才玉石，閻合，才琪，白鴻巖，姚翰文，閆峻

(1.國家林業(yè)和草原局森林和草原病蟲害防治總站，林業(yè)有害生物監(jiān)測預(yù)警國家林業(yè)和草原局重點實驗室，遼寧 沈陽 110034；2.北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083)

林業(yè)生物災(zāi)害指因林業(yè)有害生物嚴重發(fā)生引發(fā)的災(zāi)害。林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究制度指發(fā)生重大林業(yè)生物災(zāi)害造成生態(tài)環(huán)境損害事件，地方黨委和政府及有關(guān)部門出現(xiàn)在職責(zé)范圍內(nèi)沒有積極組織應(yīng)對或處置不力，以及不按規(guī)定報告、通報或者公開生態(tài)災(zāi)害事件信息等情形，對森林資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞、產(chǎn)生不良社會影響，而追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員責(zé)任的制度。研究建立該制度既是貫徹落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神的要求，也是加強林業(yè)有害生物防控工作，應(yīng)對林業(yè)生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，保障生態(tài)文明建設(shè)和造林綠化成果的重大舉措。

1 林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域建立和施行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的基礎(chǔ)與現(xiàn)狀

1.1 林業(yè)生物災(zāi)害防控實行地方政府負責(zé)制的法規(guī)政策基礎(chǔ)

1)國家現(xiàn)行法規(guī)。我國現(xiàn)行的《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》，從法規(guī)層面對地方各級政府和林業(yè)主管部門的林業(yè)有害生物防治檢疫責(zé)任進行了明確規(guī)定，設(shè)定了具體罰責(zé)條款?！渡植∠x害防治條例》明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定措施和制度，加強對森林病蟲害防治工作的領(lǐng)導(dǎo)”；《植物檢疫條例》中也規(guī)定了省級政府制定調(diào)運植物和植物產(chǎn)品的檢疫辦法，發(fā)生特大林業(yè)生物災(zāi)害時，省級政府批準設(shè)立植物檢疫檢查站，開展植物檢疫工作等內(nèi)容。

2)國務(wù)院有關(guān)要求。國務(wù)院辦公廳于2002年和2006年分別印發(fā)了《關(guān)于進一步加強松材線蟲病預(yù)防和除治工作的通知》和《關(guān)于進一步加強美國白蛾防治工作的通知》，對松材線蟲病和美國白蛾防治的地方政府責(zé)任提出了具體要求。2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強林業(yè)有害生物防治工作的意見》，進一步明確了地方各級政府的防治責(zé)任，提出了林業(yè)有害生物防治“政府主導(dǎo)，部門協(xié)作，社會參與”的原則，規(guī)定了“對防治工作不到位造成重大經(jīng)濟和生態(tài)損失的，依法追究相關(guān)人員責(zé)任”、“進一步健全重大林業(yè)有害生物防治目標責(zé)任制，將林業(yè)有害生物成災(zāi)率、重大林業(yè)有害生物防治目標完成情況列入政府考核評價指標體系”、“在發(fā)生暴發(fā)性或危險性林業(yè)有害生物危害時，實行地方人民政府行政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制”等要求。

3)部門規(guī)章和規(guī)范性文件。經(jīng)國務(wù)院同意，原國家林業(yè)局分別于2010年和2014年印發(fā)了《松材線蟲病防治(預(yù)防)目標責(zé)任考核辦法》和《松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防治目標責(zé)任檢查考核辦法》，對防治責(zé)任落實情況提出具體的考核辦法和責(zé)任追究要求。近年來，又相繼制(修)訂了《植物檢疫條例實施細則(林業(yè)部分)》《引進林木種子、苗木檢疫審批與監(jiān)管規(guī)定》《松材線蟲病疫區(qū)和疫木管理辦法》等一系列防治檢疫規(guī)范性文件，對林業(yè)生物災(zāi)害防治檢疫責(zé)任也提出了具體的要求和追責(zé)方法。

以上法規(guī)制度為在林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度奠定了良好基礎(chǔ)。

1.2 防治目標責(zé)任書制度積累的寶貴經(jīng)驗 林業(yè)有害生物防治目標責(zé)任書制度是經(jīng)國務(wù)院同意，原國家林業(yè)局通過多年實踐探索出的落實和追究地方各級政府防治責(zé)任、降低林業(yè)生物災(zāi)害損害的有效手段。2009年，原國家林業(yè)局與江蘇、浙江、安徽等20 多個發(fā)生松材線蟲病的省(區(qū)、市)政府簽訂了《2008—2010年松材線蟲病防治(預(yù)防)目標責(zé)任書》，并于2010年責(zé)任書到期后對相關(guān)省級人民政府履責(zé)情況進行了檢查考核，對考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行了通報問責(zé)。2011年，原國家林業(yè)局與全國31個省(區(qū)、市)政府簽訂了《2011—2013年松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防控目標責(zé)任書》，同樣在責(zé)任書到期后對各省級人民政府開展了檢查考核，以通報形式進行了問責(zé)。各省(區(qū)、市)按照這一模式，自上而下簽訂了防治目標責(zé)任書，并在責(zé)任書到期后實施了考核問責(zé)。通過防治目標責(zé)任書制度的施行和通報問責(zé)方式，加強了林業(yè)生物災(zāi)害防治責(zé)任的落實，取得了較好的防治工作成效。2008—2013年松材線蟲病根除了62個縣級疫區(qū)，發(fā)生面積、病死樹數(shù)量連續(xù)6年實現(xiàn)“雙下降”。全國林業(yè)有害生物無公害防治率、測報準確率、種苗產(chǎn)地檢疫率較2010年分別提高了7%，3%和1.6%，成災(zāi)率明顯下降，防治工作成效顯著[1]。

1.3 各地施行責(zé)任追究制度的有益探索 近年來，一些地方在林業(yè)生物災(zāi)害防控工作中，探索和施行了責(zé)任追究制度。安徽、江西、福建、山東、重慶等地出臺了對領(lǐng)導(dǎo)干部進行林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究的相關(guān)辦法，從制度層面作出了對防治責(zé)任進行追究的規(guī)定[2-3]。江西等地在松材線蟲病防治工程招標、績效承包和檢查驗收過程中開展了由紀檢監(jiān)察、財政和林業(yè)主管部門協(xié)同監(jiān)督、追責(zé)工作。重慶市涪陵區(qū)、長壽區(qū)等地由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對未完成松材線蟲病防控目標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)誡勉談話，并追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。各地林業(yè)生物災(zāi)害防控責(zé)任追究制度的建立和實施，有力地提高了防治工作成效，減輕了生態(tài)環(huán)境損害。

2 林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域建立和施行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度存在的主要問題

建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的根本目的是促使政府樹立生態(tài)意識、自覺履行生態(tài)保護職責(zé)，即催生生態(tài)型政府的建立[4-5]。目前，我國在林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究方面，雖然從法規(guī)、政策、規(guī)章制度方面明確了有關(guān)規(guī)定和要求，并根據(jù)工作實際，積極開展責(zé)任追究實踐，但按照中央要求和現(xiàn)實需要仍然存在諸多問題。

2.1 責(zé)任追究對象不明確 當(dāng)前各地執(zhí)行的辦法對追責(zé)對象沒有統(tǒng)一的標準，對不同的追責(zé)對象承擔(dān)的責(zé)任沒有明確的界定。實施追責(zé)的多數(shù)地方，責(zé)任人也都是最基層的干部和工作人員，對領(lǐng)導(dǎo)干部因工作不力、決策失誤造成林業(yè)生物災(zāi)害嚴重損害生態(tài)環(huán)境的，不能進行全面追究，致使責(zé)任追究對象存在局限性。此外，一些損害情形發(fā)生后，部分相關(guān)責(zé)任人發(fā)生了調(diào)離、提升或退休等情況，對這些人的責(zé)任追究也無明確規(guī)定[6]，終身追責(zé)難落實。

2.2 追究責(zé)任的情形不明確 在林業(yè)生物災(zāi)害防治領(lǐng)域發(fā)生何種類型及何種程度的事件應(yīng)當(dāng)作為追究責(zé)任的情形不明確，缺少可操作、可量化的指標體系。例如，林業(yè)生物災(zāi)害損害的客觀后果與領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)履行是否相關(guān)；如何做到責(zé)任情形大小與損害后果程度相適應(yīng)；對沒有采取及時處置的行為，導(dǎo)致?lián)p害加大的情形是否也可以列入責(zé)任追究情形等，尚無明確規(guī)定。沒有明確、細化的責(zé)任追究情形和標準，將導(dǎo)致責(zé)任追究只能是“紙上談兵”，難以取得實質(zhì)性進展。

2.3 造成損害的程度評定難 林業(yè)生物災(zāi)害損害的評估和責(zé)任認定的復(fù)雜性和專業(yè)性強，紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門由于缺少相關(guān)的專業(yè)人才，很難對林業(yè)生物災(zāi)害造成的損失和生態(tài)環(huán)境損害進行全面、科學(xué)、準確的評定。目前，由于對林業(yè)生物災(zāi)害損失缺乏科學(xué)、專業(yè)的定量評估體系，容易產(chǎn)生評估結(jié)果與實際情況有差距的問題；缺少公平、可靠的第三方評估制度，容易出現(xiàn)虛報損害程度等問題。

2.4 追究責(zé)任方式不明確 沒有根據(jù)追究責(zé)任情形設(shè)定相對應(yīng)的、統(tǒng)一的追究責(zé)任方式，責(zé)任追究形式多樣，隨意性強，到位性差。責(zé)任追究情形中，由于追責(zé)方式的不明確，導(dǎo)致全面實施難度大。

2.5 責(zé)任追究結(jié)果難兌現(xiàn) 當(dāng)前追責(zé)主體和追責(zé)對象之間通常為工作中的上下級關(guān)系，或者是對集體責(zé)任追究的問題，加之追責(zé)對象一般為領(lǐng)導(dǎo)干部，造成追責(zé)過程中常常出現(xiàn)大事化小、小事化了的現(xiàn)象，人為因素干擾大，責(zé)任追究很難兌現(xiàn)。

3 林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域建立和施行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的對策建議

3.1 明確責(zé)任追究的主體、對象和追究方式 在林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度其本質(zhì)屬于行政問責(zé)中的同體問責(zé)，實施責(zé)任追究的主體應(yīng)為紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織(人事)部門。對各級黨委、政府及林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)進行追責(zé)的主體必須是在上級行政機關(guān)內(nèi)能對領(lǐng)導(dǎo)干部實施責(zé)任追究的組織或個人。在符合公共管理原則的前提下，應(yīng)遵循“誰掌權(quán)誰負責(zé)、誰決策誰負責(zé)、誰分管誰負責(zé)、誰承擔(dān)誰負責(zé)”的原則，將在林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域政策法規(guī)執(zhí)行、資金籌集分配、組織實施等方面起主導(dǎo)作用的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作為追責(zé)對象。按照林業(yè)有害生物防治“政府主導(dǎo)”和“責(zé)任追究到人”的要求，林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的對象應(yīng)為地方黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負責(zé)人，以及林業(yè)主管部門的相關(guān)負責(zé)人。追責(zé)類別主要包括行政責(zé)任、紀律責(zé)任和法律責(zé)任，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)應(yīng)以行政追責(zé)為主。依據(jù)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合林業(yè)有害生物防治工作實際，責(zé)任追究方式為責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職5 種。

3.2 理清責(zé)任追究的情形和標準 責(zé)任追究要以林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域內(nèi)的決策、執(zhí)行和監(jiān)管責(zé)任為主線，以政府與林業(yè)主管部門各級領(lǐng)導(dǎo)干部“各盡其責(zé)、盡職免責(zé)”為原則，以發(fā)揮制度警示作用，提高震懾力，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部進一步增強權(quán)責(zé)一致的意識和行動為目標，研究建立邏輯嚴謹、結(jié)構(gòu)嚴密、層次明晰、操作性強的責(zé)任指標體系，細化林業(yè)生物災(zāi)害損害的情形，明確責(zé)任追究標準。

3.2.1 追究地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的情形和標準

1)貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署和有關(guān)政策法規(guī)不力，應(yīng)對重大林業(yè)生物災(zāi)害不及時，組織協(xié)調(diào)、經(jīng)費落實不到位，導(dǎo)致本地區(qū)因林業(yè)生物災(zāi)害損害生態(tài)環(huán)境問題突出的；

2)發(fā)生國家重大林業(yè)生物災(zāi)害——松材線蟲病的新疫區(qū)(以縣級行政區(qū)為單位)，未能在規(guī)定時間內(nèi)完成上級黨委、政府和林業(yè)主管部門下達的疫情除治目標，或因疫木監(jiān)管和疫情控制不力，造成疫木嚴重流失、疫情大面積擴散蔓延、嚴重損害當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境或?qū)χ攸c生態(tài)區(qū)構(gòu)成嚴重威脅及產(chǎn)生不良社會影響的；

3)發(fā)生國家重大林業(yè)生物災(zāi)害——美國白蛾的地區(qū)(以縣級行政區(qū)為單位)，出現(xiàn)美國白蛾致使100 hm2以上連片林木失葉率達到60%以上，或?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成嚴重損害和不良社會影響的；

4)發(fā)生國家重大林業(yè)生物災(zāi)害——鼠(兔)害的地區(qū)(以縣級行政區(qū)為單位)，防控處置不力，導(dǎo)致新造林地林木受害株率達到40%以上、林木(幼樹)死亡株率達到20%以上，或?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成嚴重損害和不良社會影響的。

有上述情形的，在追究地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的同時，對其他領(lǐng)導(dǎo)成員及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員依據(jù)職責(zé)分工和履職情況追究相應(yīng)責(zé)任。

3.2.2 追究地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的情形和標準

1)對違反國家有關(guān)植物檢疫、防治法規(guī)政策，造成重大林業(yè)生物災(zāi)害疫情傳播或者有引起重大疫情危險的事件組織查處不力的；

2)利用職務(wù)影響，限制、干擾、阻礙林業(yè)生物災(zāi)害防治檢疫執(zhí)法工作，干預(yù)司法活動，插手案件查處，指使違規(guī)簽發(fā)植物檢疫證書、篡改林業(yè)有害生物監(jiān)測數(shù)據(jù)和授意隱瞞疫情信息的。

3.2.3 追究地方林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的情形和標準

1)發(fā)現(xiàn)或截獲松材線蟲病、美國白蛾等重大林業(yè)生物災(zāi)害疫情，不及時按規(guī)定報告的；

2)首次發(fā)現(xiàn)松材線蟲病的縣級行政區(qū)，疫情發(fā)生林分病死樹數(shù)量高于100 株或國家級中心測報點所在縣級行政區(qū)的病死樹數(shù)量高于50 株未監(jiān)測到的[7]；

3)美國白蛾發(fā)生區(qū)(以縣級行政區(qū)為單位)，出現(xiàn)連片林木受害面積達到30 hm2以上、失葉率達到40%以上未監(jiān)測到的；

4)鼠(兔)害發(fā)生地區(qū)，新造林地林木受害株率達到25%以上，林木(幼樹)死亡株率達到10%以上未監(jiān)測到的。

國務(wù)院林業(yè)和草原主管部門重點督導(dǎo)查處松材線蟲病、美國白蛾、鼠(兔)害等重大林業(yè)生物災(zāi)害造成的生態(tài)環(huán)境損害事件，其他種類林業(yè)有害生物造成的生態(tài)環(huán)境損害事件由各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府確定。

3.3 探索建立林業(yè)生物災(zāi)害損害第三方評估制度建立由具有林業(yè)生物災(zāi)害防控方面專業(yè)知識的企事業(yè)單位承擔(dān)災(zāi)害損失評估的第三方評估制度，利用科學(xué)的評價方法，定性定量地評估損害程度，為實施責(zé)任追究提供科學(xué)依據(jù)。林業(yè)生物災(zāi)害損害評估的內(nèi)容既要包括直接造成的經(jīng)濟損失和生態(tài)環(huán)境損害，又要關(guān)注潛在的不良影響。在評估林業(yè)生物災(zāi)害損害造成區(qū)域影響的同時，也需要考慮其對自然、社會、國家造成的深度影響。因此，評估標準需要根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)進一步細化、明確，增強責(zé)任追究的可操作性。建立第三方評估制度，可較好地處理追責(zé)主體和追責(zé)對象之間一般為工作中的上下級關(guān)系的問題，確保責(zé)任追究客觀公正。第三方評估機構(gòu)的建立應(yīng)該嚴格審批、嚴格管理、嚴格監(jiān)督，杜絕違規(guī)評估。

3.4 實施林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究的一般程序

1)出現(xiàn)林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究情形后，由上級林業(yè)和草原主管部門組成專項調(diào)查組進行調(diào)查；

2)國務(wù)院林業(yè)和草原主管部門成立林業(yè)生物災(zāi)害損害評估認定專家委員會，指導(dǎo)省級林業(yè)和草原主管部門根據(jù)調(diào)查結(jié)果，委托第三方評估機構(gòu)或組織有關(guān)專家進行災(zāi)害損害評估認定；

3)上級林業(yè)和草原主管部門根據(jù)災(zāi)害損害評估認定結(jié)果，提出對相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的建議，并按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料及時移送同級紀檢監(jiān)察機關(guān)或組織(人事)部門；

4)由紀檢監(jiān)察機關(guān)或組織(人事)部門依法依規(guī)實施責(zé)任追究。

3.5 建立林業(yè)生物災(zāi)害損害預(yù)警督辦制度 林業(yè)生物災(zāi)害一旦發(fā)生，其造成的損失難以挽回。因此，要強化林業(yè)生物災(zāi)害生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的預(yù)防管理工作，對在防治工作中出現(xiàn)的組織不力、應(yīng)對不及時、投入不足等可能造成林業(yè)生物災(zāi)害嚴重發(fā)生的情況，上級林業(yè)和草原主管部門應(yīng)商請同級紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織(人事)部門通過告知書等形式，及時向相關(guān)責(zé)任人進行預(yù)警，督促其認真履行職責(zé)，防患未然，最大限度減輕林業(yè)生物災(zāi)害造成的生態(tài)環(huán)境損害。

3.6 進一步完善相關(guān)法律法規(guī) 在林業(yè)生物災(zāi)害防控領(lǐng)域目前正在施行的《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》，分別于1989年12月和1983年1月頒布實施，《植物檢疫條例》于1992年5月修訂發(fā)布，諸多條款和內(nèi)容與當(dāng)前防治工作實際不相適應(yīng)。因此，要加快《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》等法律法規(guī)的修訂工作，并將有關(guān)責(zé)任追究內(nèi)容納入其中。研究制定《重大林業(yè)生物災(zāi)害責(zé)任追究實施辦法》，明確責(zé)任主體、追責(zé)內(nèi)容和追責(zé)程序等，增強責(zé)任追究制度的時效性、系統(tǒng)性和可操作性，使責(zé)任追究有法可依、有章可循。各地也要盡快出臺《林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究辦法實施細則》，逐級傳導(dǎo)壓力，層層壓實責(zé)任，切實提高領(lǐng)導(dǎo)干部對林業(yè)生物災(zāi)害危害性、嚴重性、復(fù)雜性、長期性的認識，全面落實防治責(zé)任，加強防控工作，細化、量化追責(zé)情形和標準，強化制度落實，為實施責(zé)任追究提供有效的法律保障。

3.7 拓寬追責(zé)信息獲取渠道 除保密信息外，要充分公開林業(yè)生物災(zāi)害損害信息，通過建立公眾舉報平臺、加強檢查督導(dǎo)，以及暢通信訪、媒體等監(jiān)督渠道，進一步拓寬獲取追責(zé)信息方式，確保林業(yè)生物災(zāi)害生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的及時性、全面性。還可引入人大、政協(xié)及社會組織參與監(jiān)督和評價，確保責(zé)任追究的公平性。同時，要借助報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體平臺，廣泛深入宣傳實施林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究制度的重要作用和重大意義，使各級黨委、政府和林業(yè)主管部門相關(guān)責(zé)任人自覺掌握好、執(zhí)行好該制度，確保制度落到實處，推動生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

在林業(yè)有害生物防治領(lǐng)域建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度是當(dāng)前新的重大課題，過去雖有一些工作基礎(chǔ)和實踐探索，但與依法行政和現(xiàn)實要求仍有較大差距。文中提出的對策建議是作者在調(diào)查研究和參考有關(guān)文獻資料基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)工作實際提出的建設(shè)性意見和建議，很多內(nèi)容還有待進一步深入研究和細化，建立比較完備的制度體系和可操性強的實施辦法，依法批準、授權(quán)后付諸實施，確保責(zé)任追究有法可依、有章可循、執(zhí)行到位、發(fā)揮作用。