熊學(xué)海　鄭幸

近年來，國庫集中收付制度改革持續(xù)推進，財政集中支付業(yè)務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量顯著提高。財政部門組織協(xié)調(diào)全面上線集中支付電子化系統(tǒng)，集中支付代理銀行和預(yù)算單位也上線運行了相應(yīng)的自助柜面系統(tǒng)，推動了財政授權(quán)和直接支付業(yè)務(wù)從手工向電子化模式過渡，實現(xiàn)了集中支付業(yè)務(wù)的便捷化、高效化、安全化和低成本運行。但從近期實踐運行情況看，國庫集中支付電子化模式也產(chǎn)生了一些弊端，如弱化國庫支出事中監(jiān)督，其中由于國庫集中支付電子化流程設(shè)計和日常業(yè)務(wù)管理存在問題，導(dǎo)致零余額賬戶出現(xiàn)貸方余額，亟需關(guān)注解決。

一、國庫集中電子化模式下退回業(yè)務(wù)存在的問題

1.電子化退回清算需要預(yù)算單位先確認。根據(jù)《財政國庫管理制度改革試點方案》和各級國庫集中支付清算辦法，代理銀行“先支付、后清算”，當發(fā)生集中支付退回時，代理銀行根據(jù)零余額賬戶的貸方金額，填寫集中支付申請退款憑證和匯總清單，提交國庫，主動將退劃資金劃轉(zhuǎn)國庫單一賬戶，集中支付退回不需要預(yù)算單位確認。

國庫集中支付電子化系統(tǒng)上線后，根據(jù)各級財政部門和人民銀行聯(lián)合頒布了國庫集中支付業(yè)務(wù)電子化管理辦法，退款清算流程為：代理銀行收到退回款項后，在銀行系統(tǒng)中預(yù)匹配對應(yīng)支付憑證信息，匹配結(jié)果自動反饋到自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)，預(yù)算單位在自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)中確認銀行預(yù)匹配的退票信息，確認結(jié)果自動反饋到國庫集中支付系統(tǒng)。代理銀行在財政業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸集退款信息后，生成電子退款憑證等電子信息，發(fā)送至國庫，辦理退款清算。

因此，國庫集中支付電子化后，預(yù)算單位確認匹配退款信息成為代理銀行辦理國庫集中支付退回的前置條件，這有利于將退回資金與授權(quán)支付準確匹配。但實踐中，一些預(yù)算單位對授權(quán)支付退回不夠重視，有些會計、出納為兼職或外聘，并不每天登陸自助柜面系統(tǒng)或到代理銀行柜臺進行確認，代理銀行不能辦理退回，最終導(dǎo)致預(yù)算單位零余額賬戶產(chǎn)生貸方余額，有的甚至長達幾天以上。

2.授權(quán)支付退款業(yè)務(wù)較復(fù)雜，代理銀行處理不積極。國庫集中支付電子化模式下，財政授權(quán)支付退回業(yè)務(wù)發(fā)生較少，其業(yè)務(wù)流程更為復(fù)雜，需將退回資金與原支付憑證相匹配、將匯劃國庫資金報文與退款申請相匹配，部分代理銀行不能熟練準確處理。部分集中支付代理銀行對授權(quán)支付退回也不重視，以預(yù)算單位未確認為由延遲辦理，未及時有效督促和指導(dǎo)預(yù)算單位完成確認。

3.退回業(yè)務(wù)處理不及時缺乏有效的法規(guī)約束?！渡虡I(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》沒有商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)的詳細規(guī)定，《財政國庫管理制度改革試點方案》及清算辦法僅要求“營業(yè)終了，因特殊原因財政部零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶出現(xiàn)余額時，代理銀行應(yīng)造冊登記，注明原因備查，并將有關(guān)信息于次日上午反饋人民銀行和財政部門”。國庫集中支付發(fā)生退款，資金先退回預(yù)算單位零余額賬戶，產(chǎn)生貸方余額，支配權(quán)屬于預(yù)算單位，難以認定為代理銀行占壓財政資金，人民銀行不能采取罰款等行政處罰措施，只能督促其整改。

二、造成的不利影響

1.損害國庫集中支付賬戶體系。國庫單一賬戶、財政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶等共同構(gòu)成了國庫集中支付賬戶體系。代理銀行根據(jù)授權(quán)支付憑證辦理支付，先墊款，后集中向國庫申請清算，財政資金集中于國庫單一賬戶，通過零余額賬戶到最終收款人。零余額賬戶經(jīng)常出現(xiàn)貸方余額，實際分散了財政資金，演變成了實有資金賬戶。

2.弱化預(yù)算支出監(jiān)督。預(yù)算單位零余額賬戶日終留有貸方余額，財政資金分散于各商業(yè)銀行零余額賬戶，暫時脫離了預(yù)算統(tǒng)一管理，國庫支出沒有及時沖正，財政和國庫部門無法及時了解資金使用和運轉(zhuǎn)情況，不利于財政和國庫部門監(jiān)督管理。

3.易誘發(fā)財政資金風(fēng)險。預(yù)算單位零余額賬戶日終留有貸方余額，存在逆向選擇和道德風(fēng)險：代理銀行可能將零余額賬戶余額作為其存款任務(wù)，變相占用財政資金;預(yù)算單位可能通過一般轉(zhuǎn)賬（不通過國庫集中支付系統(tǒng)）將賬戶余額直接使用，脫離財政支出監(jiān)督。

三、有關(guān)建議

1.完善國庫集中支付電子化資金退回業(yè)務(wù)流程。取消國庫集中支付退回由預(yù)算單位確認的環(huán)節(jié)，由代理銀行根據(jù)退回資金的信息匹配原支付信息，辦理退回后，再向預(yù)算單位反饋。對于部分退回等難以匹配原支付憑證的，代理銀行可聯(lián)系預(yù)算單位確認，預(yù)算單位是否確認不影響退回清算辦理。

2.加強對國庫集中支付代理業(yè)務(wù)的管理。修訂完善相關(guān)管理辦法，對代理國庫集中支付業(yè)務(wù)進行規(guī)范，明確行政處罰標準，增強國庫集中支付業(yè)務(wù)制度規(guī)范的約束力。加強對代理銀行管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，探索建立預(yù)算單位零余額賬戶預(yù)警監(jiān)測機制，代理銀行收到退款時，及時反饋財政、國庫和預(yù)算單位，對預(yù)算單位不及時確認的，自動進行預(yù)警，根據(jù)風(fēng)險等級采取相應(yīng)措施，直至?xí)和Ｆ渲Ц丁?/p>

3.繼續(xù)深化國庫集中支付改革，建立國庫單一賬戶制度?？偨Y(jié)十多年國庫集中收付改革試點的經(jīng)驗，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和信息技術(shù)快速發(fā)展的現(xiàn)實條件，探索人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，簡化業(yè)務(wù)流程，零余額賬戶開設(shè)在國庫，財政資金從國庫直接支付到最終收款人，從根本上解決代理銀行變相占壓財政資金問題。

（作者單位：中國人民銀行孝感市中心支行）