王桂峰，徐勤青，張少紅，王安琪

（1.山東省棉花生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)站，濟(jì)南 230013；2.中國人民銀行?？谥行闹校？?570105）

棉花作為全球最大的天然纖維作物和紡織工業(yè)的主要原料，其商品率高、產(chǎn)業(yè)鏈長，涵蓋種植、紡紗、織布、服裝以及棉花副產(chǎn)品加工利用等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及多行業(yè)。棉花產(chǎn)業(yè)是市場關(guān)聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)鏈長的商品化程度高的社會(huì)性大產(chǎn)業(yè)。因此，本文結(jié)合山東實(shí)際探討棉花補(bǔ)貼機(jī)制，以提升山東省棉花質(zhì)量、效益和競爭力。

1 棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要變化

棉花作為集勞動(dòng)力、土地、資本密集為一體的生長周期與產(chǎn)業(yè)鏈均長的經(jīng)濟(jì)作物，其傳統(tǒng)生產(chǎn)要素成本比較增幅較大[1]，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換滯后。我國改革開放40年來，棉花市場化改革20多年來，棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展成就輝煌，市場在棉花產(chǎn)業(yè)資源配置中的決定性作用增強(qiáng)，政府宏觀調(diào)控作用顯著。我國棉業(yè)發(fā)展歷程就是不斷弱化計(jì)劃經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式，進(jìn)而走向市場化棉業(yè)繁榮。1983年實(shí)現(xiàn)國內(nèi)棉花供需平衡，21世紀(jì)前10年我國植棉面積位居全球第二。

2009年后，由于國家棉花產(chǎn)業(yè)政策的宏觀調(diào)控引導(dǎo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化、國家強(qiáng)化糧食安全戰(zhàn)略的政策保證，我國東部沿海及除新疆以外的內(nèi)地（下同）經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)勁，土地、資金、勞動(dòng)力價(jià)格增幅加快，在內(nèi)地城市化快速推進(jìn)下勞動(dòng)力成本加快攀升。目前，我國內(nèi)地棉花面積全面縮減，棉花種植業(yè)及棉花產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)移到新疆等西部地區(qū)甚至境外。

2 山東省棉花生產(chǎn)情況

和全國棉花生產(chǎn)形勢一樣，山東省棉花生產(chǎn)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性萎縮調(diào)整優(yōu)化態(tài)勢。據(jù)山東省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)[2]，“十二五”期間全省年平均植棉面積為45.6萬hm2，比“十一五”平均減少24%；皮棉總產(chǎn)平均為66.13萬t，比“十一五”平均減少57.8%。2017年，山東省植棉面積為17.5萬hm2，皮棉單產(chǎn)1 185 kg·hm－2，總產(chǎn)20.7萬t；2018年，植棉面積18.3萬hm2，皮棉總產(chǎn)21.7萬t。據(jù)最新植棉意向調(diào)查，2019年山東植棉面積為17.7萬hm2，同比下降3.7%。當(dāng)前山東省棉花生產(chǎn)主要聚集在魯北、魯西北、魯西南三大植棉區(qū)。魯北屬黃河三角洲濱海鹽堿地一熟傳統(tǒng)植棉區(qū)，魯西北是黃河故道一熟、兩熟混作傳統(tǒng)植棉區(qū)，魯西南屬棉經(jīng)兩熟高效植棉區(qū)。魯中、魯南丘陵地、旱薄地的旱作植棉區(qū)，僅有少量分布。

2018年國家規(guī)劃建設(shè)233.3萬hm2棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)[3]，山東省承擔(dān)26.7萬hm2建設(shè)任務(wù)，為內(nèi)地棉花主產(chǎn)區(qū)劃定面積最多的省份，這為山東省棉花生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展提供了產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)空間。

3 山東省棉花補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整完善思考

2014年按照國務(wù)院關(guān)于完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成和市場調(diào)控機(jī)制的部署，棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策取消，開始探索推進(jìn)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)政策，對內(nèi)地9個(gè)棉花主產(chǎn)省給予定額補(bǔ)貼，包括山東、湖北、湖南、河北、江蘇、安徽、河南、江西和甘肅。2014―2016年，我國內(nèi)地9個(gè)主產(chǎn)棉省棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每噸皮棉2 000 元，以后根據(jù)市場價(jià)格變化而變化；2017―2019年國家對內(nèi)地棉花實(shí)行定額補(bǔ)貼。

貫徹落實(shí)棉花補(bǔ)貼政策，提高棉花補(bǔ)貼實(shí)施效率，保持棉花補(bǔ)貼機(jī)制效能符合市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，集中優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，采取高效適宜的棉花產(chǎn)業(yè)政策，充分發(fā)揮出政策在棉花生產(chǎn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)提升關(guān)鍵期的平衡支撐作用，以強(qiáng)化棉花供需數(shù)量、質(zhì)量的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。根據(jù)2018―2019年中央1號(hào)文件精神和國家調(diào)整內(nèi)地棉花補(bǔ)貼機(jī)制的總體指導(dǎo)要求，山東省棉花補(bǔ)貼資金的使用機(jī)制和方向，要緊緊圍繞“打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板”這一主題[4]，推進(jìn)新時(shí)代山東棉花產(chǎn)業(yè)振興；以全面推進(jìn)棉花供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，開拓棉花生產(chǎn)發(fā)展的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)，強(qiáng)力引導(dǎo)構(gòu)建全省棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)支撐體系，保證山東省棉業(yè)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)走在前列并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 棉花補(bǔ)貼機(jī)制的總體思路

全面貫徹黨的十九大精神和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，科學(xué)規(guī)劃準(zhǔn)確把握棉花補(bǔ)貼機(jī)制改革的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，配套高效管理和績效考核運(yùn)行機(jī)制。穩(wěn)定優(yōu)化山東傳統(tǒng)植棉區(qū)棉花生產(chǎn)體系，提升棉花經(jīng)營體系，開拓棉花生產(chǎn)發(fā)展新的路徑，構(gòu)建夯實(shí)棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)支撐體系，建立山東綠色高效高質(zhì)量棉花的品牌體系。要圍繞提高棉花生產(chǎn)效率、增加和穩(wěn)定棉花生產(chǎn)從業(yè)者收入、建設(shè)保障綠色高質(zhì)棉花的供給體系、健全完善棉花生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系的棉花產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)原則進(jìn)行總體統(tǒng)籌規(guī)劃。

棉花補(bǔ)貼機(jī)制改革，要體現(xiàn)推動(dòng)山東棉花生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、推動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)振興這一棉花產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新的實(shí)踐思路。

3.2 棉花補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整支持重點(diǎn)

新形勢下，棉花支持保護(hù)政策需加快調(diào)整完善，要強(qiáng)化棉花補(bǔ)貼政策精準(zhǔn)性、指向性。在補(bǔ)貼政策上，堅(jiān)持棉花產(chǎn)業(yè)升級(jí)導(dǎo)向、高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向、綠色發(fā)展導(dǎo)向，逐步由支持棉花生產(chǎn)發(fā)展向生態(tài)補(bǔ)償拓展，由直接生產(chǎn)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向棉作制度更新的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼。

棉花補(bǔ)貼機(jī)制要支持引導(dǎo)提高改善棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)棉田生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，在主要棉花產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)現(xiàn)代棉花產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強(qiáng)棉花生產(chǎn)能力建設(shè)，提升棉田基礎(chǔ)素質(zhì)和培肥棉田地力；保持棉業(yè)科技創(chuàng)新和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步，提高科技貢獻(xiàn)率；健全完善棉花生產(chǎn)社會(huì)化公共服務(wù)體系及維護(hù)運(yùn)行機(jī)制，開展棉花預(yù)期市場價(jià)格穩(wěn)定和收入平衡的金融創(chuàng)新模式試點(diǎn)。

3.2.1改善棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)棉田生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合生產(chǎn)條件，建設(shè)棉花現(xiàn)代高效生產(chǎn)體系。目前，山東省棉花生產(chǎn)主要集中在中低產(chǎn)田、鹽堿地、丘陵地、非有效灌溉區(qū)以及棉經(jīng)套作輪作倒茬生態(tài)區(qū)和生產(chǎn)邊際邊緣生活自用區(qū)。山東省要保持棉花產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的總量和高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，一是要保住棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)26.7萬hm2的高效高質(zhì)量植棉業(yè)規(guī)模，研究其政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新技術(shù)進(jìn)步、對外合作發(fā)展支撐體系；二是加強(qiáng)棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)中低產(chǎn)田改造，提高耕地質(zhì)量，包括土地整治（整理）、農(nóng)田水利工程、耕地質(zhì)量保護(hù)、休耕輪作等。

在充分科學(xué)規(guī)劃、論證的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)山東省黃河三角洲地區(qū)優(yōu)質(zhì)棉花特大型生產(chǎn)基地建設(shè)工程，科學(xué)規(guī)劃黃河三角洲鹽堿地開發(fā)利用，以棉作農(nóng)藝工程技術(shù)進(jìn)行改造改良、 進(jìn)行棉作型地力培肥，建設(shè)棉花生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)互作模式生態(tài)棉區(qū)，實(shí)現(xiàn)“藏棉于地”。積極拓展棉農(nóng)的產(chǎn)銷一體化市場運(yùn)行機(jī)制，改善棉花商品的營銷條件；支持棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的棉花產(chǎn)業(yè)集聚大縣（區(qū)）建設(shè)現(xiàn)代棉花產(chǎn)業(yè)園，實(shí)現(xiàn)棉花生產(chǎn)全要素提升，形成棉花產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展格局；支持棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)中各差別化生態(tài)棉區(qū)進(jìn)行棉花產(chǎn)業(yè)融合試點(diǎn)。現(xiàn)代棉花產(chǎn)業(yè)園區(qū)要以縣級(jí)政府為組織實(shí)施主體，由具有一定資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)科學(xué)論證整體方案，建立專門的縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，研究建立保障當(dāng)?shù)孛藁▓@區(qū)、優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)區(qū)、專用生產(chǎn)基地、棉花種子良繁體系正常持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)機(jī)制。

3.2.2加速棉業(yè)科技創(chuàng)新。建設(shè)魯北、魯西北、魯西南三大植棉區(qū)棉花“全鏈條、全農(nóng)藝環(huán)節(jié)”生產(chǎn)信息系統(tǒng)公共服務(wù)平臺(tái)。在歷年棉花生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)調(diào)度的基礎(chǔ)上，籌建適合山東省現(xiàn)代棉花產(chǎn)業(yè)技術(shù)統(tǒng)計(jì)的大型數(shù)據(jù)庫，發(fā)展高效市場化“數(shù)字棉業(yè)”，實(shí)現(xiàn)棉花生產(chǎn)農(nóng)時(shí)性和智能化、科學(xué)化農(nóng)藝技術(shù)全程管理和國內(nèi)外市場信息服務(wù)；促進(jìn)棉花產(chǎn)學(xué)研用一體化科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化推廣機(jī)制的形成，支持棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)重點(diǎn)規(guī)模大縣以具有一定規(guī)模和市場競爭力的棉花紡織業(yè)（優(yōu)化重組棉花加工400 型企業(yè)）為主體，建設(shè)現(xiàn)代棉花產(chǎn)業(yè)技術(shù)集成創(chuàng)新試驗(yàn)站，配套建設(shè)棉花種業(yè)高新應(yīng)用技術(shù)研發(fā)平臺(tái)；努力突破棉花產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)農(nóng)藝技術(shù)、種業(yè)應(yīng)用型技術(shù)、棉花加工紡織工藝技術(shù)創(chuàng)新融合的產(chǎn)業(yè)集成創(chuàng)新技術(shù)瓶頸。建立山東綠色棉花生產(chǎn)制度體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程，推行棉花高效綠色化生產(chǎn)；建立棉花綠色高效高質(zhì)生產(chǎn)供給的公用品牌區(qū)域，在全省產(chǎn)棉集中的規(guī)模化大縣，全面推進(jìn)棉花生產(chǎn)的綠色高效高質(zhì)量發(fā)展，引導(dǎo)新型棉花經(jīng)營主體使用綠色生產(chǎn)資料和技術(shù)。推進(jìn)棉花全程綠色簡化生產(chǎn)技術(shù)和優(yōu)質(zhì)專用短季棉（早熟棉）生產(chǎn)新業(yè)態(tài)示范技術(shù)工程，實(shí)現(xiàn)棉花“無膜化”栽培或可降解地膜種植；促進(jìn)棉花生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)結(jié)合，進(jìn)行棉作制度調(diào)整優(yōu)化，科學(xué)建立棉區(qū)棉糧經(jīng)飼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡體系。

建立棉花特色產(chǎn)業(yè)“物聯(lián)網(wǎng)”示范村鎮(zhèn)，引導(dǎo)信息化植棉業(yè)發(fā)展； 支持棉花大縣發(fā)展棉花新業(yè)態(tài)“新六產(chǎn)”（即第一產(chǎn)業(yè)的1 份收入，經(jīng)過第二產(chǎn)業(yè)加工增值為2 份收入，再通過第三產(chǎn)業(yè)的營銷服務(wù)形成3 倍收益，總計(jì)6 份收入，產(chǎn)生乘數(shù)效益），如棉花產(chǎn)業(yè)與棉花文化、體驗(yàn)旅游、電商、生態(tài)融合的新業(yè)態(tài)，傳承棉業(yè)文明。

3.2.3健全完善棉花生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系。棉花社會(huì)化服務(wù)體系是為棉花生產(chǎn)經(jīng)營主體提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全過程綜合配套服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系，是1個(gè)龐大復(fù)雜的有機(jī)系統(tǒng)，包括科技服務(wù)、生產(chǎn)服務(wù)、植保服務(wù)、市場信息服務(wù)、采購服務(wù)、銷售服務(wù)、加工服務(wù)、信貸服務(wù)、生活服務(wù)等。

發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型棉花經(jīng)營主體，是增加棉農(nóng)收入、提高棉花產(chǎn)業(yè)競爭力的有效途徑。健全完善的棉花生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系，是建立現(xiàn)代規(guī)?；?jīng)營的棉花產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)小微型經(jīng)營棉農(nóng)與現(xiàn)代棉業(yè)市場銜接的有效載體。

支持棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)縣域棉花生產(chǎn)服務(wù)中心、棉花產(chǎn)業(yè)協(xié)作服務(wù)中心、棉花產(chǎn)業(yè)技術(shù)信息服務(wù)中心以及全省棉花產(chǎn)業(yè)信息移動(dòng)互聯(lián)終端服務(wù)體系。引導(dǎo)重點(diǎn)發(fā)展小農(nóng)戶急需的棉花生產(chǎn)農(nóng)資供應(yīng)、綠色生產(chǎn)技術(shù)、棉花副產(chǎn)品物資源化利用[5]、農(nóng)機(jī)作業(yè)、棉花主副產(chǎn)品收購加工等服務(wù)。按棉花自然生態(tài)條件搭建重點(diǎn)植棉大鎮(zhèn)棉花生產(chǎn)服務(wù)綜合平臺(tái)。

山東省曾是全國最大的植棉省份，植棉歷史悠久，棉作歷史、傳統(tǒng)耕作文明的傳承影響了幾代人的生活夢想，也成就了山東省具有高度國際競爭力的棉花產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省地位。山東省正處于打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先的新時(shí)期，科學(xué)調(diào)研、積極做好棉花補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整，狠抓各項(xiàng)棉花產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，有望加快現(xiàn)代棉花生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營體系重構(gòu)，加快推進(jìn)山東棉花產(chǎn)業(yè)振興。