文/財(cái)政部科研所 滿 莉

0 引言

2016年12月，深圳市福田區(qū)民政局與浙江萬(wàn)科隨園嘉樹(shù)老年公寓管理有限公司就深圳首家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“福田區(qū)福利中心”P(pán)PP試點(diǎn)項(xiàng)目簽署協(xié)議，政府以土地、房產(chǎn)入股，萬(wàn)科以資金和管理入股。2018年8月，改造后的飛天福利中心項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)，還未開(kāi)業(yè)就有83位老年人入住，90位老年人簽署養(yǎng)老協(xié)議。該模式不僅開(kāi)創(chuàng)了深圳市養(yǎng)老項(xiàng)目“公辦民營(yíng)”新模式，更為全國(guó)養(yǎng)老項(xiàng)目PPP模式樹(shù)立了標(biāo)桿。2017年8月，我國(guó)最大養(yǎng)老PPP項(xiàng)目——武漢市社會(huì)福利院簽約儀式在武漢會(huì)議中心舉行。該項(xiàng)目由武漢市社會(huì)福利院與“國(guó)家500強(qiáng)企業(yè)”九州通醫(yī)藥集團(tuán)股份有限公司、上海人壽堂國(guó)藥有限公司聯(lián)手打造，總投資5.5億元，雙方協(xié)議九州通醫(yī)藥與上海人壽堂合計(jì)占比90%股份，武漢市政府占比10%，成為目前國(guó)內(nèi)最大的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目在我國(guó)起步雖晚，但發(fā)展迅速，且不斷受資本大鱷青睞，不僅順應(yīng)國(guó)家政策而生，更順應(yīng)市場(chǎng)需求而活。

1 我國(guó)養(yǎng)老現(xiàn)狀

銀發(fā)浪潮洶涌而至，養(yǎng)老問(wèn)題迫在眉睫。我國(guó)不僅是世界上人口最多的國(guó)家，也是世界上老齡人口最多的國(guó)家。按聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)地區(qū)65歲老年人占總?cè)丝?%，則該地區(qū)視為進(jìn)入老齡化社會(huì)。截至2017年底，我國(guó)大陸65周歲及以上人口達(dá)15831萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.4%（見(jiàn)圖1）。據(jù)預(yù)測(cè)，到2025年我國(guó)大陸老年人口將超過(guò)3億，到2033年超過(guò)4億，2054年將達(dá)到最高峰4.87億。當(dāng)“銀發(fā)潮”來(lái)襲，如何實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)，如何安排老年人的夕陽(yáng)人生，是不得不思考的時(shí)代命題?；诖?，社會(huì)資本瞄準(zhǔn)我國(guó)養(yǎng)老藍(lán)海市場(chǎng)，紛紛布局，改變以政府為主的單一養(yǎng)老院模式。

我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)客群和養(yǎng)老項(xiàng)目尚不成熟，還存在諸多問(wèn)題，如養(yǎng)老服務(wù)和供給結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致養(yǎng)老項(xiàng)目服務(wù)與市場(chǎng)需求脫節(jié)，低端養(yǎng)老項(xiàng)目多，中高端養(yǎng)老項(xiàng)目“一票難求”，主要表現(xiàn)如下。

1）產(chǎn)品缺口 從養(yǎng)老產(chǎn)品數(shù)量看，老年人消費(fèi)需求將達(dá)5萬(wàn)億元，而目前我國(guó)每年為老年人提供的產(chǎn)品規(guī)模卻不足1000億元，醫(yī)療器械與藥品的消費(fèi)比例僅為1∶10（發(fā)達(dá)國(guó)家為1∶1），存在較大缺口。

2）服務(wù)缺口 當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)缺口體現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)類型缺口、養(yǎng)老服務(wù)水平缺口及養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量缺口3類，特別是受國(guó)內(nèi)中高端醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)設(shè)施和環(huán)境所限，養(yǎng)老產(chǎn)品只能提供最基本的照料類服務(wù)，而體現(xiàn)康養(yǎng)、健康追蹤的高端養(yǎng)老類服務(wù)仍欠缺（見(jiàn)圖2）。

3）人才缺口 我國(guó)健康管理師缺口達(dá)2000萬(wàn)人，執(zhí)業(yè)藥師缺口達(dá)1700萬(wàn)人，全科醫(yī)生缺口達(dá)18萬(wàn)人，養(yǎng)老護(hù)理人才缺口為900萬(wàn)人。

2 社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目發(fā)展

2.1 社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的必要性

1）有利于增加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)領(lǐng)域的資金投入 資金是我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老項(xiàng)目面臨的首要問(wèn)題，單項(xiàng)養(yǎng)老項(xiàng)目資金投入總量大、周期長(zhǎng)、投資收益回報(bào)低，面對(duì)這些問(wèn)題，以單一的政府投資為主壓力巨大。養(yǎng)老PPP模式引入社會(huì)資本投資有利于降低政府財(cái)政預(yù)算壓力。

2）有利于優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu) 在養(yǎng)老項(xiàng)目運(yùn)作中，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作更具效率，養(yǎng)老PPP通過(guò)“公辦民建”“公建民營(yíng)”等模式引入社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，有利于解決當(dāng)前“一床難求”與“床位閑置”的矛盾。社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)相對(duì)成熟的差異化養(yǎng)老產(chǎn)品供給服務(wù)，更能有效滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的不同需求。

圖1 2006-2017年我國(guó)65歲以上老年人口占比

圖2 老年人口結(jié)構(gòu)及服務(wù)需求

3）有利于提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平和供給質(zhì)量 社會(huì)資本以追逐利益為主要目的，在長(zhǎng)期市場(chǎng)實(shí)踐中已總結(jié)出較為專業(yè)的服務(wù)水平和質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)，有些社會(huì)資本群體通過(guò)與國(guó)外優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期合作，獲得國(guó)際先進(jìn)養(yǎng)老理念和服務(wù)水平，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目通過(guò)引入這些機(jī)構(gòu)將快速提升我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)水平。

2.2 支持社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目相關(guān)政策

從2013年開(kāi)始，養(yǎng)老政策相繼出臺(tái)，如明確養(yǎng)老領(lǐng)域與社會(huì)資本合作的具體方式、投資政策、土地供應(yīng)政策、價(jià)格管理及稅費(fèi)優(yōu)惠政策等（見(jiàn)表1）。

2.3 社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

我國(guó)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目起步晚但增長(zhǎng)快。從財(cái)政部PPP數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目開(kāi)始起步，到2014年步入高速發(fā)展期，2017年入庫(kù)養(yǎng)老PPP數(shù)量達(dá)322個(gè)，2018年7月統(tǒng)計(jì)的養(yǎng)老項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量為109個(gè)（見(jiàn)圖3）。

養(yǎng)老PPP項(xiàng)目以政府發(fā)起為主，占比達(dá)91%。社會(huì)資本發(fā)起占比9%，是PPP行業(yè)中為數(shù)不多的重運(yùn)營(yíng)類型。養(yǎng)老類PPP、社會(huì)保障類PPP項(xiàng)目重運(yùn)營(yíng)，較少為政府付費(fèi)類項(xiàng)目，大多為使用者付費(fèi)。從回報(bào)機(jī)制看，使用者付費(fèi)模式占比70%，政府付費(fèi)占比最少，為3%（見(jiàn)圖4，5）。

表1 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目政策支持匯總

圖3 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)增長(zhǎng)趨勢(shì)

圖4 不同行業(yè)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

圖5 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制分布

如圖6所示，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目按行業(yè)劃分投資機(jī)構(gòu)、建筑承包商、材料設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商、其他類型投資機(jī)構(gòu)等。其中金融企業(yè)以保險(xiǎn)企業(yè)為主，建筑承包商中萬(wàn)達(dá)、華夏幸福、恒大、萬(wàn)科、綠城等行業(yè)排名前二十的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商半數(shù)以上涉足養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目。

3 社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題

與軌道交通、污水處理等率先采用PPP模式且積累相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域相比，養(yǎng)老項(xiàng)目是初來(lái)乍到的“新人”，面對(duì)緊迫的養(yǎng)老需求和廣闊的市場(chǎng)潛力，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目發(fā)展面臨較多問(wèn)題。

1）落地率低 相對(duì)于其他類型項(xiàng)目，養(yǎng)老項(xiàng)目與PPP模式的融合方式不甚清晰，在全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目中落地項(xiàng)目只占3%（截至2018年1月），超過(guò)2/3的養(yǎng)老項(xiàng)目處于初期識(shí)別階段。PPP清庫(kù)行動(dòng)中，9個(gè)養(yǎng)老類PPP項(xiàng)目被清庫(kù)，涉及投資額666億元，其中6個(gè)項(xiàng)目因未落地被清退，3個(gè)項(xiàng)目因融資問(wèn)題而不能再采用PPP模式。

圖6 養(yǎng)老PPP項(xiàng)目行業(yè)分布

2）投資回報(bào)率低 這是養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中面臨的主要困難之一。從養(yǎng)老PPP項(xiàng)目研究報(bào)告分析，諸多養(yǎng)老PPP項(xiàng)目投資周期近20年，超長(zhǎng)周期的投資回報(bào)難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。同時(shí)，眾多養(yǎng)老PPP項(xiàng)目面臨融資困難，當(dāng)前除國(guó)家政策性貸款，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目市場(chǎng)融資方式有限，很難融入社會(huì)資本。

3）政策重視短期激勵(lì)，缺少長(zhǎng)期支持 養(yǎng)老領(lǐng)域政策大都偏重于短期激勵(lì)，但養(yǎng)老恰恰屬于長(zhǎng)期投資，二者之間的矛盾易導(dǎo)致養(yǎng)老項(xiàng)目出現(xiàn)有頭無(wú)尾或高調(diào)開(kāi)場(chǎng)低調(diào)結(jié)束的窘境。如在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作上，地方政府為吸引民間資本采用某些不合法、不合規(guī)承諾，為項(xiàng)目進(jìn)展留下巨大隱患及漏洞。因此，社會(huì)資本參與養(yǎng)老項(xiàng)目需具有足夠的規(guī)模和體量，同時(shí)，要有足夠的實(shí)力和持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，短期投機(jī)不適合養(yǎng)老項(xiàng)目。

4 創(chuàng)新社會(huì)資本參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目收益模式

養(yǎng)老PPP項(xiàng)目應(yīng)更多參考已有經(jīng)驗(yàn)，找到二者更適配的方法，針對(duì)市場(chǎng)需求進(jìn)行改良，積極促進(jìn)項(xiàng)目融資落地及盈利平衡。

4.1 構(gòu)建“大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈，增加營(yíng)收渠道

養(yǎng)老需求具有多元化，除傳統(tǒng)養(yǎng)老基本需求，老年人對(duì)醫(yī)療、康養(yǎng)等需求也逐漸增加。中高端消費(fèi)群體從老有所依、老有所養(yǎng)上升到老有所樂(lè)，由傳統(tǒng)養(yǎng)老逐漸向醫(yī)院、健康、旅游、娛樂(lè)、心理、教育等產(chǎn)業(yè)整合，形成“大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈（見(jiàn)圖7）。社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可通過(guò)縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈、橫向整合產(chǎn)業(yè)圈增加營(yíng)收渠道，擴(kuò)大收益來(lái)源。

4.2 與養(yǎng)老保障金、醫(yī)保制度相結(jié)合

養(yǎng)老與其他PPP項(xiàng)目最大差異是老年受益群體有固定的“養(yǎng)老金”“醫(yī)療保險(xiǎn)”等保障補(bǔ)貼。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可結(jié)合“養(yǎng)老金”“醫(yī)療保險(xiǎn)”等保障制度，在保障老年群體消費(fèi)能力的同時(shí)也保障PPP項(xiàng)目獲得固定收益來(lái)源。

圖7 “大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈

4.3 設(shè)計(jì)合適的衡量指標(biāo)有效監(jiān)控

根據(jù)老年人健康情況分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和等級(jí)，制定相應(yīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，除硬件基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)設(shè)置科學(xué)的軟性服務(wù)績(jī)效評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 創(chuàng)新養(yǎng)老PPP項(xiàng)目融資方式

通過(guò)創(chuàng)新養(yǎng)老PPP項(xiàng)目融資方式降低養(yǎng)老項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，保障養(yǎng)老PPP項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，如長(zhǎng)期穩(wěn)定的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目收益證券化，優(yōu)化優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目貸款審批流程，提高優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老企業(yè)PPP項(xiàng)目貸款額度，建立優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老公司債券融資機(jī)制，對(duì)養(yǎng)老PPP企業(yè)設(shè)立優(yōu)質(zhì)上市公司股權(quán)投資專項(xiàng)基金等。

5 建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的財(cái)政補(bǔ)貼制度

從當(dāng)前養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀看，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目未找到固定盈利模式前難以“自給自足”，需財(cái)政對(duì)運(yùn)營(yíng)缺口進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)貼，而非短期行為。