王改嬌/中國政法大學檔案館

近些年來，隨著電子檔案管理、數字檔案館以及檔案信息化的迅猛發(fā)展，新技術環(huán)境下檔案公開如何與信息公開協(xié)調、檔案利用與保密以及個人隱私如何協(xié)調等問題愈來愈受世人矚目。同時，社會各界對利用政府檔案的呼聲也日益高漲，公眾強烈要求加大政府透明度，建立健全政府問責機制。因而，西方各國為了應對信息社會給檔案利用工作帶來的巨大挑戰(zhàn)，相繼出臺信息自由法并修改檔案法，以確保在新的政治環(huán)境和技術條件下，最大限度地維護本國檔案的完整與安全，保障公民參政權得以實現(xiàn)。上世紀80年代，除了美國、法國、澳大利亞已經頒布檔案法外，1985年加拿大、冰島先后出臺國家檔案法，芬蘭于1994年推出新的檔案法令，英國于1998年對《公共檔案法》進行了重新修訂，德國、瑞士、俄羅斯先后于2002年、2003年、2004年制定檔案法。當前，我國正值檔案法第二輪的修訂過程中，本文選取美國、澳大利亞、新西蘭、英國、德國、俄羅斯、瑞士等國家的檔案利用規(guī)范予以比較分析，旨在為我國檔案法檔案利用有關條款的修改提供借鑒與參照。

1 檔案利用規(guī)范的基本要素

關于檔案利用，西方各國有的由信息法規(guī)范，有的則是由檔案法調控。無論采取怎樣的方式，有關利用的規(guī)定一般包含六要素：一是明確賦予公眾利用檔案的權利，無論檔案是何載體；二是公共檔案對所有的利用者開放，無論其查詢目的如何；三是檔案保管部門須定期出版檢索工具，并幫助用戶了解利用檔案的工作時間、地址、查詢途徑及查詢范圍；四是利用檔案的流程與時限；五是不予公開的檔案范圍；六是利用遭到拒絕的申訴程序。

上述六要素在各國檔案法律法規(guī)中集中體現(xiàn)在兩方面：一方面是有關控制利用檔案的規(guī)定，包括公共檔案（包含個人信息的公共檔案）的封閉期限、控制利用檔案的范圍、檔案封閉期的判定及處置程序、封閉期檔案的利用流程；另一方面是檔案部門與利用者各自權利和義務的規(guī)定。

1.1 控制利用檔案的規(guī)定

1.1.1 檔案的封閉期限

對于檔案封閉期限的規(guī)定，各國一般分為兩個部分。一是公共檔案的控制年限，多數國家為30年；美國、德國、瑞士、新西蘭則為25年；英國自2013年始將政府各部門檔案的移交期限由30年改為20年，同時檔案封閉期也相應地縮減為20年[1]。二是含有個人信息的檔案，如人口普查資料、含有人名或個人性格描述的檔案，其封閉期一般是當事人死亡后的若干年，具體期限各國不等，較短的是瑞士，保護期限為50年[2]；德國要求關系人出生110年后或死亡30年后，其材料方能給第三人使用；俄羅斯則將含有個人信息的檔案公開時間界定為文件形成的75年后[3]；澳大利亞的人口檔案是普查日后99年公開[4]。

特別值得強調的是，德國法律規(guī)定，檔案封閉期不適用于形成時必須公開，或者移交檔案館之前已經公開的檔案。

1.1.2 控制利用檔案的范圍

考察一份檔案是否需要控制利用，各國主要考慮檔案中是否含有會危及國家安全、國際關系，或國家財產利益，或第三方合法權益的信息；是否含有個人信息和商業(yè)機密；以及法律執(zhí)行或行政管理程序中的保密信息；再者就是檔案的物理狀況不適宜利用等項。如澳大利亞檔案法指明，若公開可能對國家安全、國防或國際關系造成損害；對國家財政、財產造成重大負面影響，且不符合公眾利益；危及個人生命或身體危險；有損于案件公平判決；有損于法律偵測、調查程序的有效性；外國政府、組織以保密方式傳給聯(lián)邦機關及其授權單位、個人的文件；違反保密規(guī)定或有關法律；法律執(zhí)行或行政管理中秘密信息的來源；任何個人事務及商業(yè)機密；法律程序中需要保密的檔案，均應劃入控制范圍[5]。德國檔案法則規(guī)定，有可能危害到德意志聯(lián)邦、地方州的財產利益；侵犯到第三人的正當權益；不利于檔案的保存；可能產生難以估量的管理費用；違反保密法或其他聯(lián)邦法規(guī)定的檔案不得公開。

1.1.3 檔案封閉期的判定與處置

各國在檔案法令制定中均明確了不開放檔案的審核程序和處置辦法。通用的做法是：一是由形成檔案的機構判定檔案是否公開，個別國家需要征得國家檔案館館長的同意。美國法令要求政府部門在向國家檔案館移交檔案時，須同時提交一份書面材料，說明哪些檔案可以公開，哪些檔案限制利用，以及具體的限制條件等。二是控制利用檔案須標注。對于控制利用的檔案，除了總說明，還須采取適當的方式進行標注，如新西蘭要求將限制公開的文件在登記冊中標明[6]。

1.1.4 封閉期檔案的利用程序

處于封閉期內的檔案，并非絕對禁止利用，經過一定的審批手續(xù)，也可以有限制地利用。如澳大利亞國家檔案館要求須在確?；砻庑畔⒉槐慌兜那疤嵯?，安排該部分檔案復制件的利用[7]。個人信息的利用，則需要獲得公民個人或其繼承人的許可。在俄羅斯，利用限制期內的個人信息，必須要獲得公民本人的書面許可，若當事人死亡則須獲得其繼承人的授權[8]。

1.2 利用者與公共部門各自的權利與義務

1.2.1 法律明確賦予利用者獲取公共檔案的權利

西方國家關于利用者獲取公共檔案權利的法律確認，一般分為三種類型：

第一種類型是以美國、英國為代表的通過《信息自由法》加以規(guī)范。美國于1966年制定《信息自由法》，根據這一法律，美國公民享有從檔案館、手稿館、圖書館、報紙、雜志、電臺、電視臺、情報所、科研所獲得信息并利用信息的權利，該法的頒布第一次從成文法的角度規(guī)定了公眾對政府信息的獲取權。1974年修訂的《信息自由法》強化了程序性規(guī)定，使公民利用政府信息有了實質性的意義。美國國家檔案與文件署遵循《信息自由法》，制定了《聯(lián)邦檔案利用相關行政規(guī)則》，也明確了公眾可以研究者的身份到國家檔案與文件署查閱并復制檔案[9]。英國是一個具有保密傳統(tǒng)的國家，它歷經160多年才逐步完成了公民利用檔案權利的法律確認。1838年頒布的《公共檔案法令》至1958年新的《公共檔案法》，均未明確公民利用公共檔案的權利。在經過長期的討論醞釀后，2000年通過的《信息自由法》最終明確“任何向公共部門索取信息的人都享有如下權利：公共部門應以書面形式告知，該部門是否保存有信息請求書中所描述的信息；如果情況屬實，該公共部門應將信息提供給申請人”[10]。

第二種類型是由檔案法令加以昭示。如俄羅斯2004年頒布的《俄羅斯檔案事業(yè)法》規(guī)定，利用者有權為了任何合法目的和采用任何合法方式，利用、轉遞、傳播檔案館提供的檔案信息。將以任何方式轉遞、傳播檔案信息確定為利用者的權利。澳大利亞1982年通過的《信息自由法》明確公眾享有獲取政府信息的權利，1983年頒布的檔案法也規(guī)定，公民有權利用所有開放的文件包括由政府機構掌握的文件。

第三種類型是由憲法確立公民獲取信息權利的基本要求，具體實施訴諸專門法。較為典型的是德國，德國憲法將利用政府信息作為公民的一項基本權利，1988年出臺的《德國聯(lián)邦檔案安全與利用法》提出“除法律特別規(guī)定外，人人可以申請利用形成30年以上的檔案”。1993年10月，德國聯(lián)邦檔案館檔案使用規(guī)定頒布，它再次重申任何人根據聯(lián)邦檔案保管與利用法令提出申請，都可以利用德國聯(lián)邦檔案館的文件。

1.2.2 檔案部門的義務

西方國家檔案法或信息自由法，除了明確賦予利用者獲取檔案信息的權利，還同時要求檔案部門行使提供檔案服務的義務。如美國《國家檔案與文件署法》要求，國家檔案與文件署應根據需要，提供有關檔案的保管、整理、修復、復制、縮微說明。經國家歷史出版及檔案委員會的同意，還須提供聯(lián)邦機關的檔案索引、檢索工具，編印出版史料匯集。此外還應制作公章并告知司法部門，對復制件予以認證，確保復制件與原件具有同等證據力。制作或認證檔案復制件可收取一定費用，但為美國政府部門制作的除外。俄羅斯檔案法要求，國家檔案館、博物館、圖書館和俄羅斯科學院必須為利用者無償提供有關公民社會保障、養(yǎng)老保障以及依法獲得其他優(yōu)惠待遇的檔案證明或文件；還要為國家機關和地方自治機關實現(xiàn)其權力提供必要的檔案信息、檔案的副本，公布和展覽檔案文件，編制館藏檔案文件檢索工具[11]。

1.2.3 檔案館享有否決權

對于利用者提出的利用申請，檔案館并非無條件滿足，若出現(xiàn)某些特殊情況，檔案館有權做出否決。如依據澳大利亞檔案法，下列申請將可能被拒絕：首先，干擾國家檔案局或其他聯(lián)邦機構的正常運轉；其次，所申請的方式不適于檔案的物理性質，有損于檔案的保管；再次，侵害檔案中涉及事項的著作權。法令還對否決程序予以明示，如檔案館拒絕提供檔案，應在接到申請后90日內以書面形式告知申請人，內容包含否決理由、決定人的姓名和職務、申請人的申訴權利及申訴程序等[12]。新西蘭將此權力賦予檔案館長，若館長出于保管、保護檔案的考慮，或檔案正在整理中不便利用，即有權拒絕公眾查閱公共檔案，但須在登記冊中標識[13]。

2 制定檔案利用規(guī)范的基本原則

縱觀西方國家檔案利用的立法實踐，比較分析其特點與規(guī)律，不難發(fā)現(xiàn)，各國在制定利用檔案規(guī)范方面主要遵循以下四項原則：

2.1 開放為原則，不開放為例外

各國為了限制政府權力的恣意擴張，避免政府機關工作人員以各種借口擴大不開放的范圍，在檔案利用立法實踐中秉承了信息自由法一貫倡導的“公開為原則、不公開為例外”的立法理念，嚴格控制不開放檔案的范圍，以充分保障公民參政權的實現(xiàn)。由于不開放檔案在整個館室藏中所占比例較低，所以如上文所述，各國檔案立法均將豁免公開的檔案信息種類列舉出來，凡未列入控制范圍的都應該向公眾開放。同時，豁免公開信息的比例嚴格控制，一般國家大概控制在5%以內。如在澳大利亞國家檔案館，97.5%的文件對公眾開放，2%的文件包含某些豁免信息經處理后可以開放，只有0.5%的文件內容都是豁免信息，需要全部控制[14]。

2.2 協(xié)調一致性原則

協(xié)調一致性原則，一是指檔案利用法律法規(guī)與信息公開法、保密法等相關法律要保持協(xié)調一致；二是指檔案法規(guī)體系內部也要保持一致，譬如根據檔案法制定的實施辦法以及有關行政法規(guī)規(guī)章等，均要與檔案法一致。新近頒布或修改檔案法的國家，在確定檔案控制利用和開放范圍時也注重與信息公開法保持協(xié)調，如英國甚至直接由信息公開法規(guī)范檔案開放范圍，把檔案利用制度納入國家信息法規(guī)體系。而新西蘭的做法是，《信息公開法》和《隱私權法》實施后，于2005年修改通過了新的《公共檔案法》，原因是在調整文件范圍方面，原有檔案法與信息法、隱私法存在沖突，舊檔案法只規(guī)范長久保存的文件（館藏檔案），新法律則涵蓋了所有文件，但控制利用的期限不一致。新《公共檔案法》規(guī)定，文件產生25年后，無論是否移交檔案館，無論其保存在哪個部門，都必須為公眾提供服務[15]。法國在信息公開制度的背景下，于2001年著手修訂新的檔案法，2004年被納入國家《遺產法典》，法令中將一般檔案的封閉期由30年縮短為25年，并增設了根據《行政文件獲取法》，規(guī)定所有入館之前可以公開的行政文件，都可以直接公開[16]。

2.3 自由使用原則

自由使用原則指的是，利用者獲取政府檔案信息后，可以用市場化的方式對檔案信息進行再加工。譬如，美國1976年的版權法明確規(guī)定版權保護不適用于美國聯(lián)邦政府的文件，政府文件屬于公共領域，任何人都可以加以復制甚至出售，還可以將政府已公開的數據上網。美國法律明確禁止聯(lián)邦政府以版權法保護政府信息，以防止聯(lián)邦政府借版權之名壟斷政府信息[17]。西方國家檔案立法中，對于政府機關、國家檔案館、各州檔案館保管的檔案均未提及版權保護問題，除非涉及個人信息。實踐也證明，僅僅依靠政府部門公布檔案信息，不能有效地促進檔案信息的自由流動，而由公眾通過多種渠道公布，可以保障檔案信息資源的有效整合與傳播。

2.4 利益平衡原則

利益平衡原則是指，當公眾利用檔案與國家利益、與公民個人的隱私權沖突時，就必須受到一定的限制，即如果開放某些檔案，可能危害到國家利益、某個組織或者某一個人的利益，就需列入豁免開放的范圍。從理論上講，政府形成的所有檔案信息應該對公民悉數開放，但是如果某些信息的披露，可能引起社會動蕩、政治沖突或者導致個人利益受損，這些檔案信息將可能被暫時封閉，等到時過境遷、內容不再敏感，可作為歷史研究的資料對社會開放，公眾方可以利用。保障公民的檔案利用權是政府的義務，保護公民的隱私權同樣也是政府不可推卸的責任，為確保國家利益不受損失、個人利益得到最大程度的保護，如前文所述，西方國家均采用檔案“封閉期”制度作為解決利益平衡問題的主要方式。

3 關于我國檔案法利用條款的修改建議

我國現(xiàn)行的檔案法，專設一章五條來規(guī)范檔案的利用，內容包括開放期限、檔案館的義務及利用者的權利、未開放檔案的利用規(guī)定、公布權等。對于檔案不公開的范圍、劃定不公開范圍的行為主體、不公開檔案的處置、利用者若利用不開放檔案需要履行哪些程序，以及檔案館在提供檔案方面應該履行哪些義務等均語焉不詳，而后者恰恰是確保利用者權利實現(xiàn)的必要條件，因而新修訂過程中這些內容需要充實和完善。

3.1 取消檔案公布權

檔案部門應將檔案公布作為自身必須履行的一項義務而非享有的一項權利，只有這樣才能充分發(fā)揮利用者尤其是各研究人員、傳媒從業(yè)人員的作用，從多種角度審視檔案價值，并通過各種途徑傳播檔案信息，盡可能地滿足社會需求，最大限度地實現(xiàn)檔案的價值。因而，建議此次修改檔案法，把檔案館或有關機關對已開放的國有檔案享有公布權的規(guī)定予以刪除，即只要是納入開放范圍的檔案，任何人都可以自由地利用、自由地公布。至于對不適于公之于眾的文獻，檔案部門完全可以通過加強檔案開放鑒定措施，從整體上將其列入不開放范圍予以控制，在最大限度地滿足公民的參政權和保護國家、商業(yè)和個人機密之間尋求最佳平衡點，實現(xiàn)信息共享和信息安全的雙重目標。

3.2 明確并細化檔案部門的職責與義務

現(xiàn)行檔案法第十九條規(guī)定“中華人民共和國公民和組織持有合法證明， 可以利用已經開放的檔案”，賦予公民利用檔案的權利。根據權利義務關系理論，權利和義務是同一社會關系的兩個方面，它們互相依存、互為條件，如果法律認可公民利用檔案是一種權利，那么法律同時也應要求檔案部門行使開放檔案的義務。如果將檔案部門開放檔案視為義務，那么檔案能否提供利用、能否對社會公開，就不僅僅是政府的一種辦事制度，不再是政府部門自身行為的修正，而是必須實施的行為，社會公眾有權利獲悉哪些檔案信息，檔案保管部門就必須提供哪些檔案信息，并采取各種措施確保利用者可以獲取這些信息。如果不履行義務，就意味著瀆職，利用者即可通過有關途徑維護自身權益。檔案利用條款中應明確的檔案部門的義務包括公布或出版檢索工具及索引、配備必要的利用設施、檔案復制件的認證、收費說明以及舉辦檔案展覽等。

另外關于義務主體，法律也不應僅局限于檔案館。因為檔案可否利用，僅與檔案內容與控制年限有關，而與保管地點無關。目前除了各級政府部門的綜合館，各類企業(yè)、事業(yè)單位的檔案部門（既有檔案館，也有檔案室、檔案處、檔案部）也保存有大量的、關乎國計民生的檔案，它們均應列入提供檔案服務的主體范圍。

3.3 關于檔案的控制利用

目前世界各國的趨勢是檔案封閉期不斷縮短，因而建議我國公共檔案封閉期由30年縮減為20年，并增加含有個人信息的公共檔案封閉期。鑒于我國是首次設置個人信息控制年限，可以選擇保守一些，借鑒德國的做法，將其定為當事人死亡后30年或出生110年后，可向公眾開放。同時，為了與政府信息公開相銜接，要注明兩個封閉期均不適用于形成時已經規(guī)定要公開的文件。關于控制利用檔案的鑒定主體及鑒定后的處置，建議規(guī)定為檔案進館前，由檔案形成單位負責劃定“檔案開放”或者“不開放”范圍，并對不開放檔案加以標注。20年期滿后，再由檔案館征得檔案形成單位或其繼任者的同意，判定是否需要繼續(xù)延長封閉期及延長期限，并對延長的檔案在目錄數據庫中加以標記。利用者若要利用封閉期內的檔案，應該提交申請，檔案部門做出答復的期限也應予以明示。