高 強 吳棟劍

土地是人類生存的基礎，是經(jīng)濟社會發(fā)展最基本的生產(chǎn)要素。土地制度是國家的基礎性制度，是公有制的最主要實現(xiàn)形式。土地制度是指由國家法律和政策所規(guī)定的土地權屬、利用和處置等權利及其關系的總和。當一個國家的土地制度嚴重束縛農(nóng)民的生產(chǎn)積極性或者制約土地要素功能發(fā)揮時，旨在激活土地要素、促進土地多元化功能發(fā)揮的改革就變得非常必要。新中國成立70年來的歷程表明，每一次農(nóng)村土地制度變遷都是對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)實訴求的回應，繼而又深刻影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展進程。

土地制度改革的目標從來都不是單一的，而只可能是多重的，主要有經(jīng)濟、社會、政治、生態(tài)等多重目標。經(jīng)濟目標是解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)增長，實現(xiàn)農(nóng)民生活的持續(xù)改善。政治目標是鞏固農(nóng)村基層政權基礎、維護社會和諧穩(wěn)定。社會目標是促進機會平等、結果公平，實現(xiàn)社會公平正義。生態(tài)目標是建立生態(tài)文明制度，促進資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如果土地制度安排不能隨著國家戰(zhàn)略適時調(diào)整或者過多關注于某一個目標，土地制度就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。新中國成立70年農(nóng)村土地制度的演進，既是土地法治不斷完善的過程，也是城鄉(xiāng)二元結構不斷調(diào)整的過程。隨著中國特色社會主義進入新時代，農(nóng)村土地制度需要繼續(xù)深化改革、完善制度建設、打通城鄉(xiāng)通道，以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，建立健全有利于城鄉(xiāng)土地要素合理配置的體制機制，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

一、新中國70年農(nóng)村土地制度演變歷程

新中國成立70年來，農(nóng)村土地制度經(jīng)過了多次變遷，產(chǎn)權不斷分化組合、權能不斷拓展延伸、政策框架逐漸豐富完善，集體所有制的存在形式和實現(xiàn)方式也不斷創(chuàng)新，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。

（一）1949-1978年，農(nóng)村土地集體所有制確立并調(diào)整優(yōu)化階段

在土地改革完成之后，獲得土地的農(nóng)民生產(chǎn)積極性極大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力。但是制度弊端也漸漸凸顯，小農(nóng)經(jīng)營的零散化、脆弱性以及兩極分化等現(xiàn)象日益突出。為了把農(nóng)民引導到互助合作的軌道上來，從1953年開始我國開展了農(nóng)業(yè)合作化運動，對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造。以1956 年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》頒布為標志，農(nóng)村土地集體所有制基本形成。農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料轉變?yōu)榧w所有，但這一時期宅基地的所有權還是屬于農(nóng)民。1962年，我國頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，徹底實現(xiàn)了從農(nóng)民土地所有制向農(nóng)村集體土地所有制轉變。此后，我國農(nóng)村土地制度又進行了多次微調(diào)，但“三級所有、隊為基礎”的基本體制一直沒有改變。

這一階段土地制度從封建半封建的土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，進而向集體所有轉變，有力支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。農(nóng)村土地集體所有權制度既防止了土地向少數(shù)人集中，又使農(nóng)民平等參與集體利益分配，獲得基本生存保障。但這一時期由于計劃經(jīng)濟體制的確立，實施了平均主義、大鍋飯等不切實際的組織方式，嚴重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)村土地制度變革也呼之欲出。

（二）1978—2012年，以法治化方式推進農(nóng)村土地制度改革階段

1978 年冬，安徽省鳳陽縣小崗村開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的先河，同時也拉開了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的序幕。在“兩權分離”的制度安排下，我國確立了農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基本形態(tài)。1982年《憲法》中明確提出“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?993年4月，我國又將“家庭承包經(jīng)營”明確寫入《憲法》，使其成為一項基本國家經(jīng)濟制度。2002年8月《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“我國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，且通過存在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式組織實施”。2007年3月，《物權法》正式頒布實施，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權界定為用益物權，對于保護土地承包經(jīng)營權人的權益，意義重大。在土地管理制度方面，1986年以前，我國土地由多部門分散管理。1986年，以《土地管理法》實施為契機，我國建立了全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。此后，歷經(jīng)1998年開始的土地用途管制、2004年國土資源管理體制改革、2006年國家土地督察制度建立，我國逐步形成了以用途管制與規(guī)劃管制相結合的土地統(tǒng)一管理模式。

這一階段農(nóng)村土地制度從以政策和行政干預為主輔以法律，到政策和法律協(xié)同兼顧，再到以法律規(guī)范為主，經(jīng)歷了“從無到有、從鞏固到完善”的發(fā)展過程，呈現(xiàn)出勇于探索、不斷創(chuàng)新、砥礪前行的法治精神。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制迎合了農(nóng)民的基本訴求，“統(tǒng)分結合”雙層經(jīng)營體制優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，集中統(tǒng)一的土地管理制度逐步完善。同時，這一時期我國全面取消了農(nóng)業(yè)稅，并開始建立農(nóng)業(yè)補貼制度，國家、集體與農(nóng)民之間的土地利益關系格局發(fā)生了根本變化。

（三）2012年至今，“三權分置”下的土地制度改革協(xié)同推進階段

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革提出一系列方針政策，主要包括：承包地“三權分置”、維護進城務工落戶農(nóng)民“三權”（土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權）、土地經(jīng)營權入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、經(jīng)營權融資擔保、工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范等內(nèi)容。2018年中央一號文件提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權?！秉h的十九大報告進一步明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權分置’制度，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。2019年1月1日，新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實施。2019年8月26日，全國人大常委會表決通過了關于修改土地管理法的決定，把黨中央關于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點的成功經(jīng)驗上升為法律，在農(nóng)村“三塊地”改革方面作出了多項創(chuàng)新性規(guī)定。

這一階段，農(nóng)村承包地、宅基地和集體建設用地協(xié)同改革通道逐步打通，以用益物權為核心的土地財產(chǎn)權利制度基本建立，為市場化推進農(nóng)村改革與發(fā)展提供了制度動力。這不僅意味著我國土地制度改革取得重大突破，也標志著全面深化農(nóng)村改革將進入新的發(fā)展階段。

二、新時代農(nóng)村土地制度改革方向及建議

新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關系。推進農(nóng)村土地制度改革，需要在堅持農(nóng)村集體所有制的前提下，繼續(xù)著眼于承包地、集體建設用地、農(nóng)村宅基地以及征地制度等重點領域，結合產(chǎn)權制度、戶籍制度、規(guī)劃制度、支持保護制度等內(nèi)容，從服務、政策、法律、環(huán)境等多方面優(yōu)化制度供給，提升改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，逐步建立開放性的土地產(chǎn)權制度。

從承包地制度改革看，要突出“穩(wěn)定、搞活、保護”三大關鍵詞，兼顧土地承包關系穩(wěn)定和土地要素配置的雙重需求，提升土地資源要素保障能力。從集體經(jīng)營性建設用地方面看，要加快培育多元化入市主體，成立代表集體行使所有權、具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實施主體。同時，進一步完善土地增值收益調(diào)節(jié)金制度設計，探索土地增值收益調(diào)節(jié)金征收的基數(shù)、比例和方式，平衡國家、集體和農(nóng)民三者的收益關系。從宅基地改革方面看，需要在穩(wěn)慎推進宅基地制度改革的前提下，加快推進房地一體的宅基地確權登記頒證，進一步明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在宅基地管理中的職能定位，提高基層部門承接審批權下放的能力，建立閑置宅基地自愿有償退出機制，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房的辦法。從征地制度方面看，要結合即將完成的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，擴大成員集體所有權的行使范圍，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在征地過程中的話語權，建立“留地安置”“跨村聯(lián)合”等區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機制，保障被征地農(nóng)民的長遠生計。