孫春蕾

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)(研究生院)，北京 102488)

一、引言——鄉(xiāng)村振興要求我們進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

自黨的十九大首次明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，一幅繪制我國(guó)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興發(fā)展的宏偉藍(lán)圖正逐步展現(xiàn)于世人面前。

2017年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在定調(diào)2018年經(jīng)濟(jì)工作的同時(shí)，也重點(diǎn)提及了如何明確實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涉及科學(xué)制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種阻礙等相關(guān)體制機(jī)制安排。隨后召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議，更是首次提出走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，并清晰劃定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)間表和路線圖：2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本完成；2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。

從十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化到十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。如何站在法律人的立場(chǎng)推進(jìn)這一戰(zhàn)略？如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合？如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)等值？本文試從鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法涉及到的幾個(gè)法律問(wèn)題進(jìn)行研究分析。

二、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃立法的關(guān)系

鄉(xiāng)村規(guī)劃立法的迫切性，大力發(fā)展鄉(xiāng)村治理要求我們開(kāi)展鄉(xiāng)村規(guī)劃立法。

(一)鄉(xiāng)村治理的概念

我們傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理以精英為本，在正式與非正式渠道的二元治理結(jié)構(gòu)下形成同時(shí)具有約束性和激勵(lì)性的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村柔性治理制度。建國(guó)以來(lái)我們鄉(xiāng)村治理逐步走向高度集權(quán)的官治化，并在城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)上形成以土地為本的當(dāng)代鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)的硬性制度。下面段落欲從鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)基礎(chǔ)和空間基礎(chǔ)等方面的差異分析，提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的制度改革的三個(gè)基本途徑。①

(二)鄉(xiāng)村治理的歷史沿革

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理制度的特征以精英為本。在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的各個(gè)階層當(dāng)中，圍繞鄉(xiāng)規(guī)民約為核心的民間法以及國(guó)家法，在各種運(yùn)作形式和規(guī)則的作用下，使我國(guó)的社會(huì)秩序保持穩(wěn)定，進(jìn)而構(gòu)建出了我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的別具一格的“二元法律體制”以及“朝野二元治理構(gòu)造”。②

首要方面體現(xiàn)在正規(guī)途徑的中央集權(quán)持續(xù)加強(qiáng)。在《周禮·地官司徒》這一著作當(dāng)中，對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)里治理的體系化安排進(jìn)行了詳細(xì)的論述，即“五家為比，使之相?！逯葜l(xiāng)，使之相賓?！庇纱丝煽闯鑫覈?guó)鄉(xiāng)村治理來(lái)源已久，但一直都未產(chǎn)生能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)效力的鄉(xiāng)村治理體系，直到秦統(tǒng)一六國(guó)才打破了僵局。各朝各代中的中央與地方的行政結(jié)構(gòu)演變趨勢(shì)，均體現(xiàn)出相同的特征——中央集權(quán)持續(xù)強(qiáng)化。

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的鄉(xiāng)里體制逐漸演變?yōu)楸＜讬C(jī)制，此種歷史趨勢(shì)強(qiáng)有力的證明了正規(guī)的行政渠道的唯一作用就在于防止判亂的發(fā)生和確保徭役賦稅的穩(wěn)定征收。保甲機(jī)制的職能也在不斷地增加，此種現(xiàn)狀直到民國(guó)時(shí)期也沒(méi)有被打破。對(duì)此，聞鈞天作出了以下感慨：“鄉(xiāng)里保甲制度，在周之政主于教，齊之政主于兵……清則主于制民，且于歷朝所用之術(shù)，莫部備使?！?/p>

另一方面，非正規(guī)途徑的鄉(xiāng)村治理持續(xù)增強(qiáng)。盡管正式機(jī)制中皇權(quán)難以在縣中產(chǎn)生應(yīng)有的效力，但這并不意味著中央放棄了對(duì)以縣為代表基層機(jī)構(gòu)的管轄和治理。在非正規(guī)途徑的作用下，產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理渠道大致可劃分為3大層級(jí)，即宗法機(jī)制、科舉體制、宗教機(jī)制。自隋朝開(kāi)創(chuàng)科舉機(jī)制以來(lái)，我國(guó)逐漸營(yíng)造出了重視學(xué)風(fēng)的學(xué)術(shù)氛圍，同時(shí)也推動(dòng)了儒家文化的發(fā)展與傳播，也讓普通民眾有了進(jìn)入仕途的機(jī)會(huì)。在科舉體系的影響下，儒家文化與機(jī)制得到了我國(guó)歷朝歷代統(tǒng)治者的極為推崇，大多數(shù)的學(xué)者在通過(guò)科舉機(jī)制取得了功名之后，即使沒(méi)有在朝中取得一官半職，仍舊可以成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)里的士紳，除此之外，在朝任職的親友大多是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)里的士紳，同皇權(quán)宣揚(yáng)的治國(guó)方略相比，鄉(xiāng)紳地主等級(jí)所主張的治理內(nèi)容并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。我國(guó)是道教的發(fā)源地，但我國(guó)佛教最初源自于印度，鑒于其能夠幫助國(guó)家強(qiáng)化統(tǒng)治，而受到了各個(gè)朝代統(tǒng)治者的極為推崇，佛教的本土化進(jìn)程集中體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面，同道教與佛教相比，民間信仰具有極為濃厚的地方特征，歷史中的個(gè)別英雄人物或者古代傳說(shuō)中的某個(gè)神靈，經(jīng)過(guò)人民群眾的挑選、重組、淘汰之后，就演變成了一個(gè)毫無(wú)體系可言的神靈信仰機(jī)制，與此同時(shí)，此種信仰機(jī)制也可以對(duì)原始鄉(xiāng)村民眾的自律性、體系性的生產(chǎn)生活模式實(shí)施增強(qiáng)。

宗教機(jī)制對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)里產(chǎn)生的作用主要表現(xiàn)為：聚落空間宅居、聚落等級(jí)和秩序的層級(jí)構(gòu)建機(jī)制，譬如說(shuō)官方樣式以及各個(gè)相沿成習(xí)的樣式，其本質(zhì)上屬于社會(huì)共識(shí)而構(gòu)建成的“譜”，并通過(guò)各個(gè)鄉(xiāng)里工匠的打造形成宅居與村落，其不僅具有獨(dú)特的形態(tài)構(gòu)造與空間布局，同時(shí)也蘊(yùn)含著較為豐富獨(dú)特的民族與地域特征。

自然條件使得傳統(tǒng)村落的設(shè)計(jì)與構(gòu)建處處受限，我國(guó)農(nóng)耕文明的地域性適應(yīng)在村落的建筑空間結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)中得到了淋漓盡致的展示，除此之外，傳統(tǒng)風(fēng)水思想中相沿成習(xí)的約定，鄉(xiāng)規(guī)民約中蘊(yùn)含的構(gòu)建原則，以及日積月累獲得的經(jīng)驗(yàn)并由此產(chǎn)生的樸素的設(shè)計(jì)理念等均會(huì)對(duì)村落的建造設(shè)計(jì)提供理論指引。在創(chuàng)建的環(huán)節(jié)當(dāng)中，借助于族規(guī)、家法、道德，以及相配套的懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)體系，對(duì)村落的構(gòu)建與社會(huì)秩序進(jìn)行調(diào)整與規(guī)制，可在后一階段的建造環(huán)節(jié)中仍舊將之前所確定的規(guī)則與預(yù)期的設(shè)想作為準(zhǔn)繩。③

以我國(guó)極力推動(dòng)全新城鎮(zhèn)化的建設(shè)為重要前提，借助于鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)C(jī)制的偉大變革，為村落構(gòu)建全新的空間開(kāi)發(fā)次序，進(jìn)一步提升村落居民的居住條件，強(qiáng)化村落居民的生活品質(zhì)，加快鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理變革的核心目標(biāo)。有鑒于此，以人為本成為了現(xiàn)代村落治理的根本，而非現(xiàn)代的土地資源和傳統(tǒng)的杰出人才。

(三)鄉(xiāng)村治理規(guī)劃理念的提出與演變

國(guó)家在綜合考慮社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，為特定時(shí)期中的村落基本設(shè)施、鄉(xiāng)村住宅等方面提出相應(yīng)的要求，并實(shí)施相應(yīng)的規(guī)劃與部署，譬如說(shuō)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建筑結(jié)構(gòu)等。時(shí)刻關(guān)注和考慮到鄉(xiāng)村治理規(guī)劃法制進(jìn)程的整體性和前瞻性。

在城市規(guī)劃日漸完善的大環(huán)境下，村落治理規(guī)劃也得到了相應(yīng)的發(fā)展與健全，在1990年左右，西方國(guó)家為了妥善處理境內(nèi)的城市貧困難題，而衍變出了城市規(guī)劃，鑒于人口總量迅速膨脹引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾與難題，英國(guó)在十九世紀(jì)左右實(shí)施了公共衛(wèi)生改良運(yùn)動(dòng)，學(xué)者對(duì)“田園城市”這一主張進(jìn)行了廣泛的宣揚(yáng)和推廣，英國(guó)于上個(gè)世紀(jì)初誕生了一個(gè)全新的法案，即《住房與城市規(guī)劃諸法》，又可稱之為《The Housing，Town Planning，etc Act》，根據(jù)此項(xiàng)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在十九世紀(jì)三十年代左右，《住房與城市規(guī)劃諸法》得以健全和完善，在修改完成之后其被稱之為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，法規(guī)的調(diào)整事項(xiàng)中增加了鄉(xiāng)村的土地資源；而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又在1947年左右進(jìn)行了細(xì)化與完善，在修改后的法規(guī)當(dāng)中，城市與鄉(xiāng)村的土地資源被視為統(tǒng)一體，并對(duì)此實(shí)施統(tǒng)一化的管理與規(guī)劃。此舉意味著從法律體系的角度上將鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一種正式的機(jī)制進(jìn)行調(diào)整與規(guī)制。

中國(guó)直到1978年左右才逐漸開(kāi)展鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的監(jiān)管工作。在上個(gè)世紀(jì)八十年代初期，在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部中增設(shè)了鄉(xiāng)村建設(shè)監(jiān)管部門，其核心任務(wù)在于對(duì)我國(guó)農(nóng)村房屋的建設(shè)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，同樣的，在省一級(jí)的建設(shè)行政主管機(jī)構(gòu)中增設(shè)了鄉(xiāng)村建設(shè)處?？墒菦](méi)有標(biāo)準(zhǔn)化法律體系的指導(dǎo)，在政策型的行政監(jiān)管層面停滯不前。而隨著《鄉(xiāng)村與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管條例》頒布實(shí)施，這一僵局被打破，此項(xiàng)法規(guī)借助于行政法規(guī)的模式對(duì)村落的建設(shè)規(guī)劃問(wèn)題實(shí)施了一系列的規(guī)定與部署，另一方面，此項(xiàng)法規(guī)的頒布是我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)C(jī)制有法可依的重要標(biāo)志，同時(shí)也是其實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、體系化的核心展示。

鑒于上述法規(guī)頒布于1993年，且頒布主體為國(guó)務(wù)院，相較于同世紀(jì)90年頒布的《城市規(guī)劃法》，明顯后一頒布的法規(guī)具有更高的法律效力，另外，在《城市規(guī)劃法》中，在制定、執(zhí)行、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃等層面上均欠缺具體、可操作的法律規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃各自為營(yíng)，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展，同時(shí)也使得鄉(xiāng)村規(guī)劃難以從根本上得以貫徹落實(shí)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》于07年10月順利通過(guò)，且將于08年元旦之日正式頒布實(shí)施。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來(lái)看，鄉(xiāng)村規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)接受法律的規(guī)制，此舉使得過(guò)去鄉(xiāng)村規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃相脫節(jié)的局面走向終結(jié)，這代表著《城市規(guī)劃法》、《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)城市、鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行規(guī)制的效力得以大幅度削減。以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的相關(guān)闡述作為切入點(diǎn)，可對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施進(jìn)一步的細(xì)化與分類，即其應(yīng)當(dāng)包括村落、鄉(xiāng)兩方面的規(guī)劃，由此，鄉(xiāng)村規(guī)劃即可同城市、鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)制度規(guī)劃并駕齊驅(qū)，成功躋身于城鄉(xiāng)規(guī)劃的行列，擬定、執(zhí)行、完善、審查、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃，以及建立相配套的法律懲罰機(jī)制，此舉可使鄉(xiāng)村規(guī)劃的體系化探究實(shí)現(xiàn)有法可依的發(fā)展目標(biāo)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不僅是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的根本所在，與此同時(shí)，隨著此項(xiàng)法規(guī)的頒布實(shí)施，過(guò)去以城鄉(xiāng)二元布局為基礎(chǔ)而建立起的監(jiān)管規(guī)劃體系也走向了終結(jié)，和村落規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的法律條款的地位有了極大的改善，即自以往的“行政條例”逐漸演變?yōu)楫?dāng)前的“基本法律”。

縱使在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響下，村莊與鄉(xiāng)規(guī)劃得以在法律確定的規(guī)劃體系當(dāng)中獲得一席之地，可鑒于《城市規(guī)劃法》對(duì)我國(guó)此前的城市規(guī)劃法律機(jī)制產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響，而村莊、鄉(xiāng)等規(guī)劃有關(guān)的探究尚不成熟，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系中，更多的是關(guān)于城鎮(zhèn)規(guī)劃的論述，極少提及鄉(xiāng)村規(guī)劃，此種現(xiàn)狀使得《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在執(zhí)行的環(huán)節(jié)中，難以順利的編制、執(zhí)行、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃。再加之中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展本身就存在著地區(qū)失衡的特征，相較于鎮(zhèn)和城市，村落、鄉(xiāng)身處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境極為落后，在此種大背景下，村莊與鄉(xiāng)勢(shì)必要在嚴(yán)格遵循法律要求的基礎(chǔ)上開(kāi)展規(guī)劃與編制活動(dòng)，但此種目標(biāo)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此，各級(jí)省、市應(yīng)當(dāng)立足于自身的發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌兼顧創(chuàng)建新型農(nóng)村的根本要求，使本地制定出的法律機(jī)制可以和發(fā)展實(shí)際保持高度契合。

三、鄉(xiāng)村規(guī)劃目前存在的問(wèn)題

(一)城市和鄉(xiāng)村的巨大本底反差

鄉(xiāng)村規(guī)劃編制特征、實(shí)施特征與運(yùn)行特征與城市規(guī)劃截然不同，目前國(guó)內(nèi)規(guī)劃界對(duì)鄉(xiāng)村本質(zhì)的陌生導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)和管理缺乏足夠的理論基礎(chǔ)，現(xiàn)有的規(guī)劃設(shè)計(jì)多依照城市規(guī)劃理論的經(jīng)驗(yàn)，忽略了鄉(xiāng)村建設(shè)主體、決策特征、生活方式、自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、運(yùn)行特征這些重要的環(huán)節(jié)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的相關(guān)政策的影響。

(二)以城市規(guī)劃理念支撐的鄉(xiāng)村規(guī)劃的缺陷

具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是忽略鄉(xiāng)村自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)性，平面布局整齊有余，自然不足，缺乏鄉(xiāng)村景觀特色；二是忽略鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的生產(chǎn)功能，較少考慮院落的作用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的配置，缺乏生產(chǎn)生活實(shí)用性；三是忽略鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的低成本或無(wú)成本運(yùn)營(yíng)特征，較少采用生態(tài)化、適宜性即使，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施即使建設(shè)也很難運(yùn)營(yíng)使用的現(xiàn)象；四是公共服務(wù)設(shè)施的鄉(xiāng)土化、復(fù)合性、人性化的需求，按照城市居民廣場(chǎng)進(jìn)行設(shè)計(jì)，利用率低，上述主要問(wèn)題的存在使得鄉(xiāng)村規(guī)劃難以得到鄉(xiāng)村居民的認(rèn)同，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，現(xiàn)有規(guī)劃對(duì)于提升農(nóng)村住區(qū)整體環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)明顯積極作用。

(三)治理理念的反思

鄉(xiāng)村治理本是一個(gè)緩慢、漸進(jìn)的過(guò)程，但是與城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的土地政策導(dǎo)致地方巨大的城市用地需求必須通過(guò)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的快速撤并獲得，使得本該適用原有建筑更新周期的緩慢調(diào)整歷程變?yōu)榭焖俚恼芜\(yùn)動(dòng)，自然的歷史更新方式被可能并不科學(xué)的并點(diǎn)決策取代，導(dǎo)致大量正在使用，甚至剛剛建設(shè)完成的鄉(xiāng)村住宅毀于一旦，造成大量的社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)，甚至大量的鄉(xiāng)土文明消失殆盡。

(四)治理制度的反思

從治理制度角度我國(guó)鄉(xiāng)村治理還存在以下問(wèn)題：一是不同名目的鄉(xiāng)村美化運(yùn)動(dòng)雖然能夠短期內(nèi)改變鄉(xiāng)村的表象，但是一時(shí)的行動(dòng)并不能解決鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的本質(zhì)問(wèn)題；二是鄉(xiāng)村規(guī)劃大部分是將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為工業(yè)，旅游業(yè)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的未來(lái)，但是實(shí)際上我國(guó)大量鄉(xiāng)村仍然以農(nóng)牧業(yè)為主，這與實(shí)際并不符合，三是目前國(guó)家層面缺乏有針對(duì)性和操作性的鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)政策，基層政府治理權(quán)責(zé)不一，支出壓力大，可用財(cái)力少，行政效能低下，管理成本較高，同一層級(jí)政府內(nèi)部涉及鄉(xiāng)村治理的工作和建設(shè)資金不能有效協(xié)調(diào)時(shí)有發(fā)生；四是單純依靠政府財(cái)政，以福利的形式向鄉(xiāng)村社區(qū)提供全部公共服務(wù)，這并不是一種完全合理的公共經(jīng)濟(jì)模式，村民對(duì)政府依賴較大，缺乏主動(dòng)性，等、靠、要現(xiàn)象極為嚴(yán)重。

農(nóng)業(yè)是歷史上所有已存產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)特征和生產(chǎn)方式變化最小的類型，鄉(xiāng)村聚落的演化同樣如此，我國(guó)界定的傳統(tǒng)村落產(chǎn)生于民國(guó)前，漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)造就了一大批中國(guó)傳統(tǒng)村落。我國(guó)歷史上鄉(xiāng)村治理有其獨(dú)特的特點(diǎn)，宋以后就有“官不下縣”的官方正式治理渠道減弱和非正式渠道鄉(xiāng)村治理增強(qiáng)的演變特征，與鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式相適應(yīng)的自治治理方式始終貫穿鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程，考察傳統(tǒng)村落自治的治理核心思想，鄉(xiāng)村秩序的構(gòu)建以及配套的精神文明層面的自我約束機(jī)制和治理特征，可以得到這樣的啟示：學(xué)習(xí)歷史上鄉(xiāng)村治理過(guò)程的寶貴經(jīng)驗(yàn)。④

四、鄉(xiāng)村立法的現(xiàn)行條件

(一)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予地方“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理”立法空間

我國(guó)地域廣闊，可人口卻嚴(yán)重分布不均，進(jìn)而導(dǎo)致各地域間的發(fā)展良莠不齊，針對(duì)不同的地域，宏觀發(fā)展戰(zhàn)略亦提出了不盡相同的發(fā)展需求，國(guó)家立法無(wú)法制定出可以在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行適用的法律條款。在全方位分析《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的前提下，我個(gè)人表示：各基層政府在為“鄉(xiāng)村創(chuàng)建規(guī)劃監(jiān)管”開(kāi)展立法活動(dòng)時(shí)，勢(shì)必要先對(duì)以下幾大問(wèn)題有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)：

編制范疇是首要難題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第3條明確指出：縣以上的各基層政府可以立足于自身地域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循可行性、因地制宜的法律準(zhǔn)繩，精準(zhǔn)界定出可以開(kāi)展村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)的地區(qū)。在對(duì)村莊、鄉(xiāng)等活動(dòng)地區(qū)進(jìn)行確認(rèn)的基礎(chǔ)上，理應(yīng)在本法的指導(dǎo)下從事規(guī)劃活動(dòng)，規(guī)劃范疇中的村莊、鄉(xiāng)的創(chuàng)建活動(dòng)必須嚴(yán)格遵循規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，各基層立法的根本出發(fā)點(diǎn)在于自身村落的實(shí)質(zhì)發(fā)展現(xiàn)狀，再對(duì)需要開(kāi)展村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃活動(dòng)的地域加以界定。

其次則是確定權(quán)責(zé)體系。本法第11條表示：各地區(qū)中的城鄉(xiāng)管理業(yè)務(wù)均由縣以上的各基層政府中的規(guī)劃主管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。此外，本法對(duì)鄉(xiāng)政府的權(quán)責(zé)體系也進(jìn)行了準(zhǔn)確界定，其大致的職能為行政處罰權(quán)、規(guī)劃編制權(quán)、對(duì)本村的規(guī)劃建設(shè)的許可證享有初審權(quán)，以上權(quán)利的法律依據(jù)分別來(lái)源于本法第65條、第22條以及第41條。就上述法律條款而言，鄉(xiāng)政府享有權(quán)力但卻無(wú)需承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，據(jù)此，勢(shì)必要幫助各基層立法準(zhǔn)確界定權(quán)責(zé)間的關(guān)系，并建立起權(quán)責(zé)體系。

第三大難題為規(guī)劃時(shí)限。針對(duì)城、鎮(zhèn)的規(guī)劃時(shí)限，本法第17條從整體層面上展開(kāi)了詳細(xì)論述。此外，第18條尚未提及村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃期限，此舉使得其可行性得以大幅度削弱。譬如說(shuō)近期出臺(tái)的一項(xiàng)法規(guī)，即《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，該法作出了以下規(guī)定：保護(hù)具有歷史研究?jī)r(jià)值的名村時(shí)，其所設(shè)置的規(guī)劃時(shí)限理應(yīng)同村莊規(guī)劃時(shí)限保持高度的統(tǒng)一性。但從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來(lái)看，村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃期限暫無(wú)法律依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致上文法規(guī)中的第15條難以貫徹執(zhí)行，有鑒于此，各基層立法機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)村規(guī)劃制定出可行性的期限迫在眉睫。

第四大難題為許可機(jī)制。第44條對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的土地審批流程和許可證的審查作出了細(xì)致化的規(guī)定，可是鄉(xiāng)村創(chuàng)建規(guī)劃許可證的法律時(shí)限并未得以明確，此外，此種規(guī)定僅能代表一部分的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)難題，難以全方位的進(jìn)行展示，譬如說(shuō)如果村莊居民在創(chuàng)建住宅時(shí)不是以既有的宅基地為建設(shè)基礎(chǔ)時(shí)。另外，第44條第二款本質(zhì)上屬于授權(quán)性立法，即授權(quán)“在村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，村莊居民在規(guī)劃創(chuàng)建住宅時(shí)適用既有的宅基地，省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)此類管理?xiàng)l例制定。”與此相同的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，各基層立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以闡明。

第五大難題為臨時(shí)建設(shè)。第44條第3款明確指出：省、自治區(qū)、直轄市政府負(fù)責(zé)臨時(shí)用地規(guī)劃監(jiān)管與建設(shè)具體條例的制定?？稍诘?款當(dāng)中，其又強(qiáng)調(diào)本法表明的臨時(shí)建設(shè)必須符合相應(yīng)的要求，即“處于鎮(zhèn)、城市的規(guī)劃范疇之內(nèi)”，但由于法律并未對(duì)村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃中的臨時(shí)建設(shè)行為進(jìn)行界定，縱使第66條中規(guī)定在處理臨時(shí)建設(shè)行為時(shí)可適用行政處罰，可是卻缺失了“處于鎮(zhèn)、城市的規(guī)劃范疇之內(nèi)”這一前提要件，這也是爭(zhēng)議所在。面對(duì)此種現(xiàn)象的存在，對(duì)其及時(shí)進(jìn)行科學(xué)有效的補(bǔ)充與完善是應(yīng)有之義。

最后則是法律責(zé)任。在處理鎮(zhèn)、城市規(guī)劃范疇內(nèi)的不合法的創(chuàng)建行為時(shí)，可否援引第64條的相關(guān)規(guī)定，即“適用改正舉措將對(duì)規(guī)劃管理產(chǎn)生的影響徹底清除”，此條法律條款并非為籠統(tǒng)的、不加區(qū)分的確立法律責(zé)任。但若不合法的創(chuàng)建行為發(fā)生在村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃范疇時(shí)，此條例明確表示，針對(duì)不合法的創(chuàng)建行為，必須做到具體問(wèn)題具體分析，并給出相配套的懲罰舉措，強(qiáng)化監(jiān)管措施的可行性與針對(duì)性。為了更好的將指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)行落實(shí)，各基層立法部門勢(shì)必要出臺(tái)與之相配套的細(xì)化規(guī)定。

(二)城鄉(xiāng)規(guī)劃地方立法中的“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理”

各個(gè)政府機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化居住條件、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展時(shí)，通常會(huì)將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為核心的適用手段。一言以蔽之，從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施以來(lái)，本法在諸多問(wèn)題的規(guī)定上相對(duì)較為籠統(tǒng)與抽象，這集中體現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的監(jiān)管上，但是，基層立法的涉及面相對(duì)窄，對(duì)于大多數(shù)的問(wèn)題，目前還未制定或確立明確的規(guī)定，這也是將來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化與補(bǔ)充的重點(diǎn)。

人才、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、主管部門、以及管理的極度滯后，使得我國(guó)的鄉(xiāng)村規(guī)劃停滯不前。而在監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃的過(guò)程中，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的極度匱乏是最大的阻礙。盡管《條例》、《規(guī)劃法》均曾明確表示：在對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，其范疇?wèi)?yīng)當(dāng)包括各基層人民政府的編制與監(jiān)管城鄉(xiāng)規(guī)劃的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)?？设b于鎮(zhèn)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政狀況不容樂(lè)觀，難以有效確保鄉(xiāng)村規(guī)劃的運(yùn)作能夠獲得充足的經(jīng)費(fèi)。

首先，編制經(jīng)費(fèi)：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)闡述，在對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，其范疇?wèi)?yīng)當(dāng)包括各基層人民政府的編制與監(jiān)管城鄉(xiāng)規(guī)劃的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)?！?城鄉(xiāng)規(guī)劃法>釋義與適用指南》也對(duì)此作出了相應(yīng)的闡明：各地方政府應(yīng)當(dāng)用財(cái)政收入為村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的編制經(jīng)費(fèi)保駕護(hù)航，在編制、監(jiān)管、執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)節(jié)中所產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用，即是所謂的經(jīng)費(fèi)保障。譬如說(shuō)廣西、湖南、新疆、安徽、天津等，均表明縣、區(qū)、市都必須用財(cái)政收入為村莊、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃保駕護(hù)航，此舉具有一定的借鑒意義。

第二，編制范疇?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第3條表示：縣以上的各基層政府可以立足于自身農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循可行性、因地制宜的法律準(zhǔn)繩，據(jù)此，各基層立法的根本出發(fā)點(diǎn)在于指引、激勵(lì)不屬于前款規(guī)定范疇之內(nèi)的村落積極編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。兼顧城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一性需求是上述“激勵(lì)編制”、“制定編制”形式的確立基礎(chǔ)，就村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的編制范疇而言，可以在基層立法進(jìn)程中初見(jiàn)端倪。

第三，監(jiān)管職能。本法第11條表示：各地區(qū)中的城鄉(xiāng)管理業(yè)務(wù)均由縣以上的各基層政府中的規(guī)劃主管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管?！?城鄉(xiāng)規(guī)劃法>釋義與適用指南》也對(duì)此作出了相應(yīng)的闡明：鑒于村莊、鄉(xiāng)中尚未設(shè)立主管城鄉(xiāng)規(guī)劃的機(jī)構(gòu)，因此鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府自然就要對(duì)本地區(qū)的規(guī)劃活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中條款表明的具體法律內(nèi)涵容易給人產(chǎn)生一種直觀的錯(cuò)覺(jué)，即縣以上基本政府中的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管機(jī)構(gòu)理應(yīng)對(duì)村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)管。有鑒于此，個(gè)別省市制定了一系列的細(xì)化規(guī)定，其中以湖南和安徽為例，它們均表明：對(duì)于縣政府所在地之外的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管工作，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府負(fù)責(zé)，與此同時(shí)，還要設(shè)立相配套的部門與人員推動(dòng)有關(guān)工作的開(kāi)展。

另外，針對(duì)村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的審批流程與編制內(nèi)涵，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第18、22條作出了一系列的細(xì)化規(guī)定，內(nèi)涵相對(duì)豐富，除此之外，個(gè)別省市為了進(jìn)一步增強(qiáng)審批、編制、修改等規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)性，而采取了獨(dú)立頒布“村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃編制條例”的形式，所以在大多數(shù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃辦法中均沒(méi)有對(duì)此環(huán)節(jié)中的內(nèi)涵有所提及。村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃擁有的期限是眼下編制環(huán)節(jié)中的焦點(diǎn)所在，鑒于具體期限的欠缺，使得實(shí)務(wù)工作無(wú)法得以順利開(kāi)展。

最后，有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃許可。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，其在第1款中為鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃確立了許可證機(jī)制，而第2款又針對(duì)各個(gè)基層規(guī)定了授權(quán)立法，第3、4款則全方位的規(guī)定了規(guī)劃的審批與許可流程。在獲得本法授權(quán)的基礎(chǔ)上，各基層頒布的《條例》大致可以分為3大類

針對(duì)出現(xiàn)于“城、鎮(zhèn)規(guī)劃的范疇內(nèi)”的臨時(shí)建設(shè)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第44條第1款作出了體系化的規(guī)定?？稍诘?、3款當(dāng)中，其卻沒(méi)有表明臨時(shí)建設(shè)發(fā)生在“城、鎮(zhèn)規(guī)劃的范疇內(nèi)”，與此同時(shí)，其又對(duì)各基層的立法進(jìn)行了授權(quán)，即省、自治區(qū)、直轄市政府負(fù)責(zé)臨時(shí)用地規(guī)劃監(jiān)管與建設(shè)的具體條例的制定。面對(duì)此種現(xiàn)狀，各基層立法理應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府臨時(shí)建設(shè)的期限與有關(guān)流程及時(shí)進(jìn)行科學(xué)有效的補(bǔ)充與完善，與此同時(shí)，各基層政府致力于相關(guān)立法的完善亦是應(yīng)有之義。

(三)鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法的法律性質(zhì)

在探究鄉(xiāng)村規(guī)劃法律屬性的過(guò)程中，通常會(huì)以以下2個(gè)層面作為切入點(diǎn)：行為層面、結(jié)果層面。前一層面即是指制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，以法律為準(zhǔn)繩，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃加以執(zhí)行、確立、編制的一系列的行為，而后一層面則指的是制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，在鄉(xiāng)村規(guī)劃建立、編制的環(huán)節(jié)中借助于文字的模式，換句話說(shuō)即是對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)涵加以明確。

首先，從行為層面上對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律屬性進(jìn)行探討。換句話說(shuō)，僅是把城市或鄉(xiāng)村規(guī)劃視為行政規(guī)劃的重要組成部分，并始終致力于行政規(guī)劃法律屬性的探討。就行政規(guī)劃的法律屬性而言，當(dāng)前已發(fā)展出了諸多學(xué)說(shuō)，其中較為突出的有行政立法行為說(shuō)⑤、具體行政行為說(shuō)⑥、具體區(qū)分說(shuō)⑦等等。

建立、編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的流程是首要環(huán)節(jié)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第22條明確表示，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作，與此同時(shí)，將由上級(jí)政府對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督與審批。據(jù)此，我國(guó)在對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，適用的是組織編制、審批建立的行為模式，這也是政府機(jī)構(gòu)的專屬職權(quán)所在。就美國(guó)而言，它在各個(gè)基層市鎮(zhèn)中創(chuàng)建了不受限于行政機(jī)構(gòu)的規(guī)劃委員會(huì)，并且其可依法對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃行使確定權(quán)。⑧

從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法制體系來(lái)看，其對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的運(yùn)作流程、編制，從根本上將審批編制鄉(xiāng)村規(guī)劃等活動(dòng)納入了政府行政活動(dòng)的管理范疇。有鑒于此，建立、編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的一系列流程并不是具體行政行為，而應(yīng)將其界定為抽象性行政行為，這從某種角度表明此種行政行為本質(zhì)上屬于抽象行政行為。⑨

另一方面，不可忽略的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第22條中明確指出：召開(kāi)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議對(duì)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行探討，是鄉(xiāng)村規(guī)劃提交審批前的必經(jīng)流程。據(jù)此，村莊規(guī)劃的建立、編制不再僅停留在單純的抽象行政行為這一層面上，其完成了公權(quán)逐漸演變?yōu)樗綑?quán)的完美轉(zhuǎn)變。

就鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)際運(yùn)作流程來(lái)看，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第1款的相關(guān)闡述：在鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域中建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的，理應(yīng)由單個(gè)主體或建造機(jī)構(gòu)作為申請(qǐng)主體，此種授權(quán)行為本質(zhì)上屬于行政許可行為，換句話說(shuō)，在不被法律允許的基礎(chǔ)上，以行政相對(duì)人的主動(dòng)申請(qǐng)為前提要件，由行政主體借助于執(zhí)照、許可證的頒發(fā)，在法律允許的范圍內(nèi)，授予某一行政相對(duì)人具備相應(yīng)的資格與權(quán)力，使其可以依法從事某項(xiàng)行為或活動(dòng)。

其次則是結(jié)果層面中的鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律屬性。鄉(xiāng)村規(guī)劃方案要想產(chǎn)生應(yīng)有的效力，就必須遵循相應(yīng)的程序要求，并獲得主管機(jī)構(gòu)的審批。一般而言，圖紙、規(guī)劃文本往往會(huì)成為附件的重要組成部分，由此產(chǎn)生的一系列解釋文本和數(shù)據(jù)匯編均被附件囊括在內(nèi)，故通常也會(huì)稱其為鄉(xiāng)村規(guī)劃文本。

在鄉(xiāng)村規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，制定出的所有規(guī)定性需求的法律屬性，即代表著鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)涵的法律屬性。其指的是此種規(guī)劃文本本質(zhì)上是那種屬性的文件，產(chǎn)生的法律約束力如何。在全方位分析《立法法》的基礎(chǔ)上，可知縣級(jí)政府是審批通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃的管理機(jī)關(guān)，所以其不可能成為地方政府規(guī)章或法規(guī)?？蓮摹冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第7、9條來(lái)看，隨著鄉(xiāng)村規(guī)劃的順利的頒布實(shí)施，其即有權(quán)作為管理規(guī)劃與建設(shè)鄉(xiāng)村的行為準(zhǔn)則，各個(gè)機(jī)構(gòu)均必須無(wú)條件的遵循規(guī)劃的監(jiān)管。有鑒于此，從鄉(xiāng)村規(guī)劃文件的法律屬性來(lái)看，它是由不具備立法權(quán)的行政機(jī)構(gòu)所制定出的一種行政性規(guī)范文件，換句話說(shuō)，它是行政機(jī)構(gòu)頒布的一個(gè)抽象性行政行為，此種行為可以多次適用。⑩

(四)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法的法律規(guī)范體系

國(guó)家既有的和鄉(xiāng)村規(guī)劃的建立、執(zhí)行、修改等相關(guān)的法律文件的統(tǒng)稱，即是所謂的鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范機(jī)制。此種規(guī)劃本質(zhì)上屬于一種機(jī)制，我國(guó)眾多的法律文件均可以對(duì)其進(jìn)行調(diào)整與規(guī)制，譬如說(shuō)憲法、地方性法規(guī)、法律、規(guī)章等，在對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的法制調(diào)整機(jī)制進(jìn)行探究的過(guò)程中，可以對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)C(jī)制實(shí)現(xiàn)體系化、全方位的掌控，找出鄉(xiāng)村規(guī)劃同其它規(guī)劃?rùn)C(jī)制的本質(zhì)差別與關(guān)聯(lián)所在，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)C(jī)制的優(yōu)化與繁榮。

第一，站在憲法的視角上進(jìn)行分析。本法第16條明確表示：所有主體與組織在適用土地的過(guò)程中，均必須遵循合理適用的原則。此外，第89條則對(duì)國(guó)務(wù)院享有的職能進(jìn)行了全面細(xì)致的論述，即“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管與領(lǐng)導(dǎo)?！?，第107條表示：根據(jù)法律賦予的法定職能，此外，上述憲法法律條款為鄉(xiāng)村規(guī)劃調(diào)整與限制公民適用土地從事建設(shè)的行為提供了行為準(zhǔn)繩。

第二，站在法律的視角上進(jìn)行解析，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)確立、修正、執(zhí)行鄉(xiāng)村規(guī)劃等事項(xiàng)作出了體系化的規(guī)定，此外，其還對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果加以闡明，此舉為鄉(xiāng)村規(guī)劃體系奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。而《土地管理法》的第3、5章中的“土地適用整體規(guī)劃”、“建設(shè)用地”等規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)制了鄉(xiāng)村規(guī)劃的用地流程與流程。上述法律條款同《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一同站在法律視角的高度上為鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)C(jī)制提供服務(wù)。

第三，以部門規(guī)章和行政法規(guī)作為切入點(diǎn)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的問(wèn)世并不意味著《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管條例》就喪失了法律效力，其尚未被廢止。從鄉(xiāng)村規(guī)劃的視角上進(jìn)行解析，對(duì)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》尚未調(diào)整的事項(xiàng)，則可援引《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管條例》中的相關(guān)條款。

第四，以地方性部門規(guī)章與法規(guī)作為切入點(diǎn)。譬如說(shuō)，各個(gè)地區(qū)頒布的政府規(guī)章，落實(shí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃辦法》的相關(guān)條例，執(zhí)行《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管條例》的條例等。

1.土地使用整體規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃——《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的對(duì)比解析

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)論述，土地適用的整體規(guī)劃、土地資源的用途均由國(guó)家負(fù)責(zé)編制。另外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也通過(guò)法律條文的方式強(qiáng)調(diào)了土地適用的整體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)同鄉(xiāng)村規(guī)劃保持高度一致性。上文中的一系列論述，以法律規(guī)范作為切入點(diǎn)，就鄉(xiāng)村規(guī)劃而言，村落中的建設(shè)用地是其必然會(huì)涉及到的對(duì)象，同時(shí)它還要對(duì)建設(shè)用地范疇內(nèi)的建造行為實(shí)施科學(xué)部署。據(jù)此，從某種角度上來(lái)看，鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)要件在于土地適用的整體總體。若兩者出現(xiàn)了糾紛，則后者的效力高于前者。

2.城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)涵的二元布局

從《城市規(guī)劃法》確立的法制體系來(lái)看，其僅著眼于對(duì)城市規(guī)劃現(xiàn)狀的描述，同時(shí)把城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村規(guī)劃均作為本法規(guī)制的對(duì)象。此種做法贏得了學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)可，在學(xué)者看來(lái)，此種做法徹底結(jié)束了以往城鄉(xiāng)相脫節(jié)的監(jiān)管體系，可以為城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化、協(xié)調(diào)性發(fā)展提供力量支撐。?有鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)臺(tái)灣地區(qū)先進(jìn)理論與經(jīng)驗(yàn)，譬如說(shuō)擬定整體開(kāi)發(fā)規(guī)劃，不論是否屬于都市土地，均先納入相同的監(jiān)管體系，進(jìn)而讓城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。?

縱使在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響下，村莊與鄉(xiāng)規(guī)劃得以在法律確定的規(guī)劃體系當(dāng)中獲得一席之地，可鑒于《城市規(guī)劃法》對(duì)我國(guó)此前的城市規(guī)劃法律機(jī)制產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響，而村莊、鄉(xiāng)等規(guī)劃有關(guān)的探究尚不成熟，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系中，更多的是關(guān)于城鎮(zhèn)規(guī)劃的論述，極少提及鄉(xiāng)村規(guī)劃，此種現(xiàn)狀使得《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在執(zhí)行的環(huán)節(jié)中，難以順利的編制、執(zhí)行、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃。

(五)其他方面的鄉(xiāng)村立法建議

早在1990年左右，全球范圍內(nèi)逐漸掀起了對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系實(shí)施變革并建立更為確定的立法確認(rèn)的狂潮?，F(xiàn)代立法的關(guān)鍵議題慢慢衍變成了借助于合理有效的程序讓城鄉(xiāng)規(guī)劃更加科學(xué)和公開(kāi)，為了有效簡(jiǎn)化審批流程，增強(qiáng)可行性與監(jiān)督的持續(xù)性，而制定了相對(duì)完整的法制結(jié)構(gòu)。

對(duì)相應(yīng)的法律規(guī)范機(jī)制實(shí)施優(yōu)化。從《建筑法》的相關(guān)論述來(lái)看，鄉(xiāng)村村民自行建造低層住宅的建設(shè)行為并不屬于此法的調(diào)整范疇之內(nèi)，此舉使得農(nóng)村居民在建造住宅時(shí)欠缺相應(yīng)法律作為指引，面對(duì)此種局面，應(yīng)當(dāng)在修正《建筑法》的過(guò)程中，把農(nóng)村村民自行建造住宅的行為納入法律的規(guī)制范疇之內(nèi)，惟有此，才可以保障農(nóng)村建設(shè)房屋行為的正當(dāng)性。

首先，從地方立法的層面上對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃監(jiān)管提出相應(yīng)的意見(jiàn)與建議。綜合上文，可知鑒于法制體系本身具有一定的漏洞，再加上個(gè)別法律條款在頒布之后出現(xiàn)了事后失衡的情況，就法制體系中的不足而言，除了自身固有的難以調(diào)和與優(yōu)化的缺陷，其他的漏洞均可以得以相應(yīng)的優(yōu)化與完善。隨著地方創(chuàng)新性立法和上位法的一再適用，我個(gè)人表示在城鄉(xiāng)規(guī)劃立法體系中增加和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管有關(guān)的內(nèi)涵是應(yīng)有之義。

第二，大力推動(dòng)監(jiān)督檢查權(quán)的設(shè)立。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來(lái)看，其并未提及政府依法享有的監(jiān)督檢查權(quán)。第51條表示，縣以上政府和規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)理應(yīng)強(qiáng)化對(duì)編制、執(zhí)行、修改、審批城鄉(xiāng)規(guī)劃等行為的審查監(jiān)督力度。由此可見(jiàn)，行政處罰、行政許可、監(jiān)督檢查三者同氣連枝，在“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”原則的指引下，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》框架中的鄉(xiāng)政府也依法享有相應(yīng)的行政職能，譬如說(shuō)有權(quán)許可、懲罰、編制規(guī)劃行為。本法41條還指出：對(duì)于規(guī)劃許可證鄉(xiāng)政府可依法行使初審權(quán)，又例如第65條表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得法律授權(quán)之后，可以依法享有行政處罰權(quán)、許可權(quán)，但卻缺失了監(jiān)督檢查權(quán)，這毫無(wú)疑問(wèn)是一大漏洞。據(jù)此，各基層立法應(yīng)當(dāng)加快完善的步伐。

隨后，應(yīng)創(chuàng)建相配套的法律責(zé)任條款。針對(duì)鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃范疇中發(fā)生的不合法的建設(shè)行為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條并未從實(shí)際出發(fā)，僅統(tǒng)一規(guī)定為：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府有權(quán)作出相應(yīng)的強(qiáng)制措施，譬如說(shuō)責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；若到期仍舊拒絕整改，可依法對(duì)其進(jìn)行拆除。若不合法建設(shè)行為的發(fā)生地點(diǎn)為城市、鎮(zhèn)規(guī)劃范疇內(nèi)時(shí)，若堅(jiān)持“一刀切”的做法也會(huì)使得實(shí)務(wù)運(yùn)作困難重重，目前大部分的基層立法尚未對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。希望未來(lái)可以共同朝著相同的方向努力，將運(yùn)作模式進(jìn)行細(xì)化與完善。

五、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)前無(wú)古人的偉大事業(yè)，也是一項(xiàng)需要克服各種艱難險(xiǎn)阻的崇高事業(yè)，不僅需要各界人士的頑強(qiáng)拼搏，更是一項(xiàng)需要凝聚各方能量形成強(qiáng)大合力、同心同向發(fā)力才能做好的偉業(yè)。形成鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力，也需要全黨全國(guó)全社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度重視和深刻理解；需要各行各業(yè)各地各部門心系鄉(xiāng)村，情傾鄉(xiāng)村，從各個(gè)不同角度鼎力支持鄉(xiāng)村，更需要商業(yè)資本和民間資本形成一個(gè)農(nóng)業(yè)投資的新時(shí)代。?

在鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法過(guò)程中，作為法律人，應(yīng)當(dāng)積極融合農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，交叉社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，及時(shí)提出法律建議，為落實(shí)十九大報(bào)告中的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻(xiàn)法律人的智慧。