◎彭 鵬 謝建軍

新中國成立之初，國家建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度，改革開放后為了加快人口流動刺激經(jīng)濟發(fā)展，該制度逐漸被打破。九十年代，國家為了深化改革進一步釋放經(jīng)濟活力取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，同時，沿海地區(qū)鼓勵農(nóng)業(yè)人口離開農(nóng)村進城務工。但是農(nóng)業(yè)人口向市民轉(zhuǎn)化的腳步遠遠跟不上農(nóng)民流動的速度。目前農(nóng)業(yè)人口流動容易、轉(zhuǎn)化難的局面并未得到緩解。在新形勢下，為了更好地推進城市化進程，政府應當以戶籍新政策為導向，下大力解決農(nóng)民市民化問題。

一、戶籍制度改革背景下農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的新情境

改革開放后，國家在小城鎮(zhèn)進行了戶籍松綁，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)人員和長期在城鎮(zhèn)經(jīng)商、務工的人員及其家屬在所在城鎮(zhèn)落戶并享受城鎮(zhèn)居民權(quán)利，這類人員被稱為“非農(nóng)業(yè)人口”。本世紀后，東部沿海地區(qū)對勞動力和科技人才的需求日益強烈，為了加快人員流動，各省相繼對戶籍制度進行了更深一步的松綁。2014年國家決定用居民戶口代替舊有的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移迎來了新的契機。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新農(nóng)村建設(shè)給農(nóng)業(yè)人口的流動轉(zhuǎn)移設(shè)置了新背景。目前中央政府致力推進城鄉(xiāng)共同發(fā)展進步，讓所有公民都能夠享受改革開放帶來的紅利，引導資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，給予農(nóng)村地區(qū)足夠的“外力”支持。城鎮(zhèn)化的發(fā)展由過去的重視“量變”轉(zhuǎn)為重視“質(zhì)變”。新型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略不僅僅要求城市城鄉(xiāng)格局，市政建設(shè)等硬件設(shè)施一體化，還注重人口流動管理一體化。農(nóng)村人口基數(shù)大、流動性強，如果不能建立有效的渠道保證人口順利的流動，將會嚴重阻礙農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展建設(shè)，延緩城鄉(xiāng)融合。我國工業(yè)的迅速發(fā)展使得城鎮(zhèn)地區(qū)需要大量的勞動力，而在農(nóng)村地區(qū)隨著收割機等機械設(shè)備的推廣使用，勞動力得到了較大的解放。因此加強農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和流動具有一石二鳥的作用：既可以緩解城市用工荒又可以為農(nóng)村閑置勞動力提供工作崗位。表面上看新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展對象、區(qū)域都不同，但一體化發(fā)展戰(zhàn)略使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村形成了“一體兩面”的關(guān)系，如何將兩者統(tǒng)一到一個平臺上，將直接影響農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移速度和質(zhì)量。

目前我國的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化兩大引擎的帶動下高速前進。新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展正在實現(xiàn)“1+1＞2”的作用效果。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村在就業(yè)、教育、醫(yī)療保障、空間資源等諸多方面實現(xiàn)深度融合。戶籍管理上，用居民戶口代替農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，實現(xiàn)身份上的平等?？臻g格局上，消除城、鄉(xiāng)兩個空間在制度、政策上的阻礙，使得所有人可以在城、鄉(xiāng)間自由切換。公共服務上，更加科學合理地分配資源。社會管理上，借助于網(wǎng)絡信息技術(shù)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)實現(xiàn)人走社保走，人到社保到，利用網(wǎng)絡技術(shù)實現(xiàn)更加高效合理的人口管理。

二、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化的幾個常態(tài)性問題

隨著新型城鎮(zhèn)化向縱深處推進，未來會有大批的農(nóng)民前往城市工作生活。但我們也應當看到目前的人口城鎮(zhèn)化無論在規(guī)模還是質(zhì)量上都遠遠落后于空間城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化，部分深層次的問題矛盾仍未解決，并出現(xiàn)常態(tài)化的發(fā)展趨勢。

（一）農(nóng)民工總量增長速度逐年回落，有些農(nóng)業(yè)人口不愿意離開農(nóng)村。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2010年到2014年，農(nóng)民工數(shù)量出現(xiàn)了總量增加，增速下降的趨勢。城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的格局——農(nóng)民工、居村農(nóng)民、失地農(nóng)民三者鼎立。部分農(nóng)村人不適應城鎮(zhèn)生活也是導致農(nóng)民工增速回落的重要原因。許多農(nóng)民尤其是年齡偏大者不愿離開農(nóng)村，過去，城市戶口的待遇要遠遠好于農(nóng)村戶口，因此農(nóng)民對城市充滿了向往。如今社會發(fā)展更加平衡，城市戶口的“附加值”正在大幅減少，而農(nóng)業(yè)戶口卻越來越“值錢”。一方面針對農(nóng)民實施的財政補貼逐年增加，另一方面農(nóng)民的宅基地、承包地也存在巨大的升值空間。農(nóng)民更加慎重地看待城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的附加值：留在農(nóng)村意味著擁有更多的經(jīng)濟利益，至少能守“根據(jù)地”—宅基地和承包地，進城意味著“根據(jù)地”的喪失，“根據(jù)地”的喪失意味著風險的加大和不確定因素的增多。

（二）“城鎮(zhèn)指向”正在發(fā)生變化，一些農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)身。最近幾年城鄉(xiāng)一體化發(fā)展使得城鄉(xiāng)面貌的“城鎮(zhèn)指向”逐漸弱化。一方面，城市存在交通擁堵，環(huán)境嘈雜等社會問題，這些問題如果無法有效解決，就盲目地引導農(nóng)業(yè)人口前往城鎮(zhèn)居住，不僅不會促進城市的發(fā)展反而會打破原有的城市生態(tài)平衡。另一方面，針對“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策不斷出臺并落實。城鄉(xiāng)交流日益頻繁，城市的生活理念和方式逐漸影響農(nóng)村并使其發(fā)生質(zhì)變，當進城務工人員發(fā)現(xiàn)城市不再是“高大上”時，“城鎮(zhèn)指向”自然會被弱化。

（三）轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口任務沉重，大城市落戶問題難以解決。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移需要投入大量的人力物力，需要社會各界的協(xié)同合作。有關(guān)專家計算平均每個農(nóng)民工完成市民化需要13萬元，但目前的大城市幾乎將農(nóng)業(yè)人口排斥在外，原因主要來自兩個方面：一是城市自身的承載力有限；二是積分落戶制度相對嚴苛，目前的積分獲取往往與納稅、社保、城市貢獻有關(guān)，而以農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)人口幾乎不能滿足當下的積分要求。大城市不僅在解決農(nóng)業(yè)人口落戶問題上“有氣無力”，在為其提供公共服務上也面臨諸多難題，僅僅住房和教育已經(jīng)是農(nóng)民工難以翻越的兩座大山。醫(yī)療、就業(yè)等諸方面存在大量關(guān)卡阻礙了農(nóng)民工及其家屬享受城市公共服務。

三、新常態(tài)下農(nóng)業(yè)人口市民化的一般進路

目前新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化成為我國社會發(fā)展的新常態(tài)。我國的農(nóng)業(yè)人口城市化是一個龐雜的系統(tǒng)性工程，涉及的人口數(shù)量和經(jīng)濟體量是前所未有的，因此國際上可供學習的經(jīng)驗并不多。從時間上看，周期長，時間跨度超過三十年，為了保證任務的完成我國每年要完成一千萬的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移。政府應當多方調(diào)研，聽取城市人口、農(nóng)村人口等多個階層的心聲，從經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等多方面綜合權(quán)衡，將各項政策落實到實處。

（一）多頭并進，促進更多的農(nóng)業(yè)流動人口向中小城市轉(zhuǎn)移。無論是上世紀的戶籍制度松綁還是此次戶籍制度改革都未能提出針對大城市農(nóng)業(yè)人口市民化的解決措施。而房價居高不下，日益收緊的購房政策更是讓農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化雪上加霜。因此我國大城市還不具備大量吸納農(nóng)業(yè)流動人口市民化的能力，因此我們必須探索新路徑轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口。近些年來國家一直重視中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，這為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移指明了新方向：投入資源加強中小城鎮(zhèn)的建設(shè)，實現(xiàn)大城市流動人口的分流，吸引農(nóng)業(yè)人口前往中小城市以及村鎮(zhèn)生活就業(yè)。目前大城市所能提供的公共資源和社會保障，中小城市基本也能提供，而且中小城市房價要低得多，農(nóng)業(yè)流動人口在中小城市的買房壓力要遠遠小于大城市。因此應當支持中小城市在居住環(huán)境、就業(yè)崗位等方面進一步發(fā)展，吸引更多的農(nóng)業(yè)流動人口。

（二）強化服務，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有均等化公共服務。公共服務領(lǐng)域應當繼續(xù)深化改革，勇于打破各項不平等制度，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展。改革過程中要格外注重對農(nóng)業(yè)流動人口的保障。政府有針對性的制定發(fā)展措施，有的放矢的提供公共服務：一要做好基本的公共服務，如社保、醫(yī)療、教育、技能培訓等；二要做好流動人口的動態(tài)跟蹤管理，保證人走服務跟著走，人到服務跟著到；三要重視服務均等化，均等化不僅僅要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間，也要體現(xiàn)在同一地區(qū)內(nèi)部居民間；四要有傾斜，政策的制定要充分考慮各地區(qū)的實際情況，引導資源流向中小城市以及農(nóng)村地區(qū)，提高其公共資源儲量，通過行政手段幫助中小城市以遠遠高于大城市的速度發(fā)展公共服務，幫助其迅速建立較為完善的公共服務體系，從而吸引農(nóng)業(yè)流動人口到中小城市或村鎮(zhèn)安家落戶。

（三）深化改革，完善農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的體制機制。我國的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移應當上升到國家戰(zhàn)略的高度，由中央政府設(shè)置轉(zhuǎn)移規(guī)劃并建立健全相關(guān)機制。一要加大對農(nóng)業(yè)流動人口合理權(quán)益的保護力度，讓農(nóng)民帶著土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益權(quán)進城；二要分擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。對于政府而言應當積極為進程農(nóng)民工提供社保、醫(yī)療、教育等公共服務，因為農(nóng)民工進城將直接刺激城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。建國以來國家推行農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)補助工業(yè)的發(fā)展策略，幾十年來該策略促進了我國工業(yè)的發(fā)展，也誕生了一大批現(xiàn)代化程度極高的大中型城市，但這些發(fā)展也給農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民帶來了巨大的傷害。因此新常態(tài)下的經(jīng)濟社會發(fā)展應更多考慮農(nóng)民的感受，尊重農(nóng)民的選擇。對于愿意進城的農(nóng)民應當積極推出各種政策幫助其更好的適應城市生活，賦予他們與老市民同等的身份地位，給予其同等待遇。對于不愿進城以及不愿放棄舊有身份的農(nóng)民，政府應當尊重其選擇，并加大對農(nóng)村地區(qū)的資源投入和政策扶持，提高其生活質(zhì)量，使其享有不差于城市的公共服務。