許經(jīng)勇

（廈門大學經(jīng)濟學院，福建 廈門 361005）

2016年4月25日，習近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會，指出新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地關(guān)系。與農(nóng)民利益息息相關(guān)的農(nóng)村土地，包括承包地、宅基地和集體建設(shè)用地，各類型土地所有權(quán)均歸農(nóng)民集體所有。為搞活農(nóng)村宅基地、提高宅基地利用率、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入并吸引城市資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，根據(jù)我國用益物權(quán)法基本精神，2018年中央一號文件明確提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，即有序流動閑置宅基地和閑置農(nóng)房，使其發(fā)揮最大效用。

一、我國農(nóng)村土地制度改革的復雜性、艱巨性

我國經(jīng)濟體制改革已經(jīng)實施40年，農(nóng)村土地制度改革雖從未中斷，但實質(zhì)性改革或深層次改革于十八大后全面啟動。我國高度集中的計劃經(jīng)濟體制從形成至定型，即實際運作時間僅20年左右。1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，從法律形式上確立限制農(nóng)民遷往城市的制度，嚴格限制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)二元戶籍制度正式定型。同年，“一大二公”“政社合一”的農(nóng)村人民公社制度全面建立。這兩項制度和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷是計劃經(jīng)濟體制的重要支柱。20世紀50年代中期，為加快工業(yè)化步伐，迅速增強國防力量，中央明確提出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的農(nóng)業(yè)國家，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)所需的資本原始積累只能來自農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。資本原始積累與一般積累的區(qū)別在于前者具有強制性與無償性。城鄉(xiāng)二元戶籍制度和農(nóng)村人民公社制度，加之農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，是實現(xiàn)資本原始積累的制度保障。人民公社制度實質(zhì)上是國家政權(quán)深入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，直接控制農(nóng)村集體經(jīng)濟的制度設(shè)計。

我國以理順城鄉(xiāng)關(guān)系為主軸的經(jīng)濟體制改革，是政府主導型的經(jīng)濟體制改革，由于無成功先例可借鑒，只能選擇漸進式改革，先易后難逐步推進。所謂易改，即改革可增加絕大多數(shù)人的收益，易被絕大多數(shù)人接受，如廢除農(nóng)村人民公社，實行家庭承包，取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。城鄉(xiāng)二元體制是計劃經(jīng)濟體制重要支柱，改革城鄉(xiāng)二元體制是經(jīng)濟體制改革重要內(nèi)容。改革難度大在于傳統(tǒng)“重城輕鄉(xiāng)”的二元體制，將城市與農(nóng)村居民分割為兩個利益集團，承擔不平等義務(wù)，形成城市居民遠超農(nóng)村居民的剛性利益。城市是國家經(jīng)濟、政治、文化中心，城市居民話語權(quán)遠超農(nóng)村居民。改革意味著城鄉(xiāng)利益關(guān)系再調(diào)整，城鄉(xiāng)利益重新分配，改革力度需考慮城市居民承受程度。我國城鄉(xiāng)二元體制改革突出難題是農(nóng)村要素市場化程度低，尤其是勞動力和土地要素。農(nóng)村要素市場化程度低便于工業(yè)化、城市化進程中，使其增值效益通過財政渠道轉(zhuǎn)移至城市。提高農(nóng)村要素市場化程度必須改變“重城輕鄉(xiāng)”分配體制。相較于農(nóng)村土地要素市場化，勞動力要素市場化程度略高。農(nóng)村勞動力可以進城，但仍要保留“農(nóng)民”身份，成為“農(nóng)民工”?！稗r(nóng)民工”與市民相比，同工不同酬，未享受同等基本公共服務(wù)。而農(nóng)村土地不允許進城，轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地必須通過國家低價征收，由集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄?，而后高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。政府壟斷土地一級市場，問題實質(zhì)在于農(nóng)村要素市場化提高的過程，即農(nóng)民利益相應(yīng)增加、城市居民利益相對減少以及地方政府財力（土地財政）相對減弱的過程，必須考慮各方承受能力或限度。上述問題是我國經(jīng)濟體制改革40年來農(nóng)村土地制度改革仍處于艱難爬坡階段的主要原因。

農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度重要組成部分。農(nóng)村集體建設(shè)用地包括經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地和宅基地。農(nóng)村宅基地是已經(jīng)和準備用于建房的土地。農(nóng)村宅基地是由符合條件的集體組織成員從該集體組織無償獲得，其上建設(shè)的住房屬于自給性質(zhì)和保障性質(zhì)，不同于商品房，無法無條件進入市場，由此決定農(nóng)村宅基地制度改革的特殊性和復雜性。農(nóng)村宅基地與農(nóng)民住房關(guān)系問題尚未解決。具體表現(xiàn)為農(nóng)村宅基地用途是建房，房屋與宅基地不可分割，成為一個完整的物業(yè)。雖然理論上可分割兩種資產(chǎn)，但實踐中無法單獨處理。我國現(xiàn)行法律法規(guī)將城市和農(nóng)村土地及其上建筑物所有權(quán)分開，分屬不同所有者。在農(nóng)村，雖然允許農(nóng)民在一定范圍內(nèi)出售房屋，但不允許出售宅基地。而現(xiàn)實中房屋和宅基地為一體，出售房屋代表同時出售宅基地。由于農(nóng)村宅基地無限期歸農(nóng)戶使用，房地分開矛盾不明顯，城市宅基地使用權(quán)僅70年，到期收回宅基地上建筑物不現(xiàn)實。農(nóng)村宅基地制度改革必要性在于當前我國農(nóng)村發(fā)展中所暴露的突出問題，如農(nóng)村宅基地大量閑置，嚴重浪費稀缺土地資源，影響村容村貌且無法實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)等均與現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度密切相關(guān)，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須加快農(nóng)村宅基地制度改革。

要較大幅度增加農(nóng)民收入，有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，必須改革現(xiàn)行征地、集體建設(shè)用地和宅基地制度。改革內(nèi)容包括嚴格控制征地范圍、規(guī)范征地程序、提高補償標準、建立多元保障；實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地平等入市、同地同權(quán)同價；保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益等，使土地級差收入和長期增值收益大部分歸還農(nóng)民。無論農(nóng)村征地制度改革、集體建設(shè)用地改革或宅基地改革，其結(jié)果是打破地方政府壟斷土地一級市場、人為抬高土地價格的局面，與其相聯(lián)系，必然是較大幅度增加農(nóng)民收入，顯著降低房地產(chǎn)價格，并相應(yīng)減少地方政府財政收入。在目前地方財政自給率不足60%情況下，其結(jié)果必然影響地方城市建設(shè)、農(nóng)村教育及農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)等，導致絕大多數(shù)地區(qū)地方財政難以維持，勢必要求重新劃分中央與地方財力與事權(quán)，由此決定改革力度短期內(nèi)不可能加大。2008年中共十七屆三中全會就已明確要求“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。但目前改革進展依然緩慢，若無“土地財政”，始于20世紀的分稅制改革不可能維持至今。

二、我國農(nóng)村宅基地制度的形成與演變

我國農(nóng)業(yè)集體化之前，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民私人財產(chǎn)，雖然土地改革時局部性重新分配，但未改變宅基地私人性質(zhì)。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法》規(guī)定，國家依照法律保護農(nóng)民土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)，即保護農(nóng)民土地私有權(quán)；1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，社員原有房屋、地基不入社，社員新修房屋需用地基由合作社統(tǒng)籌解決。由此可見，雖然農(nóng)業(yè)合作化過程中，農(nóng)民主要生產(chǎn)資料均入社轉(zhuǎn)為集體所有，但未改變宅基地與房屋的個人所有權(quán)性質(zhì)。1962年9月27日，黨的八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，明確規(guī)定生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有土地包括社員自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣。社員房屋歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體所有是農(nóng)村人民公社化后的法律規(guī)定，并通行至今。我國農(nóng)村宅基地制度形成于城鄉(xiāng)二元體制條件下，城市居民住房由當?shù)卣蛩趩挝灰詫嵨镄问焦┙o，農(nóng)民住房由農(nóng)民自行籌建。我國農(nóng)業(yè)集體化后，農(nóng)村土地由私人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，農(nóng)民住房建設(shè)所需土地只能依賴集體組織分配，宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)屬于個人，只有該集體組織成員可分享宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地只能用于建造自給性住房。農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有社會福利保障性質(zhì)，農(nóng)村宅基地僅具有自然屬性，不具商品屬性，不可轉(zhuǎn)讓或進入市場。

我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度形成于計劃經(jīng)濟體制條件下，資源配置主體為政府，抑制、否認市場作用。而產(chǎn)權(quán)與市場相輔相成，無產(chǎn)權(quán)則無法實現(xiàn)市場交換。產(chǎn)權(quán)是所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。我國從物權(quán)法派生用益物權(quán)法，為上述權(quán)能分離提供法律依據(jù)。隨著市場取向改革深入，2007年10月1日起實施的《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地被賦予獨立的用益物權(quán)。物權(quán)指權(quán)利人依法對特定的物（包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)）享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)。不同于一般物權(quán)，用益物權(quán)人沒有特定物（包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)）的所有權(quán)，用益物權(quán)是指用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)是以“利用”為中心的物權(quán)，強調(diào)對物的利用權(quán)，實現(xiàn)物盡其用。用益物權(quán)是物權(quán)的一種，是指非所有人對他人之物享有占有、使用、收益的排他性權(quán)利。用益物權(quán)雖然也以所有權(quán)為前提，但一經(jīng)設(shè)置，法律上具有獨立性，使用權(quán)人可據(jù)此權(quán)利對抗包括所有權(quán)人在內(nèi)的其他人干涉，保障其對物的充分利用。雖然用益物權(quán)人無權(quán)處分用益物權(quán)標的物，但其可處分用益物權(quán)本身。如用益物權(quán)人可依法將用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，但不允許轉(zhuǎn)移標的物所有權(quán)。用益物權(quán)具有雙重功能，一是可較好滿足用益物權(quán)人需求；二是所有權(quán)人物質(zhì)得到有效利用。用益物權(quán)是我國宅基地制度改革的重要理論依據(jù)。2013年中央一號文件指出，“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。十八屆三中全會《決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！?/p>

三、我國農(nóng)村宅基地制度改革的目標

適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的要求，黨的十八屆三中全會《決定》是一個重大突破，將市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用升華為決定性作用，理清市場經(jīng)濟條件下政府與市場關(guān)系。十九大報告明確指出，要完善社會主義市場經(jīng)濟體制，就必須把經(jīng)濟體制改革的重點放在完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置上?？蓪⑥r(nóng)村宅基地制度改革視為圍繞產(chǎn)權(quán)重建而展開的制度變遷。產(chǎn)權(quán)界定是稀缺資源的排他性制度安排，國家強制力介入才可劃清。但國家介入與干預會導致產(chǎn)權(quán)不完整，取決于國家產(chǎn)權(quán)政策。我國農(nóng)村宅基地制度改革目標是以用益物權(quán)法為依據(jù)，通過深化改革，因勢利導地改變宅基地凝固性，增強宅基地流動性，擴大宅基地權(quán)能，讓用益物權(quán)人（農(nóng)戶）依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，有效提高宅基地利用率，以破解農(nóng)民分化嚴峻挑戰(zhàn)。相較于商品和服務(wù)市場，要素市場發(fā)育明顯滯后，成為制約要素自由流動的主要障礙。應(yīng)在加快實施農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價同權(quán)的同時，積極創(chuàng)造條件使農(nóng)民宅基地在更大范圍內(nèi)流動、抵押、擔保等。產(chǎn)權(quán)和市場互為因果。產(chǎn)權(quán)是對物品或勞務(wù)根據(jù)一定目的加以利用或處置，從中獲取一定收益的權(quán)利。交換是放棄某物品產(chǎn)權(quán)以換取另一物品產(chǎn)權(quán)。有效交易（或交換）需要明確界定產(chǎn)權(quán)。

農(nóng)村宅基地屬于集體建設(shè)用地，是集體經(jīng)濟組織用于解決集體成員居住問題的建設(shè)用地。集體建設(shè)用地除宅基地，還包括集體經(jīng)營性用地和公共公益性用地。農(nóng)村宅基地在農(nóng)村建設(shè)用地中占比超過50%。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。宅基地是我國土地制度的一項特殊制度安排，不僅是農(nóng)民住房制度的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民集體成員權(quán)利的體現(xiàn)。宅基地由符合條件的成員從集體組織無償獲得，其上建筑的農(nóng)民住房具有保障性質(zhì)，不同于一般商品房，不可進入市場交易。農(nóng)民與宅基地關(guān)系處理原則為，逐步擴大農(nóng)戶依法獲得宅基地用益物權(quán)的權(quán)能，適當考慮以“房地一體”確權(quán)登記頒證為改革基礎(chǔ)，以“先房后地、地隨房走”為賦權(quán)邏輯，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。用益物權(quán)是由所有權(quán)部分權(quán)能重組形成的新權(quán)利，體現(xiàn)所有權(quán)與其權(quán)能分離原理的運用，可分離性是所有權(quán)的一項屬性。此處所有權(quán)與其權(quán)能分離的屬性，是指所有權(quán)的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益權(quán)能，可基于一定法律事實分離，由他人享有，大多形成他物權(quán)?！段餀?quán)法》第117條明確規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。權(quán)利人只要占有、使用該不動產(chǎn)，據(jù)此獲得的收益應(yīng)由占有、使用人享有。

2018年中央一號文件在總結(jié)各地宅基地制度改革基礎(chǔ)上，首次明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，但不得違規(guī)違法買賣宅基地。改革開放前，與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，我國農(nóng)村宅基地使用遵循無償、無限期、無流動的原則，既不利于提高宅基地利用效率，也不利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。在宅基地試點改革過程中，首先在宅基地超標準使用方面，開展有償使用宅基地探索。有償使用宅基地范圍局限于以下方面，“一戶多宅”超出規(guī)定標準部分；本集體經(jīng)濟組織成員使用宅基地面積超過規(guī)定標準部分；非本集體經(jīng)濟組織成員占用宅基地。由集體經(jīng)濟組織負責收取宅基地有償使用費，所得收入用于村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)開支，有利于促進社會公平，保障農(nóng)民權(quán)益。與此同時，限制放活宅基地使用權(quán)，即只能在該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃、入股；以符合相關(guān)規(guī)劃為前提，允許農(nóng)民在合法取得宅基地上建設(shè)用于出租及經(jīng)營農(nóng)家樂和民宿等產(chǎn)業(yè)的房屋和相關(guān)設(shè)施。在充分尊重農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，建立宅基地有償退出機制，給予退出宅基地的農(nóng)民合理的貨幣補償，并提供相應(yīng)就業(yè)機會和社會保障。

改革開放以來，我國農(nóng)民分化日益明顯。相當一部分勞力和人口轉(zhuǎn)移至城市就業(yè)、居住，農(nóng)村人口大幅減少，但農(nóng)村住房建設(shè)用地不僅未減少，還大幅增加。由此陷入“城市房子買不起，農(nóng)村房子賣不掉”的兩難境地。根據(jù)自然資源部公布的數(shù)據(jù)，截至2015年末，全國農(nóng)村居民點用地已達2.85億畝，2006～2014年，農(nóng)村常住人口減少1.6億人，但農(nóng)村居民點用地卻增加3 045萬畝，約20%農(nóng)村住房常年無人居住。如2017年山東省農(nóng)村常住人口3 944萬人，較2005年減少1 100多萬人，但農(nóng)村居民占地卻增加近40萬畝。全省9.1萬個自然村，“空心村”占20%～30%?！耙粦舳嗾爆F(xiàn)象普遍，而新產(chǎn)生的農(nóng)戶（分家）分不到宅基地。宅基地資格權(quán)要嚴格按“一戶一宅”要求，原則上確權(quán)登記到“戶”。若出現(xiàn)符合當?shù)胤謶艚ǚ織l件又未分戶者，且未經(jīng)批準另行建房分開居住，其新建房屋占用的宅基地符合相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)該農(nóng)民集體組織同意，并公示無異議，可按規(guī)定補發(fā)相關(guān)用地手續(xù)后依法予以確權(quán)登記；雖未分開居住，但實際使用宅基地未超過分戶后建房用地合計面積標準，可依法按實際使用面積予以確權(quán)登記。農(nóng)村閑置宅基地包括未被利用的空置宅基地和閑置房屋，閑置宅基地達一定比例會形成“空心村，不僅嚴重浪費農(nóng)村土地資源，還破壞村容村貌，給美麗鄉(xiāng)村建設(shè)造成困難。根本原因在于目前農(nóng)村宅基地作為福利品，可無償取得。與其相聯(lián)系，閑置宅基地缺乏有效退出機制，多占宅基地的用戶無需付出必要持有成本?？煽紤]通過征稅或收費方式，加大多占宅基地持有成本，通過經(jīng)濟手段推動多占宅基地退出，提高土地利用率。山東省探索建立宅基地有償使用機制，即超出規(guī)定面積實行有償使用，倒逼超標農(nóng)戶退出多占宅基地，必須提高農(nóng)村宅基地流動性。從根本上杜絕農(nóng)戶多占超占宅基地，必須改革長期實行的宅基地福利分配制度，以綜合性農(nóng)民居住保障制度取而代之，通過多種途徑保障農(nóng)民居住權(quán)。

據(jù)中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》，目前我國農(nóng)村閑置宅基地面積約3 000萬畝，相當于目前所有城市建成區(qū)面積37%，大于全國城市所有住宅用地面積總和。2018年2月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。宅基地資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟組織申請使用宅基地的權(quán)利及有條件享有宅基地市場操作的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是特定權(quán)利主體通過適當流轉(zhuǎn)渠道獲得的一定期限內(nèi)占用宅基地的權(quán)利。要適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，可讓更多人參與宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易，盤活宅基地，讓持有宅基地資格證的農(nóng)民獲得轉(zhuǎn)讓、出租收益。關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓退出補償方式，一是實物補償，即對退出宅基地后有住房需求的農(nóng)戶開展住房產(chǎn)權(quán)置換，通過城鎮(zhèn)安置住房或農(nóng)村集中區(qū)公寓房給予補償；二是一次性貨幣化補償，農(nóng)民自行到城鎮(zhèn)購買商品房；三是“以房換租”，即在農(nóng)民集中居住區(qū)或城鎮(zhèn)租房，給予一定貨幣補貼。宅基地退出補償標準不僅包括宅基地價值，還應(yīng)包括宅基地上房屋及其附屬設(shè)施價值。由于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場體系尚未建立，農(nóng)村房地產(chǎn)價格評估仍處于空白狀態(tài)，宅基地補償工作存在困難，只能參照該地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格補償農(nóng)戶。目前部分地區(qū)頒發(fā)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)登記證，金融機構(gòu)也加大農(nóng)村住房抵押貸款發(fā)放力度，宅基地融資功能逐漸破題。宅基地改革已進入全面提速時期，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的實施，將有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓居民享受更多改革紅利。必須建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。江西省余江縣自2015年啟動宅基地制度改革以來，建立宅基地退出機制、有償使用制度以及宅基地分配制度等，大部分村莊儲存10～15年建設(shè)用地，有效保障農(nóng)民建房需求。探索宅基地“三權(quán)分置”的重點并非買賣宅基地所有權(quán)和資格權(quán)，而是在堅持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織成員的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地使用權(quán)，并通過多種形式更好地利用宅基地，充分發(fā)揮其融資功能。目前國家政策適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，并非讓城市居民到農(nóng)村買房置業(yè)，而是吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，使農(nóng)民閑置宅基地和住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體，為鄉(xiāng)村振興提供更多內(nèi)涵空間。近期自然資源部派出多組人員，前往江西、安徽、湖南等省份展開專題調(diào)研，調(diào)研重點是盤活利用農(nóng)戶閑置宅基地和閑置農(nóng)房，尤其是處分權(quán)和收益權(quán)虛置問題。若將部分農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，可明顯降低住宅用地價格，進而降低房地產(chǎn)價格。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于在本集體經(jīng)濟組織成員之間，嚴格禁止農(nóng)村居民住房和宅基地在城鄉(xiāng)居民間轉(zhuǎn)讓。但隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革逐步深入，宅基地所承擔社會職能改變，其所擁有資產(chǎn)屬性日益增強。伴隨著農(nóng)民工市民化深度推進，越來越多的農(nóng)民工將在城鎮(zhèn)安家落戶，農(nóng)村宅基地閑置問題或退出要求將日益凸顯，客觀上要求必須擴大農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓范圍。與此同時，城鄉(xiāng)要素流動制度性障礙的破除，更多市民會到農(nóng)村居住、創(chuàng)業(yè)，允許在農(nóng)村安家落戶的市民購買農(nóng)村宅基地，不僅有利于提高農(nóng)村閑置宅基地利用率并增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，也有利于促進以人為本的新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。當農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法進入市場交易，農(nóng)民可獲得合理土地資本收益，可增強其在城鎮(zhèn)安家的能力，加速農(nóng)民工市民化進程。如何建立和健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場平臺目前尚不具備宅基地在城鄉(xiāng)居民間自由流動的條件，需要建立、健全、完善城鄉(xiāng)一體化體制機制。黨的十八屆三中全會《決定》已明確提出，“在符合規(guī)則和用途管制條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權(quán)同價”，這對盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入渠道、提高小微企業(yè)用地保障，將發(fā)揮重要作用。與此同時，相關(guān)配套改革不斷推進。2017年8月，原國土部印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。上述改革舉措有助于我國建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，有利于逐步實現(xiàn)同地同權(quán)同價，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場。但在當前改革試點中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，土地用途主要是工商業(yè)、旅游業(yè)，部分地區(qū)在獲得國土部許可后開始公租房和廉租房建設(shè)，至今還未允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)商品房，僅允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)住宅，可出租給城鎮(zhèn)居民（包括農(nóng)民工），不允許出售或轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，即不能改變住宅所有權(quán)屬性。目前的改革并未從根本上改變城鄉(xiāng)二元土地基本屬性。

目前我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91 612平方千米，農(nóng)村建設(shè)用地（宅基地比例最大）為191 158平方千米。若農(nóng)村建設(shè)用地（包括農(nóng)民宅基地）開始流動，與國有土地使用權(quán)平等進入市場，土地市場和房產(chǎn)市場會出現(xiàn)新局面。我國城鄉(xiāng)二元土地制度改革緩慢的重要原因在于改革會導致一系列連瑣反應(yīng)。改革最大受益者為農(nóng)民，但當前城鄉(xiāng)居民收入差別大的重要原因是城市居民財產(chǎn)性收入遠超農(nóng)村居民。農(nóng)民財產(chǎn)性收入低在于農(nóng)村要素市場化程度低，土地產(chǎn)權(quán)不完善。隨著農(nóng)村要素市場取向改革深入，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)日趨完善，農(nóng)民收入水平將較大幅度提高，城鄉(xiāng)居民收入差距將縮小；但與其相對應(yīng)，地方政府財政收入將會大幅減少。目前“土地財政”約占地方財政收入5成，一旦失去此部分收入，地方財政將面臨財政困境，必然涉及重新劃分中央與地方財權(quán)和支出責任，中央財政也將面臨挑戰(zhàn)。