◎王秀霞

2018年1月，中央一號文件將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施切實提上了日程并作出了多項具體安排，其中堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的原則之一，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進中占有舉足輕重的地位。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的多個方面，但若僅就城鄉(xiāng)稅收結構這個維度來考量，也仍然存在鄉(xiāng)村居民間接稅負擔較重、農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)高征低扣等諸多問題，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

一、我國現(xiàn)行稅收體制下城鄉(xiāng)稅收現(xiàn)狀

從稅收的基本結構來看，可以分為兩種基本類型：其一，是面向企業(yè)主體，主要從生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)征收以間接稅為主的納稅結構；二是以個人為納稅主體，主要從收入分配和財產(chǎn)繼承等環(huán)節(jié)征收，以直接稅為主體的稅制結構。當前，我國的稅制結構屬于前者。在較長歷史時期內，這種稅制結構與我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展特點相適應，一定程度上促進了我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，但同時也存在諸多問題。

第一，近年來我國稅收收入較高，各類經(jīng)濟體綜合稅收負擔較重。自改革開放以來，我國稅收收入與國內生產(chǎn)總值間的關系大致經(jīng)歷了三個階段，：第一個階段是自1979年改革開放至1994年分稅制改革這一階段，在這一時期的稅收改革重點是國有企業(yè)的利潤治理和市場化改革，我國的稅收收入占國內生產(chǎn)總值的比例基本屬于持續(xù)下降的階段。第二個階段是1995年到2006年是全面引進稅收機制的階段，這一階段的重點是規(guī)范了稅制，而稅制規(guī)范的結果也同時增加了稅收收入的增速。第三個階段是2006年以來，這一階段重點是國際化的改革，按照國際慣例引入一些稅收稅制，而這種引入的結果自然也有利于增加稅收收入，同時也自然增加了企業(yè)的稅收負擔。

與此同時，稅收改革也導致了國家稅收水平與經(jīng)濟增長間存在兩方面的突出問題：一是近二十年來，稅收收入增長率平均值遠高于同期經(jīng)濟增速，各類市場主體稅收負擔壓力持續(xù)上行。二是稅收水平與經(jīng)濟增長間尚未建立起長期穩(wěn)定的對應關系。經(jīng)濟增速較快時，稅收水平加速上行；當經(jīng)濟增長乏力時，稅收收入水平又加速下滑。

第二，間接稅占比較高，城鄉(xiāng)低收入群體的稅收負擔較重。當前，促進居民收入分配是我國稅收的三大作用之一。間接稅作為對商品、勞務和特定經(jīng)營行為的稅收，不論在全國范圍來看還是分別在城鄉(xiāng)內部來看，低收入家庭稅收的相對負擔都高于高收入家庭。主要原因在于城鄉(xiāng)低收入群體的恩格爾系數(shù)較高，即其消費中衣食住行等基本生活消費在總消費中的占比較高；而高收入群體的消費支出中基本生活支出占比較低，更多的是發(fā)展資料和享受資料的支出。因此，低收入群體不得不為基本支出承擔更多的間接稅，導致其間接稅稅負大大高于高收入群體，增加了城鄉(xiāng)內部不同收入水平居民間的不平等。

二、城鄉(xiāng)融合視野下城鄉(xiāng)稅收結構存在的差異及其影響

城鄉(xiāng)融合發(fā)展視野下，城鄉(xiāng)稅制結構差異需要調整。但由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、特點不同，稅制結構差異調整的目標不是趨同，而是要使稅制結構適應城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的特點，通過稅制結構調整，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展。

（一）間接稅比例過高、稅源分享協(xié)調機制不健全

間接稅在我國稅收總收入中占比較高，低收入群體稅收負擔較重，從城鄉(xiāng)收入差距角度看，對于平均收入水平較低的鄉(xiāng)村居民更為不利。由于間接稅以商品、服務為主要征稅對象，再通過消費者消費以價格的形式轉嫁到消費者身上。而由于購買商品和服務支持隨著收入的增長在其總支出中所占的比重逐漸降低，這就導致低收入群體負擔的間接稅稅負高于高收入群體。從城鄉(xiāng)收入差異來看：2017年，我國農(nóng)村居民人均可支配收入13432元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36396元，是農(nóng)村居民人均可支配收入的近3倍。有數(shù)據(jù)顯示，近年來我國間接稅在稅收總收入中占比接近70%，以間接稅為主體的稅制結構，加重了人均可支配收入較低的農(nóng)村居民的稅收負擔，不利于保障民生、拉動內需，也極大的阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

稅源分享協(xié)調機制不健全。雖然2018年3月，國務院提出了改革國稅、地稅征管體制改革的方案，但由于地方稅、中央與地方共享稅的存在，之前分稅制下各省市間的稅源搶奪大戰(zhàn)短期內仍將存在。具體到城鄉(xiāng)稅收結構差異問題來講，存在以下兩個方面問題：一方面，即對于跨地區(qū)經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)來說，稅源究竟是應該歸屬于企業(yè)機構所在地，還是歸屬于經(jīng)營行為發(fā)生地的問題。如何處理好機構所在地在城區(qū)，但行為發(fā)生地在農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的稅源歸屬問題，不僅影響到地方政府的財政收入，也直接影響到企業(yè)的長遠健康發(fā)展和城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的實施。另一方面，是跨地區(qū)分支機構納稅的問題。在我國有大量企業(yè)在不同地區(qū)設立有分支機構，這種形式無疑也是一部分農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的存在形式，因而，對于這些企業(yè)而言，也存在諸多總部機構在市區(qū)，但農(nóng)產(chǎn)品加工車間在農(nóng)村的情況[1]。當前實行的總部匯總繳納企業(yè)所得稅的方式，對于總部所在城區(qū)有利，但對分支機構所在的鄉(xiāng)村等經(jīng)濟落后地區(qū)較為不利。如何協(xié)調跨地區(qū)經(jīng)營分支機構的稅源分配問題，對于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

（二）稅收協(xié)調機制滯后，資源稅征管體制不合理

稅收政策導向力度不足，稅收協(xié)調機制建設滯后。首先，稅收政策導向力度不足，主要表現(xiàn)在以下幾點：一方面，對于直接從事農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)的稅收支持力度不足，直接征收的企業(yè)所得稅比例仍然過高；另一方面，對于金融企業(yè)支持“三農(nóng)”的信貸業(yè)務稅收支持力度仍有待提高。同時，國家對于農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小微企業(yè)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅收優(yōu)惠力度仍然不足，對涉農(nóng)企業(yè)支持力度不足，不利于相關企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模、吸收農(nóng)村剩余勞動力，也不利于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距和促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。其次，中央與地方、地方與地方、城市與鄉(xiāng)村之間的稅收協(xié)調機制不健全。從現(xiàn)實來看，由于城市較鄉(xiāng)村居民收入更高、稅源更廣，稅收收入水平遠高于農(nóng)村。而絕對值較高的稅收水平反過來又可以促進城市經(jīng)濟更好發(fā)展，形成稅收與發(fā)展之間的良性循環(huán)。而農(nóng)村地區(qū)則不然，由于自身發(fā)展速度較慢，稅源較少，只能更多的依靠國家財政收入的轉移支付。因此，如何確定科學合理的地方與中央稅收分成比例，通過中央轉移支付支持農(nóng)村等經(jīng)濟相對落后地區(qū)的發(fā)展，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。

資源稅征管體制不合理。當前，我國資源稅的課稅對象主要針對的是礦產(chǎn)資源和鹽，范圍較窄。同時，由于資源多集中在中西部欠發(fā)達地區(qū)，并且多為農(nóng)村等經(jīng)濟落后地區(qū)。這些地區(qū)本身資源深加工能力弱，自然資源開采之后多為直接交易。資源稅可以通過資源消費，將稅負轉嫁到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的資源加工企業(yè)，有利于實現(xiàn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。但是，由于目前資源稅課稅對象征收范圍較窄，雖然多數(shù)已經(jīng)開始其從價計征，仍然無法改變其總量范圍較窄的問題，因而，資源稅促進地區(qū)間經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的作用自然也就很難得到充分的發(fā)揮。

（三）個人所得稅征管亟待完善、房產(chǎn)稅改革推進緩慢

個人所得稅征稅機制亟待完善。個人所得稅雖然在我國整體的稅收收入體系中占比較低，但由于從勞動者收入中直接扣除，社會公眾對個人所得稅感受最為敏感。農(nóng)村地區(qū)與城市個人所得稅對應的農(nóng)業(yè)稅雖然已在2005年全面廢止，但隨著近年來農(nóng)村外出務工人員的逐年增加，個人所得稅的征收正成為城鄉(xiāng)居民共同關注的對象。2011年9月，國家規(guī)定個人所得稅的速算扣除數(shù)由2000元上漲至3500元，但近年來關于進一步上漲免稅額度的聲音依然不絕于耳，主要原因在于當前個人所得稅征收過程中對以下幾點考慮不足：一方面是個人應稅收入來源渠道的多寡。與收入來源渠道較多的群體相比，對于依靠工資薪金收入為唯一生活來源的群體未能體現(xiàn)出一定的稅收優(yōu)惠，難以體現(xiàn)公平原則；另一方面未考慮納稅人的實際家庭負擔情況，社會上對于以個人還是以家庭為征稅對象一直存在爭論。

房產(chǎn)稅征收改革推進工作嚴重滯后。自進入21世紀以來，我國各地房地產(chǎn)市場一片火爆。不僅成就了數(shù)以億計的百萬富翁，也催生了數(shù)以千計的億萬富豪。但同時我們應該認識到，房地產(chǎn)市場本身并不產(chǎn)生生產(chǎn)力，房產(chǎn)的價值已經(jīng)遠遠高于其使用價值，泡沫化嚴重。國家為應對房地產(chǎn)價格的過快上漲，頻頻出臺調控政策，但房價卻依然卻一路攀升。對于房價過快上漲的原因，有人分析說是因為貨幣超發(fā)、有人分析說是經(jīng)濟過熱。但不論是何種原因導致的房價上漲，由于持有存量房地產(chǎn)的稅收成本幾乎為零，導致炒房、囤房現(xiàn)象屢禁不止卻是大家有目共睹的實事。城市房地產(chǎn)價格的過快上漲，吸納了大量超發(fā)貨幣的同時，也使城鄉(xiāng)居民貧富差距越拉越大。但作為國家對房地產(chǎn)市場宏觀調控重要手段之一的對存量房地產(chǎn)從價計征房產(chǎn)稅的政策卻遲遲未能落地，這也在客觀上助長了房地產(chǎn)價格的進一步走高。

三、城鄉(xiāng)融合視野下城鄉(xiāng)稅收結構差異調整路徑

如前所述，我國以企業(yè)為納稅主體主要從生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)征收間接稅為主的納稅結構，存在低收入群體稅負較重、內需不足等諸多問題，因此我國當前的稅收結構迫切需要調整。我國稅收機構調整的方向主要包含三個方面：一是要由間接稅的方式為主體向以直接稅方式為主體進行轉變；二是由以企業(yè)為主要納稅主體向以個人為主要納稅主體轉變；三是由主要向生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)征稅向收入分配和財產(chǎn)積累環(huán)節(jié)轉變。

（一）提高直接稅比重，調整增值稅稅率

首先，提高直接稅在整體稅收收入中的比重。如前所述，由于間接稅的累退性，導致城鄉(xiāng)低收入群體稅負相對較重。間接稅對居民收入分配起到的是反向調整作用。切實做到由以向企業(yè)征收間接稅為主向征收直接稅轉變，主要應該做到以下兩點：一方面要繼續(xù)深入推進“營改增”，注重減輕向企業(yè)征收的間接稅稅額，節(jié)省下的稅額或者轉化為企業(yè)利潤，或者轉化為勞動者工資，這些都可轉化為征收企業(yè)所得稅或個人所得稅的稅基，為直接稅的征收創(chuàng)造了條件。另一方面要加大對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工企業(yè)的稅收優(yōu)惠支持力度，帶動農(nóng)村富余勞動力轉移，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距，增加國內市場有效需求。

其次，發(fā)揮稅收政策導向作用，調整增值稅稅率。隨著“營改增”改革的推進，營業(yè)稅的納稅范圍很大程度上并入了增值稅，雖然市場主體整體稅負水平有所降低，但以間接稅為主體的稅制結構并未從根本上得到扭轉。不論從減輕低收入群體稅收負擔方面來講，還是從扶持涉農(nóng)相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展來講，在“營改增”的基礎上，進一步大幅度降低增值稅的稅率，并對一些低端商品與服務活動在零售環(huán)節(jié)實行免稅，才能為提高直接稅比重騰出足夠的空間。因此，調整增值稅稅率，降低低收入群體增值稅負擔，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個可選方案。

（二）提高涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)補貼力度、改革資源稅征管體制

首先，提高涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)補貼力度，著力解決農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)增值稅高征低扣的矛盾。增值稅對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免稅，對農(nóng)產(chǎn)品采購按13%（2017年7月以后變更為11%）作進項稅抵扣，減輕了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民負擔，有助于促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。但同時我們應該看到，以農(nóng)產(chǎn)品為主要原料來源的深加工企業(yè)負擔的17%的增值稅稅率，與其農(nóng)產(chǎn)品采購增稅稅率間存在高征低扣的問題，不利于農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模、轉移農(nóng)村富余勞動力和縮小城鄉(xiāng)收入差距。著力解決農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)增值稅高征低扣的矛盾，可以考慮對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)接受運輸、保險等服務的過程中實行增值稅“先征后返”的優(yōu)惠政策，并適當降低基本的農(nóng)用物資和深加工農(nóng)產(chǎn)品銷項稅的稅率。以此緩解或消除農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)面臨的增值稅高征低扣的矛盾。

其次，進一步改革資源稅稅收征管體制。資源稅的主要作用是通過調節(jié)級差收益來推動資源的優(yōu)化配置與合理利用。因而，一方面，資源稅可以有效增加中西部經(jīng)濟相對落后地區(qū)，尤其是資源富集的鄉(xiāng)村地區(qū)的財政收入。另一方面，資源稅可以通過資源消費，將稅收負擔轉移到東部發(fā)達地區(qū)的資源使用企業(yè)，有利于促進地區(qū)協(xié)調發(fā)展。但要切實發(fā)揮資源稅的上述作用，還需要做好以下工作：一是要適時將森林、草場、灘涂等自然資源計入資源稅納稅范圍的試點向全國推廣。二是要賦予資源所在地人民政府一定的稅率調節(jié)權，從地方實際出發(fā)確定資源稅從價計征的稅率，不僅要通過稅率的調整引導地方資源的有效利用，同時，也可以將資源稅收入用于改善資源屬地民生問題，為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展提供更多更好的發(fā)展條件，更好地促進當?shù)亟?jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

（三）調整個人所得稅征稅標準，推進開征房地產(chǎn)稅

首先，調整個人所得稅征稅標準。個人所得稅對促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)融合具有兩方面作用：一是個人所得稅實行的累進稅率，使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)居民的稅收負擔高于經(jīng)濟落后地區(qū)，有利于實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。二是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售農(nóng)產(chǎn)品收入不直接征收個人所得稅，有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。為進一步發(fā)揮個人所得稅促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用，可以考慮從以下方面推進改革：一是要綜合考慮確定個人所得稅稅前扣除數(shù)，試行以家庭為征收單位進行征收。當前我國個人所得稅全國統(tǒng)一的3500元的稅前扣除數(shù)，未能充分考慮地區(qū)差距和納稅人自身贍養(yǎng)老人、住房貸款等家庭負擔，在全國不同區(qū)域間未能完全體現(xiàn)公平原則。二是應考慮對以工資薪金收入為唯一收入來源的群體適當提高稅前扣除數(shù)。當前的個人所得稅征收未能體現(xiàn)對單一收入來源與混合收入來源納稅人的區(qū)別對待，對于以工資薪金為唯一收入來源的工薪群體支持力度不足。

其次，大力推進房地產(chǎn)稅改革進程。在經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，增量財富與存量財富比值不斷降低，要完成稅收組織財政收入的任務，稅收結構必然要由生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)征稅向調整收入分配、財產(chǎn)積累的環(huán)節(jié)轉變。但從嚴格意義上來說，我國并未建立起真正意義上的財產(chǎn)稅制度?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅重交易、輕持有，以及從租計征等特點，導致現(xiàn)行房產(chǎn)稅難以承擔起組織財政收入、調節(jié)社會財富分配的職能。因此，必須大力推進現(xiàn)行房產(chǎn)稅的改革，適當提高現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅率。由于城市等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的房產(chǎn)價值遠高于農(nóng)村等經(jīng)濟落后地區(qū)，房產(chǎn)稅改革有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

總之，城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，但在目前國家大力倡導經(jīng)濟結構轉型升級的環(huán)境下，運用財稅政策手段，通過調整城鄉(xiāng)稅收結構，努力降低農(nóng)村等經(jīng)濟落后地區(qū)低收入群體的間接稅負擔水平、提高國家對涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)稅收補貼力度，同時大力推進房產(chǎn)稅改革進程，才能不斷縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，最終助力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。