi)放前的20年里，城市化進(jìn)程被人為壓抑，到1978年城鎮(zhèn)人口比例僅為17.9%?？紤]到這一情況，基礎(chǔ)教育改善和覆蓋面的擴(kuò)大，主要發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)。按照簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)人口比例匡算，前30年農(nóng)村約有2.4億人口完成小學(xué)教育，這對(duì)農(nóng)村社會(huì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)是一次巨大的更新，特別是考慮到知識(shí)具有外溢性。

（3）初級(jí)衛(wèi)生保健

芝加哥大學(xué)教授西奧多-舒爾茨因?yàn)閷?duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和人力資本的開(kāi)創(chuàng)性研究獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。他的重要發(fā)現(xiàn)之一，就是健康水平和教育水平對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升有著至關(guān)重要的作用，提高窮人福利的決定性因素是人口素質(zhì)，不是空間、能源或耕地。

新中國(guó)成立之初，中國(guó)國(guó)民的健康水平處于十分糟糕的境地。經(jīng)歷了多年的戰(zhàn)亂，缺乏現(xiàn)代的衛(wèi)生保健體系，大部分家庭面對(duì)疾病無(wú)應(yīng)對(duì)之力，當(dāng)時(shí)人均預(yù)期壽命僅約35歲，嬰兒死亡率高達(dá)200‰。

從上世紀(jì)50年代開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始在農(nóng)村建立縣-鄉(xiāng)-村三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)?？h一級(jí)設(shè)醫(yī)院、衛(wèi)生防疫站、婦幼保健所；鄉(xiāng)設(shè)衛(wèi)生院，提供基本醫(yī)療服務(wù)、初級(jí)衛(wèi)生保健技術(shù)指導(dǎo)以及鄉(xiāng)村衛(wèi)生行政管理的功能；村設(shè)衛(wèi)生室（保健站），面向基層群眾直接提供衛(wèi)生保健服務(wù)。

隨著農(nóng)村合作化的推進(jìn)，合作醫(yī)療制度得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，充實(shí)了村級(jí)的醫(yī)療保健服務(wù)。合作醫(yī)療依靠集體力量，農(nóng)民自愿互助，只繳納很少的醫(yī)療費(fèi)用或不繳納費(fèi)用。合作醫(yī)療不僅為農(nóng)民提供一般的門(mén)診和住院服務(wù)，還承擔(dān)兒童計(jì)劃免疫、婦女孕產(chǎn)期保健、地方疫情監(jiān)測(cè)等任務(wù)，這已經(jīng)超越了一般醫(yī)療保障制度所承擔(dān)的職能，而是有機(jī)結(jié)合公共衛(wèi)生的一整套農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障制度體系。

為解決農(nóng)村衛(wèi)生保健人才不足的問(wèn)題，中國(guó)創(chuàng)造性地發(fā)展了“赤腳醫(yī)生”這一模式。1965年，在毛澤東“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的號(hào)召下，全國(guó)農(nóng)村短期速成培訓(xùn)了一大批半農(nóng)半醫(yī)的農(nóng)村衛(wèi)生人員（“赤腳醫(yī)生”），充實(shí)了農(nóng)村衛(wèi)生隊(duì)伍。

除此之外，中國(guó)還從上世紀(jì)50年代起發(fā)起全國(guó)性的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，并形成一項(xiàng)長(zhǎng)期性的制度和組織體系。僅在1952年運(yùn)動(dòng)發(fā)起后的半年內(nèi)，全國(guó)就清除垃圾1500多萬(wàn)噸，疏通渠道28萬(wàn)公里，新建改建廁所490萬(wàn)個(gè)，改建水井130萬(wàn)眼，撲滅老鼠4400多萬(wàn)只。此后，愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容逐漸擴(kuò)大到更廣泛的防疫、改水、改廁、改畜圈、改爐灶、改環(huán)境等方面。

三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)、合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的結(jié)合，創(chuàng)造了發(fā)展中國(guó)家以低成本和創(chuàng)新的方式提升國(guó)民健康水平的典范。經(jīng)過(guò)這些努力，根據(jù)第三次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，1981年我國(guó)的嬰兒死亡率下降到34.7‰，同期其他發(fā)展中國(guó)家的嬰兒死亡率是112‰；人均預(yù)期壽命增加到67.9歲，比同等收入國(guó)家的預(yù)期壽命要高出15歲。

這些超常規(guī)的健康進(jìn)步有著巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。如果以發(fā)展中國(guó)家平均嬰兒死亡率水平為基準(zhǔn)，按上世紀(jì)80年代初每年2000萬(wàn)左右的人口出生規(guī)模，嬰兒死亡率多下降80‰相當(dāng)于每年使160萬(wàn)嬰兒免于夭折。預(yù)期壽命的延長(zhǎng)意義也十分重大，這不僅意味著更多的人能活下來(lái)，還意味著每個(gè)人能投入比原來(lái)多十年甚至更長(zhǎng)的勞動(dòng)時(shí)間，從而改變自身和家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。

（4）解放婦女

新中國(guó)成立后，婦女解放成為一場(chǎng)全國(guó)性的運(yùn)動(dòng)。婦女解放運(yùn)動(dòng)在民國(guó)時(shí)期已經(jīng)有所發(fā)展，在政治、文化和社會(huì)活動(dòng)等領(lǐng)域涌現(xiàn)出一批杰出的女性，但是在強(qiáng)大的社會(huì)傳統(tǒng)中，影響仍然有限。新中國(guó)的婦女解放運(yùn)動(dòng)，在政治上賦予女性各項(xiàng)政治權(quán)利，在法律上享有與男子完全平等的權(quán)利和義務(wù)，在經(jīng)濟(jì)參與、土地分配、受教育、婚姻等方面也全面平權(quán)，在意識(shí)形態(tài)上“男女平等”“婦女能頂半邊天”也深入人心。在婦女解放運(yùn)動(dòng)中，雖然也出現(xiàn)一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)和偏頗，總體上這是一次徹底的社會(huì)革命。

婦女解放為女性獲得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和自主權(quán)提供了重要前提，而且也實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大了女性的經(jīng)濟(jì)參與機(jī)會(huì)，這對(duì)女性地位和家庭收入都十分重要。到1980年，我國(guó)女性經(jīng)濟(jì)參與率達(dá)到75.5%，比世界平均水平高出18.1個(gè)百分點(diǎn)，比同為東亞國(guó)家的日本高出23.4個(gè)百分點(diǎn)，比世界最不發(fā)達(dá)地區(qū)高約8個(gè)百分點(diǎn)。如果看到今天安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)為應(yīng)對(duì)老齡化和勞動(dòng)力短缺而提高日本女性的經(jīng)濟(jì)參與煞費(fèi)腦筋，就可以看出中國(guó)女性高經(jīng)濟(jì)參與率的意義。

女性經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治地位的提高，會(huì)有顯著的正外部性，對(duì)兒童發(fā)展的意義尤其重大。家庭中母親地位的提高，一方面會(huì)減少生育數(shù)量，同時(shí)更有助于對(duì)兒童（特別是對(duì)女童）的教育和健康投資。

（5）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)技推廣體系

在新中國(guó)成立前，面對(duì)自然災(zāi)害的沖擊，農(nóng)業(yè)體系的抗御和恢復(fù)能力是十分薄弱的。到1949年，全國(guó)耕地灌溉面積才1600萬(wàn)公頃左右，約占當(dāng)時(shí)耕地總面積的16.3%。由于農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的落后，也限制了更多可用耕地的開(kāi)發(fā)。

1949年后，中國(guó)開(kāi)始了大規(guī)模的興修水利和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。到1976年，全國(guó)水庫(kù)的庫(kù)容從1949年的200億立方增加到4000億立方。同期，農(nóng)田有效灌溉面積也增加到4500多萬(wàn)公頃。與之相結(jié)合，我國(guó)還開(kāi)展了大規(guī)模的江河堤防整修、農(nóng)村道路修筑、土地整治等工作，整體上提高了農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力。

同樣值得一提的是農(nóng)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣體系建立。1953年，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方案》，要求各級(jí)政府設(shè)立專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)，并配備專(zhuān)職人員開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作。到20世紀(jì)50年代末，我國(guó)已初步形成了中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)。1975年，全國(guó)四級(jí)農(nóng)科網(wǎng)的技術(shù)人員已經(jīng)達(dá)到1100萬(wàn)人。我國(guó)雜交水稻等高產(chǎn)品種的培育和推廣以及化肥農(nóng)藥的應(yīng)用，很大程度上也得益于這樣一套體系。

得益于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)種植技術(shù)的提高以及化肥農(nóng)藥的使用，1949年-1978年我國(guó)畝均糧食產(chǎn)量從原來(lái)的150余斤增加到13f386f634195240d3890c50cb986c069fd61769840601f4ba0e067d8875f330300余斤，全國(guó)人均糧食從208.9公斤增加到316.6公斤。在土地平均分配的格局下，糧食產(chǎn)量的增加確保農(nóng)村大部分人能獲得基本的糧食供應(yīng)，免于饑饉和嚴(yán)重的營(yíng)養(yǎng)不良。

2. 30年的經(jīng)驗(yàn)與反思

至此，需討論兩個(gè)看似矛盾的問(wèn)題。一是，為什么新中國(guó)前30年在上述領(lǐng)域取得顯著的成功？二是，為什么這些因素在當(dāng)時(shí)沒(méi)有轉(zhuǎn)化為增長(zhǎng)，貧困還如此普遍？

（1）政黨與制度因素

新中國(guó)前30年在教育、健康、性別平等、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)開(kāi)發(fā)推廣上的成就，都是依托于合作模式下的村級(jí)集體所完成的。正如一些學(xué)者所指出的，如果沒(méi)有工分制下的集體內(nèi)部分工，在政府財(cái)政能力薄弱的情況下，農(nóng)村基層將沒(méi)有可能實(shí)現(xiàn)教育、健康，以及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)技推廣等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)分工，并形成一套相互支持的體系?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)模式，雖然農(nóng)村的公共服務(wù)也會(huì)有所進(jìn)步，但不可能達(dá)到實(shí)際發(fā)生的規(guī)模。

然而，在農(nóng)村合作化和集體經(jīng)濟(jì)的背后，更深層次和根本性的因素是作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨及其所建立的政治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨是具有馬克思主義意識(shí)形態(tài)的政黨，以人類(lèi)的解放和全面發(fā)展為宗旨；同時(shí)，這又是一個(gè)列寧式的政黨，有嚴(yán)密、系統(tǒng)的組織形態(tài)和紀(jì)律；但是中共又是在近代中國(guó)啟蒙、救亡、革命背景下成長(zhǎng)起來(lái)的政黨，還深受中國(guó)傳統(tǒng)文化和意識(shí)形態(tài)的影響，經(jīng)歷了殘酷的革命斗爭(zhēng)。中共雖然是通過(guò)農(nóng)村包圍城市贏得勝利，長(zhǎng)期主要在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展革命運(yùn)動(dòng)，但本身又是國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的一部分。這些特點(diǎn)使之有別于過(guò)去的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)和當(dāng)時(shí)的其他政黨。

這些特質(zhì)交融在一起，解釋了中共在建國(guó)前后的宗旨、目標(biāo)、思維和行為。事實(shí)上，土地改革、識(shí)字掃盲、衛(wèi)生保健、婦女解放等工作，在新中國(guó)成立前就在解放區(qū)和敵后根據(jù)地廣泛開(kāi)展。在當(dāng)時(shí)，沒(méi)有人將這些工作視為“人力資本投資”或者明確的經(jīng)濟(jì)考慮結(jié)合起來(lái)，但這些是“人的解放和全面發(fā)展”邏輯的自然延伸，山溝里的中共以一種樸素的現(xiàn)代化直覺(jué)踐行了這些理念，這些工作也成為革命斗爭(zhēng)合法性的基礎(chǔ)。在革命成功后，這些實(shí)踐得以在更大范圍被總結(jié)和推行。

這些工作能夠卓有成效地在全國(guó)展開(kāi)，僅從宗旨或目標(biāo)解釋并不具備說(shuō)服力。國(guó)民黨統(tǒng)治大陸時(shí)期，這些領(lǐng)域多多少少都實(shí)踐過(guò)，但影響僅及于占人口10%的城市和農(nóng)村中的少數(shù)精英。起關(guān)鍵作用的，是列寧式政黨組織形式，以及將支部建在連上和村中的組織系統(tǒng)的建立，這使中共具備了在廣大的農(nóng)村重塑意識(shí)形態(tài)以及資源動(dòng)員的能力，從而得以重組農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)。沒(méi)有土地從私有制向公有制（集體所有制）的轉(zhuǎn)換，沒(méi)有強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，沒(méi)有完整的組織體系，那么集體經(jīng)濟(jì)的模式無(wú)法建立，依靠集體公共力量才能完成的水利工程項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施、低成本而普遍的基礎(chǔ)教育和服務(wù)，就失去了生存的根基。

（2）跛行的現(xiàn)代化：30年的教訓(xùn)

新中國(guó)前30年為人的發(fā)展創(chuàng)造許多方面的有利條件，農(nóng)民的生存發(fā)展能力得到顯著的改善，但是這些沒(méi)有轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貧困的減少。在農(nóng)村，居民人均純收入1957年為73元，到1978年僅增加到133.3元，可以說(shuō)是十分緩慢的，對(duì)減貧起到的作用十分有限。這固然有發(fā)展起點(diǎn)低、基礎(chǔ)薄弱的原因，但農(nóng)村和全國(guó)經(jīng)濟(jì)上的失敗是毋庸置疑的。

增長(zhǎng)理論預(yù)期，要素投入的增加會(huì)帶來(lái)產(chǎn)出的增加，那么為何生產(chǎn)要素的改善不能轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出的增加？直接的原因是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的激勵(lì)機(jī)制出了根本性問(wèn)題。拋開(kāi)城市和工業(yè)部門(mén)不論，僅就農(nóng)業(yè)部門(mén)而言，在人民公社制度下，農(nóng)民生產(chǎn)什么、怎么生產(chǎn)、如何分配收益，都沒(méi)有自主權(quán)；農(nóng)民的遷徙不再自由，不能借此發(fā)現(xiàn)和把握經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)；在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度下，農(nóng)產(chǎn)品也不能自主定價(jià)，以犧牲農(nóng)民利益的方式支持工業(yè)部門(mén)的發(fā)展；農(nóng)民也無(wú)法自由退出人民公社。這些都嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度和政策的失敗，核心問(wèn)題可以歸結(jié)為對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的限制和基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利的限制。

在以工農(nóng)聯(lián)盟為執(zhí)政基礎(chǔ)的國(guó)家，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情形？可以總結(jié)的教訓(xùn)是很多的：政治文化中的迷信和盲從，缺乏約束領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力的機(jī)制，公民權(quán)利得不到尊重和保障，意識(shí)形態(tài)壓倒人民對(duì)真實(shí)生活的需求，盲目的躍進(jìn)和趕超對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的違背，這些都導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)巨大的紊亂和災(zāi)難性的后果。

歸根結(jié)底，還是現(xiàn)代化各個(gè)方面不同步，呈跛行狀態(tài)，特別是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化存在突出短板，以及對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)不足，這些最終制約了生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。

改革開(kāi)放以來(lái)的減貧奧秘和不足

改革開(kāi)放40年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率接近兩位數(shù)。如前所述，正是這樣一種長(zhǎng)期持續(xù)、高速和普遍的增長(zhǎng)，為中國(guó)成功減貧的最重要基礎(chǔ)。理解了中國(guó)增長(zhǎng)的奧秘，就理解了中國(guó)減貧的核心經(jīng)驗(yàn)。鑒于討論中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的技術(shù)性和歷史文獻(xiàn)已汗牛充棟，本文不再展開(kāi)討論，僅就中國(guó)改革和增長(zhǎng)的幾條敘事線索進(jìn)行梳理討論，并就敘事框架之外的若干關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行討論。當(dāng)然，僅靠增長(zhǎng)不能完全消除貧困，還需要扶貧政策的介入，這一部分也對(duì)中國(guó)扶貧體制的特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)論。

1. 關(guān)于改革、增長(zhǎng)和減貧的敘事

關(guān)于中國(guó)改革、增長(zhǎng)和減貧有許多敘事框架，本文重點(diǎn)關(guān)注其中廣有影響或者筆者認(rèn)為值得重視的敘事主線。

一是賦權(quán)促能。從經(jīng)濟(jì)行為主體的權(quán)利和能力的角度看，改革本質(zhì)上就是中央政府向個(gè)人、企業(yè)和地方政府的賦權(quán)和促能過(guò)程。這一過(guò)程先是發(fā)生在農(nóng)業(yè)部門(mén)，然后是城市；先在沿海的特定區(qū)域，再擴(kuò)展到內(nèi)陸和全國(guó)；先鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，再到民營(yíng)部門(mén)；先放開(kāi)商品市場(chǎng)，再到要素市場(chǎng)。放權(quán)遵循的是先易后難、先次后主、先邊緣后中心的策略，確保整體局面的平穩(wěn)可控。在此過(guò)程中，權(quán)利的形式、內(nèi)容、范圍都逐步得到了擴(kuò)展，行為主體的能力在發(fā)展中不斷得到提高。

二是中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義和競(jìng)爭(zhēng)性地方政府。錢(qián)穎一、許成鋼、張五常、劉遵義等學(xué)者曾就中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義和地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作了深入的討論，提出了有影響力的解釋框架。中國(guó)的治理機(jī)制是中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合，中央政府控制了重大決策權(quán)和人事權(quán)，地方政府則在轄區(qū)內(nèi)享有范圍廣泛、相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。中央政府將改革與發(fā)展目標(biāo)設(shè)計(jì)考核體系，地方政府為政績(jī)和晉升圍繞這些考核目標(biāo)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)榇嬖谶@樣的競(jìng)爭(zhēng)，在中國(guó)私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度尚不完善的情況下，私人部門(mén)和市場(chǎng)仍得到保護(hù)和發(fā)展。

三是“邊緣革命”?？扑购屯鯇幵凇蹲兏镏袊?guó)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路》中，概括了中國(guó)改革的“邊緣革命”敘事。改革在邊緣部門(mén)先發(fā)生，包括聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體戶(hù)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等。因?yàn)檫@些改革不影響當(dāng)時(shí)認(rèn)知中的核心部門(mén)，所以得到允許。邊緣部門(mén)的實(shí)驗(yàn)性改革在收到成效后，得到鼓勵(lì)和總結(jié)，其意義被重新認(rèn)識(shí)和評(píng)估，成為經(jīng)濟(jì)中的重要甚至主要部分，改革的經(jīng)驗(yàn)被原有的核心部門(mén)所借鑒，并在更大的范圍推行。由“邊緣到中心”的改革，不是刻意設(shè)計(jì)的結(jié)果，更多只是在改革成功后獲得確認(rèn)和發(fā)揚(yáng)。

四是“兩階段互補(bǔ)”。劉民權(quán)教授在亞行研究所訪問(wèn)期間的一篇工作論文系統(tǒng)闡述了這一思想。在國(guó)際上，包括阿馬蒂亞？森等發(fā)展學(xué)者也曾在許多研究中指出了改革前人力資本和公共服務(wù)的進(jìn)步對(duì)改革后增長(zhǎng)的助益作用，本文前面的分析也認(rèn)同這一角度，并作了一定的拓展和延伸。

以上的敘事各有其道，對(duì)解釋中國(guó)過(guò)去40年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)總體的發(fā)展都有相當(dāng)強(qiáng)的說(shuō)服力。除此之外，本文還要提出另外一種視角作為補(bǔ)充，或可稱(chēng)之為“漸次登梯”敘事。

改革開(kāi)放以來(lái)的40年，是整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程的一部分，這個(gè)進(jìn)程可以看做一個(gè)登梯的過(guò)程。要順利登梯，需要腿長(zhǎng)和梯子的間隔相匹配。就經(jīng)濟(jì)層面而言，現(xiàn)代化最重要的是工業(yè)化和城市化。在改革開(kāi)放前，中國(guó)采取的是重工業(yè)和城市優(yōu)先的策略，對(duì)于中國(guó)這樣發(fā)展基礎(chǔ)非常薄弱的國(guó)家，重工業(yè)和城市優(yōu)先十分昂貴，不得不依靠計(jì)劃體制和城鄉(xiāng)剪刀差價(jià)剝奪農(nóng)民的生產(chǎn)剩余，導(dǎo)致最廣大的農(nóng)村人口無(wú)法形成基本的物質(zhì)資本積累。梯子的間隔是如此之大，以至于當(dāng)時(shí)農(nóng)民的小短腿無(wú)法向上攀登。

改革開(kāi)放調(diào)整了國(guó)家政策的重心，從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。在經(jīng)濟(jì)整體對(duì)外較為封閉和商品市場(chǎng)供給不足的情況下，由于資本的短缺和工業(yè)支撐基礎(chǔ)的不足，不得不依托鄉(xiāng)村發(fā)展低門(mén)檻的勞動(dòng)密集型輕工業(yè)，以及依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化。人類(lèi)學(xué)家吉爾茨（Geertz）在研究輪轉(zhuǎn)儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)（資金互助會(huì)）時(shí)候，視之為金融現(xiàn)代化的中間階梯。實(shí)際上，以鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托的工業(yè)化和城市化實(shí)際上也起到了類(lèi)似的效果，是廣大農(nóng)民夠得著、攀得上的，他們從中得到實(shí)踐和訓(xùn)練，成為初具形態(tài)的產(chǎn)業(yè)工人、企業(yè)家和市民，為攀上現(xiàn)代化的下一個(gè)階梯積累了基本的能力。值得注意的是，農(nóng)民仍然保留生產(chǎn)方式和生活方式選擇權(quán)，大量的農(nóng)民處于兼業(yè)狀態(tài)，從而在社會(huì)保障不發(fā)達(dá)的情況下得以應(yīng)對(duì)不利的經(jīng)濟(jì)沖擊。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的工業(yè)化和城市化，是參與式和包容性的，提供了大量的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)，使得農(nóng)民的人力資本得以發(fā)揮。中國(guó)在取得快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，收入差距也在不斷拉大，基尼系數(shù)從原來(lái)不到0.2擴(kuò)大到2008年的0.49。通常情況下，增長(zhǎng)過(guò)程中的收入不平等急劇擴(kuò)大，是減貧的大忌。但貧困之所以還能繼續(xù)減少，原因就在于，此前普遍的人力資本積累和增長(zhǎng)機(jī)會(huì)大規(guī)模釋放得以相結(jié)合。因此，改革后的增長(zhǎng)和減貧，可以認(rèn)為是現(xiàn)代化“漸次登梯”的結(jié)果。

2. 在敘事框架之外的經(jīng)驗(yàn)

所有的敘事框架都是一種人為的簡(jiǎn)略，忽略了歷史進(jìn)程中的復(fù)雜性、多樣性和偶然性，容易給人產(chǎn)生一種“一切必然會(huì)發(fā)生”“一切應(yīng)該如此”的錯(cuò)覺(jué)。事實(shí)上，中國(guó)的改革能走到今天，有很多這些敘事框架涵蓋不了和解釋不了的地方，中國(guó)發(fā)展也并不一定是今天我們所見(jiàn)到的模樣，甚至也可能會(huì)遭遇挫折和失敗。有幾個(gè)關(guān)鍵的因素值得一提。

一是改革的意愿和意志。不論是權(quán)利敘事，還是財(cái)政聯(lián)邦主義，或者是邊緣革命，都回避不了改革意愿和意志的來(lái)源問(wèn)題。撥亂反正能成功，改革能啟動(dòng)，從根源上還是原初宗旨賦予黨內(nèi)改革力量以行動(dòng)的合法性，從而能夠獲得社會(huì)的諒解，凝聚各方共識(shí)。如果改革是在民意倒逼之下的被動(dòng)應(yīng)對(duì)而不是主動(dòng)的作為，如果改革的出發(fā)點(diǎn)基于領(lǐng)導(dǎo)層和官員的權(quán)力和利益再分配，那么在各時(shí)期極為不確定的情勢(shì)下，改革完全有可能剎車(chē)、倒退甚至放棄，難以形成40年幾代人的連續(xù)過(guò)程。

二是改革的方法論。推進(jìn)改革的方法有很多，漸進(jìn)式改革、增量改革、雙軌制、試驗(yàn)區(qū)等，但核心的方法論，還是“實(shí)事求是”和“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。明確了這一標(biāo)準(zhǔn)，才有可能上上下下解放思想，才不至于用生搬硬套的理論、虛幻的遠(yuǎn)景來(lái)限制、壓倒甚至取代現(xiàn)實(shí)的眼前的發(fā)展需求，才有可能為各種創(chuàng)新和探索留下空間。

三是改革領(lǐng)導(dǎo)人的政治智慧和能力。即便是1978年后，改革也很多次有停滯和倒退的風(fēng)險(xiǎn)。以鄧小平為代表的改革者，以其個(gè)人成熟的政治手腕，多次力挽狂瀾。譬如，在十一屆三中全會(huì)上，他提出“解放思想、實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看”。在論及什么是社會(huì)主義時(shí)，他一方面承認(rèn)長(zhǎng)期對(duì)于這一問(wèn)題有認(rèn)識(shí)不足和不清，拒絕用理論限制實(shí)踐，同時(shí)又堅(jiān)持“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力”“貧窮不是社會(huì)主義”。在南行講話中，鄧小平強(qiáng)調(diào)，“右可以葬送社會(huì)主義，‘左’也可以葬送社會(huì)主義。中國(guó)要警惕右，但主要是防止‘左’”，“不爭(zhēng)論，是為了爭(zhēng)取時(shí)間干……不爭(zhēng)論，大膽地試，大膽地闖”。因?yàn)槠溟_(kāi)闊的視野和獨(dú)特的身份地位，這些講話在守住底線的同時(shí)，也為改革探索打開(kāi)了思想和實(shí)踐的空間，凝聚了社會(huì)的共識(shí)。

四是政治體制和組織體系。所有的制度和政策的實(shí)施，需要體系的支撐。一旦目標(biāo)重新設(shè)定，政治體制和組織體系開(kāi)始發(fā)揮其強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，這也是財(cái)政聯(lián)邦主義和地方政府競(jìng)賽、邊緣革命得以發(fā)揮效力的前提。這種動(dòng)員能力不只用于航天和大型基建項(xiàng)目上，同樣也體現(xiàn)在民生領(lǐng)域的水、電、道路等各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上。

除了前述因素，中國(guó)改革開(kāi)放的啟動(dòng)和推進(jìn)，在內(nèi)得益于政局的穩(wěn)定和國(guó)家治理體系的規(guī)范化；在外得益于國(guó)際關(guān)系的改善，以及工業(yè)化、信息化、全球化的良好時(shí)機(jī)。

3. 扶貧開(kāi)發(fā)體制

中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)體系是上世紀(jì)80年代開(kāi)始建立的，是改革的產(chǎn)物，也是執(zhí)政初心的體現(xiàn)。這樣一套體系能夠發(fā)揮作用，是依托和鑲嵌于整體的改革和發(fā)展，理解這一點(diǎn)至關(guān)重要。

中國(guó)在減貧上，形成了一套有特色的體系和方法，無(wú)疑是值得研究和總結(jié)的：一是開(kāi)發(fā)式扶貧。通過(guò)改善貧困地區(qū)人民的生產(chǎn)生活條件改善，通過(guò)教育和技能培訓(xùn)對(duì)農(nóng)民賦能，使貧困人群的主體部分能通過(guò)自己的努力可持續(xù)地?cái)[脫貧困，在發(fā)展中消除貧困。二是跨部門(mén)協(xié)調(diào)的機(jī)制。中央層面的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室是一個(gè)跨部門(mén)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，各參與部委都有扶貧責(zé)任，從而起到整合各方資源的作用。三是扶貧組織體系。從中央到地方，都設(shè)立了扶貧辦。四是全社會(huì)動(dòng)員的對(duì)口扶貧機(jī)制。除了參與整體的扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，各政府部門(mén)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地方政府、國(guó)有企業(yè)以及部分大型民營(yíng)企業(yè)都有對(duì)口扶貧的地區(qū)，也促進(jìn)了資金、政策、人才等要素投向貧困地區(qū)。

同樣值得一提的，是扶貧的策略安排：一是量力而行。先設(shè)定較低的貧困線，鎖定最需要幫扶的貧困縣和貧困人口，再根據(jù)財(cái)政能力的提高逐步擴(kuò)大幫扶的對(duì)象。二是先易后難。優(yōu)先通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)減少貧困的發(fā)生率和貧困深度，再集中攻堅(jiān)深度貧困。三是逐步精準(zhǔn)化。根據(jù)減貧的進(jìn)程，先瞄準(zhǔn)集中連片的貧困地區(qū)和貧困縣，再推行村級(jí)層面的開(kāi)發(fā)，然后是以建檔立卡為基礎(chǔ)的家庭和個(gè)人的精準(zhǔn)幫扶。這樣一種務(wù)實(shí)的策略安排，使中國(guó)沒(méi)有像一些國(guó)家那樣在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)政基礎(chǔ)脆弱的情況下，不切實(shí)際地允諾較高福利，這反過(guò)來(lái)又制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和減貧的躑躅不前。不難發(fā)現(xiàn)，扶貧策略的設(shè)計(jì)和改革的設(shè)計(jì)在邏輯上是相一致的，在過(guò)程和內(nèi)容上是相輔相成的。

4. 不足與反思

中國(guó)過(guò)去40年的減貧是很成功的，但也存在一些不足，特別是在以下方面：

首先是沒(méi)有將貧困問(wèn)題放在整體現(xiàn)代化的視角下考慮。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)貧困問(wèn)題的討論和政策太多停留在經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)層面。經(jīng)濟(jì)意義上的貧困，不僅是自然因素和技術(shù)因素作用的后果，更是現(xiàn)代化各方面存在問(wèn)題的反映和后果。僅從經(jīng)濟(jì)意義考慮貧困，會(huì)導(dǎo)致低估貧困的頑固性和復(fù)雜性，也容易忽視減貧手段的多樣性，導(dǎo)致減貧資源的低效率使用。

其次是忽視貧困的多維性。如前所述，發(fā)展本質(zhì)上是多維的，因此貧困問(wèn)題天然地具有多維性。除了經(jīng)濟(jì)意義上的貧困，還有認(rèn)知的貧困、健康貧困、社會(huì)參與和融入的貧困、權(quán)利的貧困等。這些領(lǐng)域的貧困和經(jīng)濟(jì)貧困相互交織，相互掣肘。試圖單兵突進(jìn)地解決收入貧困，而不消除其他方面的貧困，往往事倍功半。中國(guó)過(guò)去在教育、健康、性別平等領(lǐng)域有相對(duì)良好的基礎(chǔ)和出色表現(xiàn)，更勝于經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)，這使中國(guó)在聯(lián)合國(guó)人類(lèi)發(fā)展指數(shù)的排名長(zhǎng)期高于經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)排名。但是，教育、健康等其他發(fā)展維度對(duì)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)在縮小，這可能會(huì)制約后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是值得關(guān)注的現(xiàn)象。

第三是未對(duì)收入不平等和相對(duì)貧困問(wèn)題給予充分重視。在中國(guó)現(xiàn)階段，將資源優(yōu)先用于消除絕對(duì)貧困是合理的。但在收入分配差距較大的情況下，需要考慮相對(duì)貧困問(wèn)題并對(duì)絕對(duì)貧困線以上的人群進(jìn)行一定的救濟(jì)支持，一來(lái)減少返貧的風(fēng)險(xiǎn)，二來(lái)減少社會(huì)整體的貧困程度。

第四是僅從農(nóng)村的角度考慮貧困問(wèn)題。這也是現(xiàn)代化視角缺失的表現(xiàn)之一。農(nóng)村貧困問(wèn)題的最終解決，有賴(lài)于包容性的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。雖然在扶貧中不乏對(duì)城市因素的考慮，如異地勞務(wù)輸出等，但整體的政策框架缺乏對(duì)城市化進(jìn)程的考慮，實(shí)際上也制約了減貧成果的擴(kuò)大和鞏固。

第五是社會(huì)部門(mén)在減貧中的作用有限。在中國(guó)減貧中，政府和市場(chǎng)都發(fā)揮了積極的作用，但社會(huì)部門(mén)由于整體發(fā)展滯后，對(duì)減貧的貢獻(xiàn)十分有限。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，社會(huì)部門(mén)的培育和發(fā)展本可以并且應(yīng)該在減貧中發(fā)揮更積極的作用，特別是在提供貧困的深度知識(shí)、高效和綜合的服務(wù)傳遞以及積累和發(fā)揮社會(huì)資本作用方面，可以發(fā)揮社會(huì)部門(mén)的專(zhuān)長(zhǎng)。

中國(guó)當(dāng)前貧困的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，貧困的性質(zhì)和表現(xiàn)也將發(fā)生深刻的變化。在當(dāng)前，把握貧困的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，需要重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)因素：一是我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入上中等收入國(guó)家，有望在未來(lái)幾年邁過(guò)高收入國(guó)家的門(mén)檻線，人們對(duì)更高生活水平的需求在增加，與此同時(shí)我們也面臨增長(zhǎng)階段和增長(zhǎng)方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)換；二是我國(guó)收入差距較大，雖然2009年以后差距有所縮小，但仍停留在高位；三是我國(guó)的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，預(yù)計(jì)到2030年左右超過(guò)三分之二人口將生活在城市里；四是我國(guó)老齡化和少子化形勢(shì)嚴(yán)峻，到本世紀(jì)中葉老齡化水平將與發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)；五是快速的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，抬高了低人力資本積累人群的經(jīng)濟(jì)參與門(mén)檻；六是資源環(huán)境約束的趨緊。這幾個(gè)因素，將深刻影響我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程和未來(lái)貧困面貌。

在此背景下，若同時(shí)考慮農(nóng)村和城市的貧困、絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困，我國(guó)貧困的現(xiàn)狀如何？中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)與北京師范大學(xué)課題組利用2014年的中國(guó)居民收入調(diào)查數(shù)據(jù)（CHIP2013），分別測(cè)算了全國(guó)總體、農(nóng)村、城鎮(zhèn)、流動(dòng)人口的絕對(duì)和相對(duì)貧困狀況。其中，在農(nóng)村，以2013年的國(guó)家貧困線為絕對(duì)貧困線（2736元/人×年），以當(dāng)年農(nóng)民可支配收入中位數(shù)的50%為相對(duì)貧困線（4213元/人×年）；在城市，以當(dāng)年城市平均低保線為絕對(duì)貧困線（4476元/人×年），以城市居民可支配收入中位數(shù)的40%為相對(duì)貧困線（9659元/人×年）；流動(dòng)人口采用城市絕對(duì)和相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到地區(qū)間購(gòu)買(mǎi)力差異，在計(jì)算時(shí)據(jù)物價(jià)做了調(diào)整。

即便是考慮到城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差異，分設(shè)城鄉(xiāng)的絕對(duì)和相對(duì)貧困線，我國(guó)農(nóng)村、城市以及流動(dòng)人口的貧困形勢(shì)還是不容樂(lè)觀的。從農(nóng)村看，相對(duì)貧困線是絕對(duì)貧困線的 1.54倍，但生活在相對(duì)貧困線下的人口是絕對(duì)貧困線下人口的2.37倍，反映出大量的人口雖然擺脫了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困，但仍大量聚集在貧困線附近。城鎮(zhèn)中也是如此，城鎮(zhèn)居民中生活在相對(duì)貧困線下的人口是絕對(duì)貧困線下人口的6.35倍，流動(dòng)人口的這一比例達(dá)到6.86倍。

從區(qū)域看，西部農(nóng)村生活在絕對(duì)貧困線下的人口比例是東部的4.04倍，相對(duì)貧困線下的人口比例是東部的3.08倍。城鎮(zhèn)居民中，各地區(qū)生活在絕對(duì)和相對(duì)貧困線下的人口比例差別不顯著，但是全國(guó)平均達(dá)到10.23%。2013年，全國(guó)平均有16.53%的流動(dòng)人口生活在相對(duì)貧困線以下，流動(dòng)人口生活在相對(duì)貧困線下人口的比例是城鎮(zhèn)居民的1.62倍，而且東部和中部地區(qū)流動(dòng)人口在相對(duì)貧困線下的比例還要高于西部地區(qū)。

我國(guó)生命周期兩端人口的貧困形勢(shì)尤其嚴(yán)峻?？紤]到老齡化和少子化的沖擊，我們對(duì)0-15歲兒童以及60歲以上老年人口的貧困狀況進(jìn)行了測(cè)算，結(jié)果反映：2013年，我國(guó)15歲以下農(nóng)村兒童有27.64%生活在相對(duì)貧困線下，城鎮(zhèn)兒童也有21.61%生活在相對(duì)貧困線下；雖然農(nóng)村兒童生活在絕對(duì)貧困線下的比例與農(nóng)村平均水平相近，但生活在相對(duì)貧困線下的比例是農(nóng)村平均水平的1.64倍；城鎮(zhèn)兒童生活在相對(duì)貧困線下的比例更高達(dá)城鎮(zhèn)平均水平的2.11倍。從老年貧困看，農(nóng)村老年人生活在相對(duì)貧困線下的比例也高達(dá)23.08%，城鎮(zhèn)老年人的這一比例為14.86%。農(nóng)村60歲及以上老年人生活在相對(duì)貧困線下的比例是農(nóng)村平均的1.37倍，城鎮(zhèn)老年人生活在相對(duì)貧困線下的比例則為平均水平的1.45倍。

目前對(duì)我國(guó)多維貧困的研究還不是很充分。筆者曾利用中國(guó)衛(wèi)生與營(yíng)養(yǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)，從收入、教育、健康、社會(huì)保障、生活條件五個(gè)維度分析了中國(guó)2000年-2009年的多維貧困情況。結(jié)果表明，如果將多維貧困定義為同時(shí)有兩個(gè)或以上維度存在貧困，則2009年城鎮(zhèn)和農(nóng)村多維貧困發(fā)生率分別為4.01%和6.0%，收入貧困發(fā)生率分別為11.3%和14.4%。這一方面反映了我國(guó)在減少收入之外的其他貧困維度上取得突出成就，同時(shí)也可以看出農(nóng)村相對(duì)城市的發(fā)展劣勢(shì)具有全面性。分析結(jié)果還表明，盡管2000年-2009年城鄉(xiāng)居民收入差距在持續(xù)擴(kuò)大，但是城鄉(xiāng)多維貧困發(fā)生率之比總體上呈縮小趨勢(shì)，2004年該比率達(dá)到1.7，2009年縮小到1.5，反映出我國(guó)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的進(jìn)展，這種變化比城鄉(xiāng)收入比下降出現(xiàn)得更早，反映出教育、健康以及公共服務(wù)領(lǐng)域均等化對(duì)經(jīng)濟(jì)均等化具有先行效應(yīng)。

結(jié)論和思考

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的減貧無(wú)疑是波瀾壯闊和激動(dòng)人心的，是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的里程碑，也是人類(lèi)發(fā)展史上史無(wú)前例的成就。但是，不能僅從改革開(kāi)放后40年孤立地看待減貧，而是要放在現(xiàn)代化的長(zhǎng)程視域下考察。

我國(guó)減貧最重要的因素是長(zhǎng)期持續(xù)、穩(wěn)健、普遍經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果，迄今為止，總體上屬于增長(zhǎng)主導(dǎo)型的減貧，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)向項(xiàng)目主導(dǎo)型減貧轉(zhuǎn)變。

我國(guó)長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)健而普遍的增長(zhǎng)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，離不開(kāi)新中國(guó)前30年在土地平均分配、教育、健康、婦女解放以及農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成就。這一切得以實(shí)現(xiàn)，又和中共作為執(zhí)政黨的現(xiàn)代化初心以及特定的組織方式和資源動(dòng)員模式分不開(kāi)。但是，在現(xiàn)代化跛行的狀態(tài)下，特別是國(guó)家治理體系發(fā)展滯后，對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，采用錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致人力資本的積累以及其他生產(chǎn)要素的作用得不到發(fā)揮。

改革開(kāi)放確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，解放了人，解放了生產(chǎn)力，使前期積累的人力資本和生產(chǎn)要素的潛能得到了解放。通過(guò)不斷地向農(nóng)民、企業(yè)家、基層政府、企業(yè)放權(quán)，通過(guò)特定政治制度下地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和知識(shí)分享，通過(guò)不斷地確認(rèn)和推廣邊緣革命的成果，中國(guó)得以實(shí)現(xiàn)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的本地工業(yè)化和城市化，低成本地解決了初步的產(chǎn)業(yè)工人和市民階層的培育問(wèn)題，吸納了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，使整個(gè)增長(zhǎng)過(guò)程富有包容性，為向現(xiàn)代化攀登提供了中間階梯。中國(guó)特有的扶貧開(kāi)發(fā)模式和由易至難的扶貧策略也推動(dòng)了減貧進(jìn)程。

盡管改革開(kāi)放以來(lái)的減貧成就巨大，但也存在一些不足。減貧政策的設(shè)計(jì)缺乏對(duì)現(xiàn)代化的整體思考，缺乏對(duì)多維貧困的理解，發(fā)展過(guò)程中對(duì)收入分配問(wèn)題和相對(duì)貧困問(wèn)題重視不足，孤立看待農(nóng)村貧困問(wèn)題，社會(huì)部門(mén)參與和貢獻(xiàn)有限，都是有待改進(jìn)的地方。

考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升和收入分配的現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)化、老齡化以及技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的影響，需要從新的視角審視我國(guó)的貧困現(xiàn)狀。在消除農(nóng)村現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困后，城鄉(xiāng)的相對(duì)貧困、兒童貧困和老年貧困形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。

在2020年全面建成小康社會(huì)、消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困人口之后，未來(lái)扶貧政策框架的設(shè)計(jì)要注重幾個(gè)方面：

首先，扶貧要納入國(guó)家更長(zhǎng)遠(yuǎn)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃中?，F(xiàn)代化建設(shè)的諸多方面，特別是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，要協(xié)同推進(jìn)。唯其如此，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和貧困的減少才可以持續(xù)實(shí)現(xiàn)并鞏固。

其次，更加以人為中心，注重人的全面發(fā)展。發(fā)展的目標(biāo)不只是解放生產(chǎn)力，更重要的是解放人，提升人的自我發(fā)展能力，并為這種能力的發(fā)揮創(chuàng)造良好的條件。

第三，發(fā)揮既有制度和組織的優(yōu)勢(shì)。在當(dāng)前，特別是要發(fā)揮集體土地所有制的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)村集體和農(nóng)民的生產(chǎn)要素優(yōu)化配置；此外，在明晰產(chǎn)權(quán)和完善公司治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，使國(guó)有資本更好地服務(wù)于公共福祉，服務(wù)于社會(huì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。此外，要發(fā)揮城鄉(xiāng)基層黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的組織網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，合理清晰界定基層服務(wù)事權(quán)，提供精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。

第四，統(tǒng)籌制定城鄉(xiāng)扶貧戰(zhàn)略。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，貧困的城鄉(xiāng)分界將變得模糊，需要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實(shí)質(zhì)性市民化，促進(jìn)資源在城鄉(xiāng)的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，減少土地以及各類(lèi)資源的閑置浪費(fèi)。特別是，要考慮和順應(yīng)人口向大城市群發(fā)展的趨勢(shì)，優(yōu)化資源空間布局，利用好大城市提供的多層次經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，提高大城市的包容性。

第五，將穩(wěn)定和減少相對(duì)貧困作為未來(lái)減貧重點(diǎn)。在繼續(xù)縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距的同時(shí)，設(shè)立多條貧困線，分類(lèi)提供幫扶和支持，減少脆弱人群致貧和返貧的風(fēng)險(xiǎn)，減少貧困深度。

第六，加大對(duì)生命周期兩端人群的關(guān)注。考慮到兒童和老人貧困更加深重以及他們本身的脆弱性，扶貧政策的設(shè)計(jì)要更多瞄準(zhǔn)這兩類(lèi)人群，提供針對(duì)性的服務(wù)。要加大對(duì)兒童發(fā)展（特別是早期階段的發(fā)展）的資源投入和服務(wù)供給的創(chuàng)新。完善多層次、多資金來(lái)源的養(yǎng)老保障體系，保障貧困老年人的基本生活福祉。

第七，充分發(fā)揮社會(huì)部門(mén)在減貧中的作用。發(fā)揮社會(huì)部門(mén)對(duì)社區(qū)內(nèi)貧困的知識(shí)、服務(wù)方式和技術(shù)、信任方面的優(yōu)勢(shì)，在傳統(tǒng)慈善之外，倡導(dǎo)和發(fā)展社會(huì)企業(yè)和社會(huì)影響力投資，整合政府、社會(huì)和市場(chǎng)的資源，為貧困人口提供更低成本但又保障質(zhì)量的各類(lèi)產(chǎn)品和服務(wù)。

（摘自財(cái)新《中國(guó)改革》2018年第2期。作者為中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)助理、研究一部主任）