文｜ 全國市長研修學(xué)院（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部學(xué)院）馬春莉 喬真 崔迪

北京市朝陽區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心原主任 皮定均

黨的十九大明確提出：到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，“必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。從目前我國法治建設(shè)的狀況看，不知法，不懂法，不守法的情況還比較普遍，要在不到20年的時(shí)間基本建成法治中國的目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨，亟需探索法治建設(shè)的有效途徑。城市管理的法治建設(shè)是建設(shè)法治政府、法治社會的重要組成部分。從對廣義的城市管理的相關(guān)法律法規(guī)分析中可以發(fā)現(xiàn)，法定的落實(shí)法律法規(guī)的主體包括直接責(zé)任主體和非直接責(zé)任主體兩個(gè)部分。非直接責(zé)任主體又分為管理主體、執(zhí)法主體和監(jiān)督主體。本文試從分析網(wǎng)格化城市管理的本質(zhì)特征切入，以《北京市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》、《北京市消防條例》等法律法規(guī)為例，論證在城市管理中直接責(zé)任主體和間接責(zé)任主體的歸屬及其法律依據(jù)。

一、網(wǎng)格化城市管理的本質(zhì)特征

網(wǎng)格化城市管理起源于北京市東城區(qū)，顧名思義網(wǎng)格化城市管理的基礎(chǔ)之一是劃分網(wǎng)格，明確責(zé)任，目前不少城市政府或者政府部門把劃分網(wǎng)格、明確責(zé)任的工作都冠以網(wǎng)格化的名義，網(wǎng)格化被泛化。從歷史的角度對東城區(qū)網(wǎng)格化城市管理進(jìn)行分析，其本質(zhì)特征并不是劃分網(wǎng)格，明確責(zé)任，而是城市管理從定性走向定量。是“用數(shù)據(jù)說話，數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)決策，數(shù)據(jù)創(chuàng)新”典型案例。它實(shí)現(xiàn)了城市管理由粗放型、經(jīng)驗(yàn)型的定性管理向精細(xì)型、理論型的定量管理的偉大轉(zhuǎn)變，為城市管理的科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。馬克思說，一種科學(xué)只有在成功地運(yùn)用數(shù)學(xué)時(shí)，才算達(dá)到完善的地步。網(wǎng)格化城市管理實(shí)現(xiàn)了城市管理的數(shù)量化，為數(shù)學(xué)在城市管理中的運(yùn)用奠定了基礎(chǔ)，為逐步探索城市管理的規(guī)律，建立和完善城市管理的科學(xué)理論體系提供了有效的手段。15年的實(shí)踐證明，網(wǎng)格化城市管理的基本運(yùn)行方式，適合于社會管理和公共服務(wù)，因此，它也為社會管理和公共服務(wù)的數(shù)量化、科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。從一定意義上說，網(wǎng)格化城市管理是大數(shù)據(jù)社會的必然產(chǎn)物，從一個(gè)側(cè)面向人們展示了大數(shù)據(jù)社會的到來。同時(shí)，網(wǎng)格化管理是一個(gè)以數(shù)據(jù)為支撐的閉環(huán)的法律法規(guī)落實(shí)系統(tǒng)，它的發(fā)展和完善將有效推動(dòng)和促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)。

二、落實(shí)法律法規(guī)的直接責(zé)任主體

《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第三章，市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任，第二十一條，本市實(shí)行市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任制度。單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)做好市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生工作。市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)是指單位和個(gè)人所有、使用或者管理的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施、場所及其一定范圍內(nèi)的區(qū)域。第二十二條，市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人的確定原則是：建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施、場所由所有權(quán)人負(fù)責(zé)；所有權(quán)人、管理人、使用人之間約定管理責(zé)任的，由約定的責(zé)任人負(fù)責(zé)。

《北京市消防條例》 第一章：總則第二條，本市行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位及個(gè)人，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。

國務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二條在中華人民共和國城市內(nèi)，一切單位和個(gè)人都必須遵守本條例。

從以上法規(guī)的相關(guān)條款可以看出，落實(shí)法規(guī)的直接責(zé)任主體是單位和市民，其他城市管理方面的法律法規(guī)也有相關(guān)的表述，這里不再一一贅述。

因此，按照法律法規(guī)的規(guī)定，落實(shí)城市管理方面的相關(guān)法律法規(guī)的直接責(zé)任主體是單位和市民。

三、落實(shí)法律法規(guī)的非直接責(zé)任主體

（一）管理主體

《北京市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》第四條， 市市政管理行政部門主管本市市容環(huán)境衛(wèi)生工作，負(fù)責(zé)本條例的組織實(shí)施。區(qū)、縣市政管理行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生管理工作。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處負(fù)責(zé)本轄區(qū)的市容環(huán)境衛(wèi)生管理工作。第八條：本市提倡和鼓勵(lì)居（村）民委員會組織居（村）民制定維護(hù)市容環(huán)境衛(wèi)生的公約，動(dòng)員居（村）民積極參加市容環(huán)境衛(wèi)生治理工作，創(chuàng)建整潔、優(yōu)美、文明的環(huán)境。

《北京市消防條例》第五條，市和區(qū)、縣公安機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。公安派出所依照國家和本市的規(guī)定，開展日常消防監(jiān)督檢查，依法處理消防安全違法行為，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的單位、居民委員會、村民委員會落實(shí)消防安全措施。第二章，消防安全責(zé)任第九條，市和區(qū)、縣人民政府防火安全委員會組織、指導(dǎo)、監(jiān)督本級人民政府有關(guān)部門和下級人民政府履行消防工作職責(zé)，協(xié)調(diào)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消防組織建設(shè)等重大事項(xiàng)，督促重大火災(zāi)隱患整改。教育、民政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市政市容、交通、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生、文物、民防、旅游等行政部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)消防管理的相關(guān)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和上級人民政府的部署，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本轄區(qū)的消防安全工作；建立消防安全管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)政府部門的消防監(jiān)督管理工作，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)單位、居民委員會、村民委員會履行各自的消防安全職責(zé)。第十一條，居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)確定消防安全管理人，組織居民、村民制定防火安全公約，開展消防宣傳教育，根據(jù)需要建立志愿消防隊(duì)，建立消防安全聯(lián)防制度。第五章消防組織，第五十七條，鼓勵(lì)單位和居民委員會、村民委員會建立志愿消防隊(duì)等多種形式的消防組織，開展群眾性自防自救工作。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。第三條，居委會的任務(wù)；（四）協(xié)助維護(hù)社會治安；（五）協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作。

《中華人民共和國憲法》第五條，中國人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。第一百一十一條，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。以上法律條款規(guī)定了社區(qū)自我管理和協(xié)助政府管理的法定責(zé)任，同時(shí)，也明確了社區(qū)自我管理和協(xié)助政府管理的主要內(nèi)容是：促進(jìn)各項(xiàng)法律法規(guī)在本社區(qū)落地。

由此可見，其管理主體包括三個(gè)部分：

1、北京市市政市容管理委員會及各區(qū)、縣市政市容管理委員會（消防安全方面是：北京市公安消防總隊(duì)及各區(qū)縣公安消防支隊(duì)和派出所）。

2、街道辦事處，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。

3、社區(qū)，行政村。

后兩類管理主體負(fù)責(zé)本區(qū)域法律法規(guī)的具體落實(shí)工作。

（二）執(zhí)法主體

《北京市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》第十條，本市城市管理綜合執(zhí)法部門按照授權(quán)的范圍，依法對本條例規(guī)定的市容環(huán)境衛(wèi)生違法行為實(shí)施行政處罰。

由此可見，在市容和環(huán)境衛(wèi)生方面執(zhí)法主體是市、區(qū)兩級城市管理監(jiān)察局（一些城市通常稱其為城管執(zhí)法局）；在消防安全方面，執(zhí)法主體是北京市公安消防總隊(duì)、各區(qū)縣公安消防支隊(duì)及派出所。

（三）監(jiān)督主體

根據(jù)北京市編委下發(fā)的文件，北京市六個(gè)主城區(qū)2005年就成立了城市管理監(jiān)督指揮中心，負(fù)責(zé)城市管理法律法規(guī)落實(shí)情況的監(jiān)督工作，其他開展數(shù)字化城市管理工作的城市也都類似地成立了城市管理監(jiān)督結(jié)構(gòu)。

雖然城市管理監(jiān)督指揮中心不是法律法規(guī)直接明確的監(jiān)督主體，但是，各級政府的編委有法定的設(shè)立政府部門的責(zé)任，因此，監(jiān)督指揮中心的設(shè)立是合法的。

由此可見，各級政府設(shè)立的城市管理監(jiān)督指揮中心是依法確定的監(jiān)督主體。

2004年北京市東城區(qū)建立了全國第一個(gè)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)，它的核心內(nèi)容就是成立直接對區(qū)政府負(fù)責(zé)的城市管理監(jiān)督指揮中心，負(fù)責(zé)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段和閉環(huán)的管理方式，通過天天及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市管理中的問題，派遣到相關(guān)責(zé)任主體，責(zé)任主體處置完畢回復(fù)你后復(fù)查核實(shí)形成考核評價(jià)結(jié)果，并有效地運(yùn)用結(jié)果，監(jiān)督街道辦事處和城管執(zhí)法局履行法定職責(zé)、從而推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)落實(shí)。這個(gè)系統(tǒng)在政府內(nèi)部構(gòu)建了管理、執(zhí)法和監(jiān)督三者相互聯(lián)系相互制約體制，有效提升了政府城市管理的效率。但是，它沒有把落實(shí)法律法規(guī)的直接責(zé)任主體納入進(jìn)去，東城區(qū)是國家的核心區(qū)，政府力量是其他城市（區(qū)）的幾倍至十幾倍，因此，這種改革是符合東城區(qū)實(shí)際的。

其他城市（區(qū)）在推進(jìn)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)的過程中，就遇到了監(jiān)督指揮中心發(fā)現(xiàn)問題相對容易，政府的處置力量相對不足矛盾。于是，部分城市（區(qū)）開始探索將落實(shí)法律法規(guī)的直接責(zé)任主體納入網(wǎng)格化系統(tǒng)的過程。例如，深圳市將“門前三包”責(zé)任單位納入系統(tǒng)；北京市朝陽區(qū)將八萬多社會單位遵守相關(guān)法律法規(guī)的情況和部分居民遵守公共場合相關(guān)法律法規(guī)的情況（共涉及267法律法規(guī)）納入系統(tǒng)，采取網(wǎng)格化的方式進(jìn)行閉環(huán)的監(jiān)督評價(jià)，發(fā)現(xiàn)單位和市民有違法行為時(shí)，先將案件派至街鄉(xiāng)（有的直接派發(fā)至社區(qū)或者行政村），由街鄉(xiāng)、社區(qū)行政村督促整改，拒絕整改或者反復(fù)出現(xiàn)的，將案件轉(zhuǎn)派至相關(guān)執(zhí)法部門予以處罰。監(jiān)督評價(jià)的結(jié)果在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和區(qū)、街、社區(qū)三層互聯(lián)的大屏公示系統(tǒng)進(jìn)行公示。有效地提升了單位和市民遵守相關(guān)法律法規(guī)的意識，促進(jìn)了法律法規(guī)的落實(shí)。

北京市朝陽區(qū)還在總結(jié)部分社區(qū)、行政村先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開展了共治+網(wǎng)格化的試點(diǎn)工作，即社區(qū)通過成立城市管理等相關(guān)行業(yè)協(xié)會，把單位和部分市民組織起來，采取網(wǎng)格化的運(yùn)行方式按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行互檢互查，發(fā)現(xiàn)問題現(xiàn)場督促整改，整改無效的系統(tǒng)自動(dòng)派發(fā)至街道辦事處，街道辦事處督促整改無效系統(tǒng)派發(fā)至相關(guān)執(zhí)法部門處罰，拒絕繳納罰款的系統(tǒng)啟動(dòng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序，由法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，還建立了再監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，有效地提升了社區(qū)行政村依法進(jìn)行自我管理的能力，大大提高了網(wǎng)格化系統(tǒng)的處置能力。運(yùn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：80%左右的案件是社區(qū)行政村通過自我管理的方式解決的；15%左右是街鄉(xiāng)解決的；2%-3%是執(zhí)法部門解決的。實(shí)踐證明：共治+網(wǎng)格化的方式是提升網(wǎng)格化系統(tǒng)運(yùn)行能力，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)落實(shí)的重要途徑。

按照中發(fā)（2015）37號文件要求，全國縣級以上城市都在2017年底建成數(shù)字化城市管理平臺。如果各個(gè)城市都能夠按照網(wǎng)格化的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行體系建設(shè)并逐步發(fā)展完善這套運(yùn)行系統(tǒng)，那么，在社會管理領(lǐng)域方面的法律法規(guī)就會逐步得到有效落實(shí)。這對于建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會具有十分重要的意義。