彭周鋒，馮蕾磊

（浙江省防汛技術(shù)中心，浙江 杭州 310003）

1 蓄滯洪區(qū)概況

蓄滯洪區(qū)是指江河堤外臨時(shí)貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等，是江河流域防洪減災(zāi)體系的重要組成部分，通過與河道、堤防和水庫等配合適時(shí)分蓄超額洪水、削減洪峰，在保障流域中下游城市和重要防洪地區(qū)的安全、最大程度地減輕洪水災(zāi)害總體損失中發(fā)揮了不可替代的作用[1]。為規(guī)范蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與運(yùn)行管理，充分發(fā)揮其防洪蓄洪效果，20世紀(jì)80年代末以來，國家層面和有關(guān)?。ㄊ校┽槍?duì)國家蓄滯洪區(qū)出臺(tái)了一系列有關(guān)的法律法規(guī)及政策文件，對(duì)蓄滯洪區(qū)的地位、建設(shè)管理和運(yùn)用補(bǔ)償?shù)茸髁瞬煌潭鹊囊?guī)定。

浙江是洪澇臺(tái)災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)的省份，尤其是杭嘉湖、蕭紹寧、溫臺(tái)、溫瑞等地既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)地區(qū)，又是人口和生產(chǎn)力要素聚集區(qū)，同時(shí)也是洪澇臺(tái)災(zāi)害易發(fā)區(qū)。在流域防洪減災(zāi)體系建設(shè)中，按照“上蓄、中分（滯）、下泄”的治理方針，在防洪重點(diǎn)流域苕溪、錢塘江支流浦陽江和曹娥江規(guī)劃建設(shè)南湖、北湖、高湖、大浸畈和湛頭等蓄滯洪區(qū)，與水庫和河道等共同組成防洪工程體系，在歷次防御流域性大洪水中發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。此外，為應(yīng)對(duì)不同量級(jí)洪水，根據(jù)流域規(guī)劃和防洪規(guī)劃，東苕溪、浦陽江設(shè)置一批非常蓄洪區(qū)或非常滯洪湖畈，錢塘江干流部分圍片堤防設(shè)置開口堤、溢流堰等，以滯蓄洪水。

2 存在的主要問題

浙江省的蓄滯洪區(qū)在數(shù)量、規(guī)模上均不大，沒有國家級(jí)蓄滯洪區(qū)，其日常運(yùn)行管理工作由所在地的縣級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)。在已出臺(tái)的《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》和《浙江省防汛防臺(tái)抗旱條例》中，對(duì)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)管理、水域占用、運(yùn)用補(bǔ)償?shù)茸髁讼嚓P(guān)規(guī)定。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，蓄滯洪區(qū)在建設(shè)與管理方面面臨一些問題，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。

2.1 流域的分級(jí)設(shè)防得不到重視

由于河道堤防的泄洪能力有限，在處理流域上下游泄洪矛盾時(shí)，往往要權(quán)衡全局利益和局部利益，當(dāng)發(fā)生大洪水時(shí)，要通過以犧牲局部利益來換取大局的安寧和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。浙江省在主要江河流域的防御體系規(guī)劃建設(shè)中，按照“蓄泄兼籌、洪澇并治”的治理原則，提出分級(jí)設(shè)防、保棄有序的防御思路。當(dāng)發(fā)生流域性大洪水時(shí)，通過利用湖泊、農(nóng)田、洼地或其他淹沒損失少的區(qū)域臨時(shí)調(diào)蓄洪水、“給洪水以出路”，來保障重要城市和重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全。

但是在實(shí)際建設(shè)中，部分地區(qū)往往未考慮整體防洪效益，不按分級(jí)設(shè)防要求、“給洪水以出路”，為保護(hù)自身利益不受損失，擅自提高流域防御標(biāo)準(zhǔn)，封堵堤防“缺口”，蓄滯洪區(qū)臨時(shí)分蓄洪水的作用如同虛設(shè)。在遭遇流域性大洪水或超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，如果缺少蓄洪滯洪區(qū)域削減洪峰，一方面將會(huì)增加流域的整體防洪風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也會(huì)加大上下游地區(qū)的防洪矛盾。

2.2 部分蓄滯洪區(qū)缺乏有效管理

雖然《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱“《防洪法》”）《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理若干意見的通知》和《浙江省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》等法規(guī)文件對(duì)蓄滯洪區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)、人口管理、占用水域等均作出明確規(guī)定，要求蓄滯洪區(qū)內(nèi)土地利用、開發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)必須符合防洪的要求，保證蓄滯洪容積，限制蓄滯洪區(qū)內(nèi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)，實(shí)行嚴(yán)格的人口控制，規(guī)定蓄滯洪區(qū)水域?yàn)橹匾?，禁止非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一律不得占用重要水域等。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是城市發(fā)展對(duì)蓄滯洪區(qū)周邊土地及水域提出綜合利用要求，以及部分地方對(duì)蓄滯洪區(qū)的管理不夠重視，忽視蓄滯洪區(qū)的本源功能，對(duì)非防洪建設(shè)項(xiàng)目的執(zhí)法監(jiān)督不到位等，一些規(guī)劃和已建蓄滯洪區(qū)內(nèi)的土地和水域不斷被開發(fā)占用、人口日漸增加、生產(chǎn)要素總體規(guī)模也在不斷加大，部分蓄滯洪區(qū)（非常滯洪區(qū)）已逐步發(fā)展為城（鎮(zhèn)）區(qū)，極大地影響蓄滯洪區(qū)的正常運(yùn)用，其啟用分洪的難度越來越大。

2.3 蓄滯洪區(qū)啟用后補(bǔ)償難

法律層面規(guī)定國務(wù)院和有關(guān)人民政府應(yīng)對(duì)蓄滯洪區(qū)滯洪后給予扶持、補(bǔ)償和救助，針對(duì)國家級(jí)蓄滯洪區(qū)，國家和有關(guān)省市先后出臺(tái)一系列有關(guān)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)及政策文件。如:國家層面分別于2000年和2006年出臺(tái)《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《國家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》，對(duì)國家級(jí)蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法和監(jiān)督核查進(jìn)行細(xì)化；2002年，安徽省以人民政府令第146號(hào)制定《安徽?。夹顪閰^(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法＞實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確國家蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序、監(jiān)督管理、資金來源等，并提出省人民政府批準(zhǔn)的防洪規(guī)劃或者防御洪水方案中確定的蓄滯洪區(qū)，補(bǔ)償規(guī)定可參照實(shí)施等。

由于浙江省沒有國家蓄滯洪區(qū)，目前也沒有出臺(tái)規(guī)范的蓄滯洪區(qū)運(yùn)行賠償或補(bǔ)償政策，僅在《浙江省防汛防臺(tái)抗旱條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)對(duì)蓄滯洪區(qū)因蓄滯洪水造成的損失給予適當(dāng)補(bǔ)償，沒有明確補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序方案等。其他是在《東苕溪特大洪水緊急分洪實(shí)施方案》規(guī)定了杭州市在水利建設(shè)專項(xiàng)資金地方留成中劃出一部分資金，設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于苕溪上非常滯洪區(qū)人工緊急分洪后的補(bǔ)償；1999年經(jīng)浙江省人民政府同意建立高湖滯洪水庫賠償基金，用于高湖蓄滯洪區(qū)的分洪補(bǔ)償。實(shí)際運(yùn)用來看，高湖蓄滯洪區(qū)自1962年至今有50多年未運(yùn)用，其中有4次達(dá)到分洪標(biāo)準(zhǔn)均未啟用，主要是高湖實(shí)際分洪一次淹沒損失大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過已建立的高湖滯洪水庫賠償基金；大浸畈自建成以來，也從未主動(dòng)開啟貓山閘分洪，其主要原因是，一旦分洪區(qū)內(nèi)群眾將遭受極大的經(jīng)濟(jì)損失。蓄滯洪區(qū)啟用后補(bǔ)償難，導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)不敢啟用，成為制約其蓄滯洪作用充分發(fā)揮的主因。

2.4 工程設(shè)施和安全設(shè)施等建設(shè)滯后或存在隱患

《防洪法》規(guī)定，蓄滯洪區(qū)的范圍應(yīng)在防洪規(guī)劃或者防御洪水方案中劃定。目前浙江省開展的水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，暫還未將蓄滯洪區(qū)列入工程管理名錄，特別是運(yùn)用幾率較低的蓄滯洪區(qū)（非常滯洪區(qū)），還未劃定蓄滯洪區(qū)的范圍；有的工程設(shè)施和安全設(shè)施建設(shè)滯后，缺少必要的隔堤或圍堤，分蓄洪水自然漫溢至高地，具體邊界不明晰，超標(biāo)準(zhǔn)洪水淹沒范圍不明確；或工程設(shè)施及安全設(shè)施老化，存在嚴(yán)重的安全隱患；或安全避險(xiǎn)設(shè)施不足，缺少安全轉(zhuǎn)移道路、橋梁等，影響群眾避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；還有的蓄滯洪區(qū)監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施落后、監(jiān)測(cè)預(yù)警點(diǎn)少，或缺乏洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，給區(qū)內(nèi)群眾安全撤退轉(zhuǎn)移帶來極大的困難。

3 對(duì)策建議

3.1 科學(xué)規(guī)劃設(shè)置蓄滯洪區(qū)

對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)洪水（或特大洪水），應(yīng)充分發(fā)揮各類防洪工程設(shè)施的蓄滯洪、泄洪作用，必要時(shí)采取運(yùn)用計(jì)劃的保留蓄滯洪區(qū)等方式分蓄洪水，保障重要保護(hù)對(duì)象的防洪安全，當(dāng)采取上述措施仍不能滿足防洪要求時(shí)，可采取放棄局部地區(qū)等非常措施[2]。分級(jí)設(shè)防是保障流域內(nèi)重要城市和重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全的重要手段，在編制防洪規(guī)劃時(shí)要?jiǎng)澏ǚ篮楸Ｗo(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)和洪泛區(qū)的范圍，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等關(guān)系，科學(xué)安排各類防洪工程和防洪非工程措施布局，根據(jù)需要合理設(shè)置蓄滯洪區(qū)。對(duì)已有蓄滯洪區(qū)進(jìn)行必要的調(diào)整和整治，遵循“確保蓄滯洪區(qū)的蓄滯洪功能不削弱（面積和水量不減少），確保水利設(shè)施完整和運(yùn)行不受影響，不得在分洪區(qū)內(nèi)設(shè)置阻礙行洪分洪的建筑物和設(shè)施，確保分洪區(qū)的調(diào)度運(yùn)行不受任何影響”的原則，統(tǒng)籌考慮，合理調(diào)整。

按照有關(guān)權(quán)限，錢塘江、甌江流域，杭嘉湖地區(qū)（含東西苕溪流域）、蕭紹平原等防洪規(guī)劃由省級(jí)批準(zhǔn)，甬江、椒江、飛云江、鰲江流域，溫黃平原、溫瑞平原等防洪規(guī)劃由各有關(guān)設(shè)區(qū)市人民政府批準(zhǔn)。防洪規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁擅自提高或降低防洪保護(hù)對(duì)象的防洪標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，分級(jí)設(shè)防中要求臨時(shí)分蓄洪水的較低防御標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域建議列入蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)進(jìn)行管理。

3.2 規(guī)范蓄滯洪區(qū)的管理和運(yùn)用

對(duì)蓄滯洪區(qū)的管理可以參照水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理的要求，劃定蓄滯洪區(qū)域（特別是非常滯洪區(qū)）的管理范圍、保護(hù)范圍和洪水淹沒范圍，明確監(jiān)管部門和責(zé)任主體，落實(shí)責(zé)任人，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的組織保障和日常管理。堅(jiān)持蓄滯洪區(qū)的分類管理，從嚴(yán)控制蓄滯洪區(qū)的土地開發(fā)和水域占用，各項(xiàng)建設(shè)必須符合防洪要求。在蓄滯洪區(qū)建設(shè)非防洪項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就洪水對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的影響和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪可能產(chǎn)生的影響作出評(píng)價(jià)，編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，提出防御措施[3]；禁止非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目占用蓄滯洪區(qū)水域，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目確需占用的，必須按規(guī)定辦理有關(guān)審批手續(xù)。強(qiáng)化蓄滯洪區(qū)的監(jiān)督管理和動(dòng)態(tài)巡查，堅(jiān)決制止未經(jīng)審批的非防洪項(xiàng)目建設(shè)。

蓄滯洪區(qū)應(yīng)按計(jì)劃把握有利時(shí)機(jī)適時(shí)啟用，掌握進(jìn)退洪流量，減輕下游防洪壓力[2]。各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)通過防御洪水方案或流域洪水調(diào)度方案，明確蓄滯洪區(qū)的分滯洪標(biāo)準(zhǔn)、批準(zhǔn)調(diào)度權(quán)限以及提出超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御實(shí)施次序等；修訂完善蓄滯洪區(qū)運(yùn)用預(yù)案，確定蓄滯洪區(qū)運(yùn)用條件、調(diào)度權(quán)限、分洪方式、分洪時(shí)機(jī)、區(qū)內(nèi)人員轉(zhuǎn)移路線、安置地點(diǎn)，向居民發(fā)放明白卡并適當(dāng)開展演練[2]。當(dāng)達(dá)到規(guī)定的分洪、滯洪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按批準(zhǔn)的程序啟用蓄滯洪區(qū)。當(dāng)?shù)厝嗣裾皶r(shí)做好蓄滯洪區(qū)運(yùn)用的洪水預(yù)警和人員轉(zhuǎn)移等各項(xiàng)工作，相關(guān)部門要做好各自管轄范圍內(nèi)設(shè)施的抗洪搶險(xiǎn)工作，確保各類設(shè)施的防洪安全。

3.3 加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)工程設(shè)施建設(shè)

堅(jiān)持以人為本、以防為主、以避為先的方針，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施建設(shè)和動(dòng)態(tài)巡查管理。根據(jù)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)和分蓄洪水要求，合理確定圍堤、隔堤建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，加大對(duì)進(jìn)退洪設(shè)施、圍堤工程和安全設(shè)施的建設(shè)。對(duì)運(yùn)用幾率較高的蓄滯洪區(qū)，按標(biāo)準(zhǔn)要求加固圍堤或隔堤，建設(shè)必要的進(jìn)退洪設(shè)施，區(qū)內(nèi)人員以外遷為主，或者以安全區(qū)為重點(diǎn)進(jìn)行安全設(shè)施建設(shè)，保障群眾正常生活，避免經(jīng)常性、大范圍的群眾轉(zhuǎn)移；對(duì)運(yùn)用幾率較低非常滯洪區(qū)（湖畈、圍片），以人員撤退為主，進(jìn)行以轉(zhuǎn)移道路、橋梁為重點(diǎn)的安全設(shè)施建設(shè)，加固臨水側(cè)圍堤或隔堤，必要時(shí)可修建固定的進(jìn)退洪口門。

3.4 立法完善蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策

為確保蓄滯洪區(qū)功能的正常發(fā)揮，除必須加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)和管理外，還需進(jìn)一步健全蓄滯洪區(qū)內(nèi)的補(bǔ)償救助保障體系，盡量減少實(shí)際淹沒損失。蓄滯洪區(qū)啟用后補(bǔ)償包含補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，補(bǔ)償程序的開展，補(bǔ)償資金的落實(shí)等，涉及到財(cái)政、水利、民政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、審計(jì)等諸多部門，工作量大、行政成本高、任務(wù)繁重、程序復(fù)雜，需耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力等。

就浙江省實(shí)際情況來看，南湖和北湖蓄滯洪區(qū)通過近幾年的綜合整治，區(qū)內(nèi)土地已全部歸為國有，農(nóng)作物耕種、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)活動(dòng)也已全部停止，其運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)度權(quán)限也已明確，正常啟用已沒有大的制約因素。但是，其他蓄滯洪區(qū)或非常滯洪區(qū)因城市化進(jìn)程加快、或因管理不到位等原因，區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷在加大，其啟用損失大、啟用后補(bǔ)償難的問題已經(jīng)成為其有效運(yùn)用的主要制約因素。建議蓄滯洪區(qū)有關(guān)人民政府（或省人民政府）抓緊從立法層面完善蓄滯洪區(qū)的相關(guān)運(yùn)用補(bǔ)償辦法，以相關(guān)法律法規(guī)以及國務(wù)院的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》為依據(jù)，以蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制獲得的資產(chǎn)數(shù)據(jù)和損失評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，針對(duì)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后的農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)以及不能及時(shí)的轉(zhuǎn)移個(gè)人財(cái)產(chǎn)等損失，研究制訂蓄滯洪區(qū)以及非常滯洪區(qū)的補(bǔ)償或補(bǔ)助辦法；其它如:工礦企業(yè)、專業(yè)養(yǎng)殖等損失，鼓勵(lì)其參加洪水保險(xiǎn)，降低蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；對(duì)于錢塘江干流及浦陽江等重要支流和東苕溪、甌江干流因防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水，啟用的非常滯洪區(qū)（湖畈、圍片）造成的經(jīng)濟(jì)損失，建議省級(jí)可以考慮制訂補(bǔ)助方案給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)已演變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)區(qū)或生態(tài)濕地的蓄滯洪區(qū)，各地可按照國務(wù)院《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的要求，開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，建立受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)、流域上下游的橫向補(bǔ)償關(guān)系，研究制訂獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償、扣減相結(jié)合的蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償辦法或政策。

4 結(jié) 語

通過采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、工程、科技等綜合措施，進(jìn)一步加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)與管理工作，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)設(shè)置科學(xué)化、建設(shè)規(guī)范化、管理標(biāo)準(zhǔn)化、補(bǔ)償公平化，完善流域分級(jí)設(shè)防的防御體系，最大程度提高流域防災(zāi)減災(zāi)能力，最大程度減輕洪水災(zāi)害總體損失，最大程度保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。