◎ 馬品 周芹芳

“綠水青山就是金山銀山?！绷暯娇倳涥P于生態(tài)文明建設的理念已深入人心，自然資源資產(chǎn)離任審計工作便是踐行這一理念的一把利劍。為了充分利用空間地理信息資源，更加客觀、科學、高效地算清“生態(tài)賬”，云南省地圖院在原云南省測繪地理信息局的支持下，聯(lián)合審計部門積極探索自然資源資產(chǎn)審計工作的“云南模式”。

首次合作聚焦自然資源資產(chǎn)空間屬性

自然資源資產(chǎn)離任審計是黨中央、國務院交給審計部門牽頭負責的重大任務，云南省審計與測繪地理信息兩個看起來本不相關的部門，為做好此項工作開展了首次合作。2016年8月，為協(xié)助云南省審計廳完成全省第一個領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作，云南省地圖院按照原云南省測繪地理信息局要求，派遣精干技術人員到昭通市提供測繪地理信息服務。

合作之初，審計人員從法律法規(guī)出發(fā)，測繪人員從空間視角入手，很快找到法律法規(guī)里空間分析模型可量化的條目，如“指標”“不得”“禁止”等，進而尋找兩者的交集、合作的切入點。具體來說，按照“指標”指引，核查自然資源資產(chǎn)管理、節(jié)約、保護約束性指標和目標責任完成情況；按照“不得”指引，核查礦產(chǎn)資源開發(fā)、退耕還林、草原征占、基本農(nóng)田保護等情況；按照“禁止”指引，以空間數(shù)據(jù)疊加分析核查自然保護區(qū)、國家森林公園、風景名勝區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的建設開發(fā)情況等。

在此基礎上，綜合第一次全國地理國情普查、年度國土資源遙感監(jiān)測影像，以及原國土資源、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門提供的空間數(shù)據(jù)，云南省地圖院對其進行規(guī)范處理和綜合分析挖掘，發(fā)現(xiàn)了涉及多部門的審計疑點。審計組將這些疑點作為取證依據(jù)，取得良好的工作成效。

初次合作讓審計和測繪部門認識到，自然資源資產(chǎn)離任審計和測繪地理信息技術融合的落腳點在“自然資源”上。審計關注的是領導干部任期前后的自然資源資產(chǎn)存量及變化，其本身具有的時空屬性與測繪技術密不可分。測繪技術專門對自然資源空間信息進行采集、處理、管理、分析、表達、傳播、應用，分析區(qū)域內(nèi)各種現(xiàn)象的分布情況，能提供客觀、準確的評價結(jié)果。特別是在找疑點、指位置、取證據(jù)、提效率方面能發(fā)揮重要作用。

2017年6月7日，云南省審計廳與原云南省測繪地理信息局簽訂了《信息數(shù)據(jù)資源共享合作協(xié)議書》，合作機制正式建立，有助于深入推進雙方在自然資源資產(chǎn)離任審計工作中的合作。

實踐積累探索自然資源資產(chǎn)審計方法

雙方合作以來，云南省地圖院為全省審計系統(tǒng)進行了GIS技術應用與領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等培訓，先后為德宏州、曲靖市、昭通市、楚雄州、昆明市、紅河州等州市提供了自然資源資產(chǎn)離任審計技術支持，通過應用新理念、新思路探索自然資源資產(chǎn)離任審計的思路和方法，發(fā)現(xiàn)了很多靠傳統(tǒng)審計方法無法準確高效發(fā)現(xiàn)的問題：

基本草原不長草。通過對基本草原數(shù)據(jù)與地理國情普查數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的對比分析，結(jié)合衛(wèi)星影像特征可以準確發(fā)現(xiàn)基本草原的虛劃問題。審計中發(fā)現(xiàn)，一些地方存在將林地等非草地劃入基本草原的情況。按照禁牧區(qū)每畝7.5元，草畜平衡區(qū)每畝2.5元的財政補貼資金標準，可估算虛報草原面積套用的補獎資金，供審計部門追蹤資金流向時參考。

基本農(nóng)田不能耕。利用永久基本農(nóng)田劃定成果疊加地理國情普查地表覆蓋數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)有山、有水、有樹林；疊加年度新增建設用地，發(fā)現(xiàn)修路、蓋房、建工廠；疊加工業(yè)園區(qū)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)大量基本農(nóng)田被納入園區(qū)建設規(guī)劃。幾種數(shù)據(jù)交叉融合應用，能夠準確發(fā)現(xiàn)非耕地劃入永久基本農(nóng)田和劃定完成后被新增建設用地占用的問題。

高原湖泊排污水。在自然資源資產(chǎn)離任審計中，通過對原國土資源部門提供的年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查影像，水務局提供的高原湖泊流域保護區(qū)范圍、入湖排污口普查和河湖庫渠名錄成果進行分析，發(fā)現(xiàn)流域保護區(qū)范圍內(nèi)有疑似排污口。

礦產(chǎn)資源越界采。在自然資源資產(chǎn)離任審計中，通過年度高分辨率遙感影像地表變化采集礦區(qū)開采范圍，與土地利用現(xiàn)狀、采礦權等數(shù)據(jù)進行比較分析，找出無證開采、越界開采、礦權超期開采等情況。

飲用水源養(yǎng)畜禽。在某市自然資源資產(chǎn)離任審計工作中，通過對農(nóng)業(yè)局提供的畜禽養(yǎng)殖情況、設施農(nóng)用地備案數(shù)據(jù)進行分析，結(jié)合水源地保護區(qū)和遙感影像等數(shù)據(jù)交互對比，發(fā)現(xiàn)在飲用水水源地一級保護區(qū)內(nèi)有從事養(yǎng)殖畜禽并放養(yǎng)的情況，嚴重影響飲用水質(zhì)量。

退耕還林重復退。退耕還林含坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林兩種情況。通過比對每年退耕還林項目區(qū)，發(fā)現(xiàn)同塊耕地多年重復申請還林；通過比對退耕還林項目區(qū)與國家公益林保護區(qū)范圍，發(fā)現(xiàn)已是茂密林地卻還要“被還林”等虛假造林問題。技術人員通過GIS量化分析定量估算違規(guī)面積，按數(shù)追回申報資金。

截至目前，云南省地圖院為國家審計署昆明特派辦、云南省審計廳和9個州市審計部門的18個審計項目提供了技術支持，共處理了160余個部門提供的900余份(數(shù)據(jù)量達到16T)空間數(shù)據(jù)，分析編制了15份自然資源資產(chǎn)離任審計空間數(shù)據(jù)分析報告，協(xié)助審計部門制作了200余份審計取證單，實地核查取證了近400個審計線索。

立項研究時空大數(shù)據(jù)庫破解審計難題

經(jīng)過兩年多實踐探索，審計和測繪人員發(fā)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)涉及的部門眾多，基礎數(shù)據(jù)分散，缺乏統(tǒng)一管理，數(shù)據(jù)分析評價難，標準不統(tǒng)一，方法體系不健全。為此，審計與測繪部門決定共同申報云南省重大科技專項項目——云南省領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計空間輔助支撐體系研究。

項目將研究制定全省自然資源資產(chǎn)離任審計指標體系、建立空間評價模型、時空大數(shù)據(jù)庫和信息化平臺，全面開展數(shù)據(jù)分析挖掘、信息共建共享、疑點快速篩查、精準統(tǒng)計分析、智能輔助決策、成果綜合展示等目標實現(xiàn)的關鍵技術研究，牢固樹立大數(shù)據(jù)審計理念，推進“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計方式，助力資源環(huán)境信息化建設，提升大數(shù)據(jù)審計工作水平。

2018年5月，由云南省審計廳和云南省地圖院組成的課題組20余人進駐項目示范區(qū)普洱市，結(jié)合該市2013年至2017年自然資源資產(chǎn)離任審計工作，研究空間模式下的自然資源資產(chǎn)審計方法模型，研建自然資源資產(chǎn)時空大數(shù)據(jù)庫，研發(fā)自然資源資產(chǎn)審計綜合空間分析平臺和實地核查取證系統(tǒng)。課題組共收集了9個部門的122項空間數(shù)據(jù)，經(jīng)過規(guī)整轉(zhuǎn)換處理建立了普洱市自然資源時空數(shù)據(jù)庫。

同時，課題組依據(jù)相關法律法規(guī)，應用地理信息等技術研究建立土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、環(huán)境保護6大類指標體系，全面梳理相關法規(guī)依據(jù)，研究建立了包括40個二級核查項、126個三級項的審計空間模型和方法。

為了驗證系統(tǒng)分析成果的準確性，課題組攜帶自主開發(fā)的“審計眼”系統(tǒng)到普洱市瀾滄縣、西盟縣和孟連縣，對規(guī)劃銜接、違法用地情況、永久基本農(nóng)田占用情況、基本草原劃定科學性 等疑點線索進行實地核查取證，系統(tǒng)檢驗研究成果，并與各縣有關部門負責人現(xiàn)場交流，探討違法違規(guī)行為的歷史成因、現(xiàn)狀問題和解決辦法。

驗證表明，課題確定的指標體系覆蓋地、礦、林、水、草等主要自然資源資產(chǎn)，融合GIS技術的方法模型分析結(jié)果科學準確，能夠“指哪打哪”。建成的示范區(qū)自然資源資產(chǎn)二三維“一張圖”系統(tǒng)可實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理規(guī)范化、查詢分析便捷化、調(diào)用展示可視化。審計人員可基于已有的分析模型自動分析疑點線索，在線分派取證人員實地核查取證，實時上傳取證信息，滿足自然資源資產(chǎn)離任審計全過程應用。

對于項目現(xiàn)階段取得的成果，云南省審計廳副廳長謝健和總審計師李濤給予了充分肯定：“我們體驗到大數(shù)據(jù)的魅力、可視化的便捷和空間信息化的力量，相信項目成果能夠更廣泛地應用于自然資源管理工作，更直觀、清晰地反映自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護存在的問題?！?/p>