南海問(wèn)題是近幾年來(lái)一直“折騰”中國(guó)—東盟關(guān)系的一大“麻煩”。但自2016年下半年開(kāi)始，南海形勢(shì)逐步降溫趨緩，中國(guó)和東盟國(guó)家在南海問(wèn)題上的合作趨勢(shì)增強(qiáng)，并且在2017年得到進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。

幾大看點(diǎn)

首先，“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“準(zhǔn)則”）磋商取得重要進(jìn)展。2013年，中國(guó)和東盟國(guó)家在落實(shí)《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《宣言》）的框架下啟動(dòng)制訂“準(zhǔn)則”的商談進(jìn)程。2017年5月，落實(shí)《宣言》第14次高官會(huì)審議通過(guò)了“準(zhǔn)則”框架，8月中國(guó)和東盟國(guó)家外長(zhǎng)正式確認(rèn)了該框架，11月東亞合作領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議期間，中國(guó)和東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人正式宣布啟動(dòng)“準(zhǔn)則”下一步案文磋商，案文磋商有望于2018年初在中國(guó)和東盟國(guó)家之間正式拉開(kāi)序幕。各方關(guān)注的“準(zhǔn)則”制訂進(jìn)程向前邁出了實(shí)質(zhì)性的一大步。而應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)的外交高官熱線(xiàn)平臺(tái)已于2017年5月成功試運(yùn)行，“準(zhǔn)則”磋商的早期收獲也取得了進(jìn)展。

其次，海上務(wù)實(shí)合作勢(shì)頭不減。2017年11月，在中國(guó)廣東湛江舉行了中國(guó)和東盟國(guó)家首次大規(guī)模的海上聯(lián)合搜救實(shí)船演練，海上務(wù)實(shí)合作以相當(dāng)“可視化”的方式得到了推進(jìn)。在此后不久舉行的中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，中國(guó)和東盟國(guó)家還通過(guò)了菲律賓提出的《未來(lái)十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017-2027）》。此舉表明東盟國(guó)家在開(kāi)展南海務(wù)實(shí)合作方面采取了更加主動(dòng)和建設(shè)性的姿態(tài)。在中國(guó)和東盟成員國(guó)的雙邊層面，海上合作也出現(xiàn)良好勢(shì)頭。中菲海警海上合作聯(lián)合委員會(huì)正式成立，中越在北部灣舉行了漁業(yè)資源增殖放流與養(yǎng)護(hù)活動(dòng)。

第三，少數(shù)域外國(guó)家裹挾東盟在南海問(wèn)題上與中國(guó)對(duì)抗的態(tài)勢(shì)已難見(jiàn)蹤影。過(guò)去幾年里，南海問(wèn)題一直是涉東盟國(guó)家的各類(lèi)外交場(chǎng)合難以回避的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，有關(guān)聲明或文件如何就南海問(wèn)題表述，往往成為輿論關(guān)注的重點(diǎn)，還出現(xiàn)過(guò)很多戲劇化的波折。這不僅影響了中國(guó)—東盟關(guān)系，也在東盟國(guó)家之間投下陰影。而無(wú)論是2017年8月發(fā)表的東盟外長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)，還是11月發(fā)表的東盟峰會(huì)主席聲明，涉及南海問(wèn)題的表述更多呈現(xiàn)出積極的基調(diào)。即使出現(xiàn)“非軍事化”等字眼，東盟國(guó)家也有意將此內(nèi)容指向“所有其他國(guó)家”，從而淡化了專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)的色彩。中國(guó)和東盟國(guó)家共同維護(hù)南海穩(wěn)定的環(huán)境和氛圍得到顯著改觀(guān)。

出現(xiàn)積極變化的原因

中國(guó)—東盟關(guān)系的持續(xù)發(fā)展，為中國(guó)和東盟國(guó)家妥善處理南海問(wèn)題奠定了較為穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)。中國(guó)已連續(xù)八年是東盟的最大貿(mào)易伙伴，過(guò)去四年?yáng)|盟則是中國(guó)的第三大貿(mào)易伙伴，2016年中國(guó)與東盟雙邊貿(mào)易額達(dá)到3600多億美元。在中國(guó)大力推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的框架下，中國(guó)致力于加強(qiáng)“一帶一路”倡議和東盟發(fā)展規(guī)劃的對(duì)接，東盟方面也充分認(rèn)識(shí)到自身是共建“一帶一路”的重點(diǎn)地區(qū)，認(rèn)為東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃和“一帶一路”倡議具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。2017年，通過(guò)高層互訪(fǎng)，中越關(guān)系保持穩(wěn)定并得到了加強(qiáng)，兩國(guó)就妥善處理南海問(wèn)題達(dá)成新的共識(shí)。中菲關(guān)系繼續(xù)改善，為南海穩(wěn)定的可持續(xù)性增添了積極因素。

中國(guó)和東盟國(guó)家在處理南海問(wèn)題上積累了正反兩方面經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)以往數(shù)年在外交上的近距離、高頻次“磨合”，中國(guó)和東盟國(guó)家對(duì)彼此在南海問(wèn)題上的關(guān)切和訴求有了更加深刻和直觀(guān)的理解。特別是東盟國(guó)家切實(shí)感受到中國(guó)維護(hù)南海主權(quán)權(quán)益的堅(jiān)定性以及維護(hù)南海穩(wěn)定、推進(jìn)南海合作的積極態(tài)度，認(rèn)識(shí)到在南海問(wèn)題上與中國(guó)搞集團(tuán)對(duì)抗行不通，拉攏域外力量制衡中國(guó)也沒(méi)有出路。由文萊首次提出并為中國(guó)方面大力提倡的“雙軌思路”，將解決南海領(lǐng)土海洋爭(zhēng)端與管控南海局勢(shì)兩個(gè)不同性質(zhì)的問(wèn)題分離開(kāi)來(lái)，逐步將中國(guó)和東盟國(guó)家落實(shí)《宣言》的機(jī)制打造成地區(qū)國(guó)家維護(hù)南海和平穩(wěn)定的主平臺(tái)，成功探索出“南海問(wèn)題在中國(guó)—東盟關(guān)系中怎么擺”這一老大難問(wèn)題的破解之道。東盟國(guó)家增加了與中國(guó)打交道的信心。

美國(guó)對(duì)南海事務(wù)的介入暫時(shí)處于“凍結(jié)”狀態(tài)。美國(guó)近幾年來(lái)對(duì)東亞地區(qū)事務(wù)的深度干預(yù)和“選邊站”，一直是推動(dòng)南海形勢(shì)升溫的主要因素。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略是推動(dòng)南海問(wèn)題成為地區(qū)乃至國(guó)際熱點(diǎn)問(wèn)題的始作俑者。特朗普上臺(tái)后，奧巴馬的“亞太再平衡”戰(zhàn)略雖然壽終正寢，但特朗普政府尚未提出系統(tǒng)、清晰的新戰(zhàn)略取而代之，其當(dāng)前針對(duì)南海問(wèn)題的實(shí)際做法還看不出與奧巴馬時(shí)期有何實(shí)質(zhì)區(qū)別，但在政治外交上的投入明顯小于以往，南海問(wèn)題在美戰(zhàn)略議程中的地位有所后置，這為南海形勢(shì)發(fā)展提供了一個(gè)相對(duì)平靜的間歇期。同時(shí)，特朗普政府尚未明朗的亞太政策，也給在中美兩大國(guó)間游走的東盟國(guó)家增添了一絲焦慮，促使這些國(guó)家在“大國(guó)平衡”的天平上稍稍向中國(guó)傾斜。

暗流仍在涌動(dòng)

首先，南海問(wèn)題的根源仍然是島礁領(lǐng)土爭(zhēng)議和海洋權(quán)益爭(zhēng)端，而此類(lèi)問(wèn)題在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不可能得到徹底解決。就這一點(diǎn)而言，2016年出臺(tái)的菲律賓南海仲裁案裁決的影響不可忽視。雖然中國(guó)已通過(guò)一系列聲明和文件闡明了不接受仲裁及其裁決的立場(chǎng)及法律和事實(shí)依據(jù)，并得到大多數(shù)國(guó)家的支持或理解；菲律賓新政府實(shí)行改善對(duì)華關(guān)系的政策，將仲裁裁決“擱置”起來(lái)，但國(guó)際上仍然有人將裁決當(dāng)作“國(guó)際法”，試圖進(jìn)一步坐實(shí)其“法律約束力”。更為重要的是，這個(gè)裁決不僅對(duì)菲律賓的主張“一邊倒”，也使東盟內(nèi)的其他南海聲索國(guó)同樣獲益。這些國(guó)家依據(jù)仲裁結(jié)果指導(dǎo)其在南海的政策和行動(dòng)，強(qiáng)化和推進(jìn)其單方面主張，是較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)引發(fā)南海緊張事態(tài)的潛在因素。

其次，隨著“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)入實(shí)質(zhì)案文談判階段，參與談判的各方在一些核心問(wèn)題上的分歧將不可避免地?cái)[上桌面。例如在“準(zhǔn)則”適用的地理范圍、是否具有法律約束力、怎樣規(guī)定在南海行為的具體規(guī)范等關(guān)鍵條款上，以及在如何處理與域外國(guó)家關(guān)系等重要問(wèn)題上，各方的利益和關(guān)切不盡一致，有的相去甚遠(yuǎn)。而“準(zhǔn)則”磋商作為中國(guó)和東盟國(guó)家能否妥善處理南海問(wèn)題的“晴雨表”，在國(guó)際上受到高度關(guān)注。中國(guó)和東盟國(guó)家需要認(rèn)真對(duì)待并共同克服此類(lèi)挑戰(zhàn)。

再次，當(dāng)前東亞地區(qū)的國(guó)際政治生態(tài)復(fù)雜而獨(dú)特，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，合作動(dòng)力強(qiáng)勁；另一方面大國(guó)戰(zhàn)略博弈集中，冷戰(zhàn)殘余尚未消除，歷史遺留的糾葛恩怨不時(shí)抬頭，地緣政治因素突出。在此背景下，有的東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)發(fā)展壯大的疑慮和不適感仍然很強(qiáng)，難以完全放棄“經(jīng)濟(jì)上靠中國(guó)、安全上靠美國(guó)”的兩面下注做法。

最后，域外勢(shì)力的干預(yù)和攪局。這是美國(guó)為維護(hù)其超級(jí)大國(guó)地位、保持全球海洋機(jī)動(dòng)性的戰(zhàn)略需要，而且美國(guó)政界、學(xué)界在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)的敵視或誤解仍有相當(dāng)市場(chǎng)。美國(guó)的亞太同盟體系經(jīng)營(yíng)多年，較為完備，為美影響南海形勢(shì)發(fā)展方向提供了諸多工具和選項(xiàng)。美國(guó)還可以通過(guò)提高“自由航行行動(dòng)”的頻率，精心選擇行動(dòng)地點(diǎn)和時(shí)機(jī)，來(lái)挑動(dòng)南海問(wèn)題中的敏感神經(jīng)。此外，隨著“準(zhǔn)則”磋商的深入，美國(guó)以及日本、澳大利亞等國(guó)也可能會(huì)以各種理由介入地區(qū)議程，試圖影響“準(zhǔn)則”磋商，從而導(dǎo)致有關(guān)磋商和談判進(jìn)程更加復(fù)雜化。（作者為中國(guó)南海研究院海洋法律與政策研究所副所長(zhǎng)、研究員）

（本組文章均摘自《世界知識(shí)》2018年第1期）