章永俠，龔直文

(西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100)

中國(guó)西部地區(qū)自然環(huán)境脆弱且惡劣，但能源及礦產(chǎn)資源分布相對(duì)集中，能源及礦業(yè)開發(fā)已經(jīng)成為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。在黃土高原丘陵溝壑區(qū)，能源及礦業(yè)開發(fā)極易引發(fā)的地質(zhì)環(huán)境及生態(tài)環(huán)境惡化問題，如何協(xié)調(diào)礦業(yè)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的良性關(guān)系成為當(dāng)今學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，進(jìn)而引發(fā)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯縖1]。礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償問題是“生態(tài)補(bǔ)償”的一個(gè)主要研究領(lǐng)域，早期國(guó)內(nèi)部分省區(qū)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償問題作出有益的實(shí)踐嘗試。但中國(guó)在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐上還處于探索階段，沒有形成完整的理論體系和機(jī)制。國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)中期就開始了礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯亢蛯?shí)踐探索，并取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)[2]。這些成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供借鑒。本文深入分析生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，系統(tǒng)總結(jié)陜西省礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有的礦產(chǎn)資源生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，提出了陜西省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣?，為陜西省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償有效機(jī)制的建立提出建議。

1 研究區(qū)概況

陜西省在我國(guó)眾多的煤炭生產(chǎn)基地中具有舉足輕重的地位，陜西省已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)138種(含亞礦種)，有查明資源儲(chǔ)量的91種。全省已上表礦區(qū)1 072處(不含共伴生礦區(qū))，其中固體礦產(chǎn)礦區(qū)856處，地下水、礦泉水、地?zé)崴V區(qū)170處，油氣礦區(qū)46處。煤、石油、天然氣、巖鹽、水泥用灰?guī)r、金、鉬等礦種資源儲(chǔ)量可觀，礦集區(qū)礦石品級(jí)優(yōu)良，巖鹽保有資源儲(chǔ)量位居全國(guó)第一，石油居全國(guó)第3位，煤、天然氣、水泥用灰?guī)r位居全國(guó)第4位，金、鉬位居全國(guó)第7位，磷位居全國(guó)第8位，銀、銅、鐵、鉛、鋅、鋁土礦、硫鐵礦在全國(guó)排列第11～23位。

表1 陜西省礦產(chǎn)資源基本情況表(2015年)

*數(shù)據(jù)來源：《陜西省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃(2016-2020年)》，石油、天然氣資源量為剩余技術(shù)開采量。

針對(duì)煤油氣資源開發(fā)中生態(tài)破壞問題，陜西省采取并形成了一些政策措施。按照生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值理論,資源開發(fā)者應(yīng)該按照其在生產(chǎn)過程消耗的水土保持功能生態(tài)服務(wù)價(jià)值支付補(bǔ)償費(fèi)。陜西省出臺(tái)《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(陜政發(fā)[2008]54號(hào))規(guī)定：對(duì)煤炭、石油、天然氣資源開采企業(yè)計(jì)征水土流失補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：原煤陜北5元·t-1、關(guān)中3元·t-1、陜南1元·t-1，原油30元·t-1，天然氣0.008元·m-3，按月征繳。

2 國(guó)內(nèi)外對(duì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展

國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償定義為環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(PES)，廣義的生態(tài)補(bǔ)償既包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償，也包括對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi)[3]。國(guó)外大多數(shù)學(xué)者從環(huán)境管理、土地管理和可持續(xù)發(fā)展等角度來探索礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償。

2005年，國(guó)際礦業(yè)協(xié)會(huì)提出了礦山開發(fā)保證金制度，此后的研究更多從定性分析轉(zhuǎn)向定量分析[4]。研究的理論依據(jù)從運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論向環(huán)境公平轉(zhuǎn)變，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不僅僅局限于礦產(chǎn)資源開采的環(huán)境破壞補(bǔ)償，更注重生態(tài)使用價(jià)值補(bǔ)償[5]。在對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩糠治鲋?，?cè)重補(bǔ)償意愿和補(bǔ)償時(shí)空配置的研究[6]。

我國(guó)學(xué)者對(duì)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕菑哪茉撮_發(fā)角度出發(fā)，分析資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響并對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了探討。如霍學(xué)喜建立了以水土保持生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值與基本農(nóng)田面積、水保措施面積等為確定性指標(biāo)的回歸關(guān)系模型，依據(jù)油氣資源開發(fā)過程對(duì)水土保持功能的損害程度，分析計(jì)算每開采單位產(chǎn)品消耗的水土保持生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值作為確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)[7]；劉心占對(duì)陜北神木煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)計(jì)量，以此作為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，確立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度[8]；張斌成等對(duì)陜北能源化工基地采煤生態(tài)環(huán)境破壞及補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行研究，總結(jié)出了三種生態(tài)補(bǔ)償模式 ：政府出資、政府治理的模式，企業(yè)出資、企業(yè)復(fù)墾的模式和企業(yè)出資，地方政府復(fù)墾的模式[9]；曾加等以陜北礦區(qū)能源為例，認(rèn)為應(yīng)該確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆稍瓌t，理順生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤搅⒎?，改革生態(tài)補(bǔ)償稅制，推動(dòng)陜西礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律建設(shè)[10]。

國(guó)外研究的重點(diǎn)在于生態(tài)補(bǔ)償資金的有效配置，以使生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度肽塬@得最大的收益。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究，主要集中在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵、原因、理論依據(jù)、現(xiàn)有制度、補(bǔ)償現(xiàn)狀和如何補(bǔ)償?shù)确矫妗Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要是各級(jí)政府。然而，政府是生態(tài)保護(hù)的責(zé)任主體，并不意味著政府是付費(fèi)主體。付費(fèi)主體可以是政府，也可以是個(gè)體、企業(yè)或區(qū)域。如我國(guó)現(xiàn)有的退耕還林生態(tài)補(bǔ)償大多是按照農(nóng)民在退耕還林的過程中受到的直接經(jīng)濟(jì)損失或機(jī)會(huì)成本確定的，理論上是一種自愿環(huán)境付費(fèi)方案，但在實(shí)踐中是中央政府進(jìn)行的自上而下的、運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境保護(hù)方案[11]。

3 陜西省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索

長(zhǎng)期以來，陜西省對(duì)煤炭資源的無序開發(fā)，造成了生態(tài)環(huán)境的急劇惡化，嚴(yán)重阻礙了陜西經(jīng)濟(jì)的高效、持續(xù)和健康發(fā)展。主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：土地資源破壞，采礦區(qū)地面塌陷、巖體斷裂、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)；大氣污染，空氣質(zhì)量差，沙塵天氣頻發(fā)；水資源污染，隨意排放導(dǎo)致地表水體的污染，開發(fā)產(chǎn)生的污水下滲也會(huì)造成地下水資源受到污染；[12]水土流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重，陜西總面積205.8×103km2，其中60%的面積處在嚴(yán)重的水土流失區(qū)，土壤流失總量占到全國(guó)的1/5，是我國(guó)水土流失最為嚴(yán)重的省份之一；森林資源生長(zhǎng)量減少、植被涵蓄水分功能下降、生物多樣性銳減。

陜西省通過地稅代征煤油氣水土保持(流失)補(bǔ)償費(fèi)。啟動(dòng)的水土保持工程有礦區(qū)水土保持生態(tài)恢復(fù)、水土保持生態(tài)長(zhǎng)廊、生態(tài)清潔小流域、面源污染防治、農(nóng)村水系建設(shè)、修建澇池、塘壩等。具體生態(tài)補(bǔ)償有修復(fù)工程如下：

圖1 陜西省水土流失強(qiáng)度圖

3.1 陜南生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償?shù)某尚?/h3>

截至2007年底，陜南地區(qū)廢水達(dá)標(biāo)排放率由59%提高到87%，污水排放總量減少近35%；累計(jì)完成退耕還林307.60×103hm2，荒山造林268.73×103hm2；建立自然保護(hù)區(qū)19個(gè)，面積3.456×103km2。根據(jù)省環(huán)保局監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，森林覆蓋率較“九五”末提高6個(gè)百分點(diǎn)以上。漢江9個(gè)斷面中有2個(gè)為I類水質(zhì)，6個(gè)II類水質(zhì)，1個(gè)ⅡI類水質(zhì)；丹江5個(gè)監(jiān)控?cái)嗝嬷校?個(gè)I類水質(zhì)，1個(gè)Ⅱ類水質(zhì)，1個(gè)Ⅲ類水質(zhì)。漢丹江流域水環(huán)境質(zhì)量總體狀況良好，基本達(dá)到了取水地水質(zhì)要求，環(huán)保治理取得積極的效果。

3.2 陜北能源生態(tài)區(qū)環(huán)境治理與恢復(fù)的成效

陜北地區(qū)在生態(tài)環(huán)境治理方面，尤其是在治理水土流失，防止沙漠化方面，取得了顯著成績(jī)，生態(tài)環(huán)境明顯改善。延安市率先在全國(guó)實(shí)旋退耕還林工程，截至2008年底，全市累計(jì)完成國(guó)家計(jì)劃內(nèi)退耕還林面積58.8萬hm2，面積占到全國(guó)的2.5%。全市林草覆蓋率由1999年的42.9%提高到現(xiàn)在的57.9%。林木綠化率由37%提高到46%；新增水土流失治理面積12.0×103km2，治理程度由20.7%提高到45.5%。退耕還林兩個(gè)補(bǔ)助周期實(shí)施完畢，國(guó)家累計(jì)投入延安的退耕還林補(bǔ)助資金高達(dá)105億元。榆林市的植被逐步恢復(fù)，流沙得到基本控制，初步改變了“沙進(jìn)人退”的局面。目前，沙區(qū)造林保存面積97.3萬hm2，建立起117.0×103hm2大型防風(fēng)固沙林帶，93.0×103hm2受風(fēng)沙危害的農(nóng)田實(shí)現(xiàn)了林網(wǎng)化，植被覆蓋率由20世紀(jì)50年代的1.8%提高到38.9%。咸陽市禮泉縣2010年度農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)陜甘寧地區(qū)水土流失綜合治理項(xiàng)目全面完成了國(guó)家下達(dá)的治理任務(wù)，通過省級(jí)驗(yàn)收。禮泉縣泔河項(xiàng)目區(qū)2010年度項(xiàng)目涉及禮泉縣煙霞鎮(zhèn)上高坡、下高坡、溝西、張家山、山底等5個(gè)行政村，受益人口4 628人。2014咸陽市三原縣西銅新高速峪口段，治理水土流失面積為5.60 km2。

3.3 關(guān)中渭河流域生態(tài)環(huán)境治理的成效

近年來，在國(guó)家的支持下，渭河流域各級(jí)政府采取加快流域內(nèi)污染治理項(xiàng)目建設(shè)和工業(yè)污染綜合治理，加強(qiáng)水土保持和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等綜合措施，污染治理取得了明顯成效。2005年以來，以城市污水處理廠為主的渭河流域污染治理項(xiàng)目建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部設(shè)在潼關(guān)出境斷面的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2007年，渭河潼關(guān)出境水主要污染物高錳酸鉀指數(shù)每年1%～220%左右的速率在下降，灃河、澇河等污染嚴(yán)重的渭河流域部分支流已恢復(fù)自然河流生態(tài)。截至2007年底，國(guó)家已安排10條水土保持淤地壩系和2個(gè)水土流失綜合治理重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)。同時(shí)，完成了黃土高原世行貸款二期水保項(xiàng)目，控制水土流失面積1.60×103km2，使項(xiàng)目區(qū)內(nèi)水土流失得到有效控制。目前，渭河流域生態(tài)狀況已由“整體惡化，局部好轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱傮w好轉(zhuǎn)，局部良性循環(huán)”的局面。2009—2016年，全省計(jì)劃投資70多億元，高標(biāo)準(zhǔn)治理水土流失面積6.0×103km2多。

4 構(gòu)建陜西省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制

4.1 明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w及標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行“造血式”補(bǔ)償方式

生態(tài)補(bǔ)償已成為解決生態(tài)環(huán)境問題與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要途徑。近年來，生態(tài)補(bǔ)償作為礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策和手段開始逐漸得到重視。如何確定生態(tài)補(bǔ)償主體和來源，補(bǔ)償費(fèi)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，補(bǔ)償費(fèi)的合理征收、監(jiān)管及使用，以及補(bǔ)償效果的考核等都成為構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵[13]。陜西省建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)以“造血式”補(bǔ)償為目標(biāo)，在研究中需加強(qiáng)生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與方法的交叉[14]。首先明確以下幾點(diǎn)的關(guān)系，生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，配以相應(yīng)的法律手段進(jìn)行保障。

4.2 試行簽訂自愿環(huán)境協(xié)議， 創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理模式

自愿環(huán)境協(xié)議(Voluntary environmental agreements, VEAs)是企業(yè)(或組織)與政府或非盈利部門之間達(dá)成的，非受制于法律約束而是自愿性的，旨在提升環(huán)境質(zhì)量或者提高自然資源使用效率的協(xié)議[15]。在環(huán)境自愿協(xié)議中，規(guī)制機(jī)構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)境團(tuán)體、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)等主體都有著各自的利益與訴求，發(fā)揮著不同的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，單是1996年一年，歐洲便達(dá)成了約300項(xiàng)自愿環(huán)境協(xié)議，其中荷蘭(107項(xiàng))和德國(guó)(93項(xiàng))最多，協(xié)議覆蓋了多個(gè)領(lǐng)域，包括能源、工業(yè)、氣候變化、廢物管理和空氣污染；美國(guó)的許多自愿環(huán)境協(xié)議行動(dòng)項(xiàng)目都建立于20世紀(jì)90年代，包括著名的“綠燈伙伴”、“能源星辦公設(shè)備”、“共同的理性行動(dòng)”等[16]。自愿環(huán)境協(xié)議機(jī)制在我國(guó)雖未及西方發(fā)達(dá)國(guó)家普及，但相關(guān)實(shí)踐早已鋪開。2003年,山東省政府和濟(jì)南鋼鐵集團(tuán)總公司、萊蕪鋼鐵集團(tuán)有限公司簽署了節(jié)能自愿協(xié)議，標(biāo)志著我國(guó)正式開始實(shí)施自愿協(xié)議試點(diǎn)工作。自愿環(huán)境協(xié)議本身是環(huán)境治理的柔性手段，要突破傳統(tǒng)的剛性治理，首先需要污染者的積極參與[17]。能推動(dòng)污染者參與這種環(huán)境談判機(jī)制的，比起塑造自身綠色形象、承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任等間接的、虛無的內(nèi)在動(dòng)力，自愿環(huán)境協(xié)議能為其提供的直接經(jīng)濟(jì)利益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因而可成為最主要的參與原因。

表2 礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制梳理

4.3 建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

礦區(qū)引入市場(chǎng)化機(jī)制參與補(bǔ)償。市場(chǎng)補(bǔ)償應(yīng)作為引導(dǎo)社會(huì)各方參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的有效方式之一， 即市場(chǎng)各主體利用經(jīng)濟(jì)手段參與環(huán)境市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)交易，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。市場(chǎng)補(bǔ)償是一種激勵(lì)性的生態(tài)補(bǔ)償方式，其主要針對(duì)礦產(chǎn)資源使用者、礦產(chǎn)資源破壞者和礦產(chǎn)資源收益者[2]。建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償和建設(shè)融資機(jī)制[18]，吸引國(guó)內(nèi)外資金投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)、恢復(fù)和治理;權(quán)威機(jī)構(gòu)評(píng)估出礦區(qū)環(huán)境效益，通過自下而上的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償競(jìng)標(biāo)機(jī)制,選擇參加礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠髽I(yè)與開采者，簽訂礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償自愿協(xié)議，提高利益相關(guān)者環(huán)保積極性和生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率。

4.4 完善礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償配套法律體系，建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度

法律保障機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的必要條件，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制成為礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度，制定生態(tài)恢復(fù)治理基金制度、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償保證金制度，改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。確立征收來源，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)、使用權(quán)、收益和處分權(quán)四大權(quán)能[19]。完善監(jiān)督管理法制體系，規(guī)范西部資源開發(fā)補(bǔ)償法律規(guī)范體系。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)水土保持補(bǔ)償政策理論認(rèn)識(shí)與征收實(shí)踐的良性互動(dòng)。提升細(xì)化多個(gè)部門的職責(zé)，促進(jìn)部門協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效率。

5 結(jié)語

對(duì)于礦產(chǎn)資源開采大省陜西省來說，解決石油天然氣資源開發(fā)中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題至關(guān)重要。礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的生態(tài)補(bǔ)償，涉及生態(tài)環(huán)境、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償不能只是一次性補(bǔ)足損失或者抑損性補(bǔ)償，應(yīng)該使之成為事前補(bǔ)償,并且具有延續(xù)性，為受償區(qū)提供發(fā)展機(jī)遇,內(nèi)部具有發(fā)展上升的動(dòng)力[20]。希望能通過此次對(duì)陜西省煤油氣資源開發(fā)利用生態(tài)保護(hù)的研究分析，能進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作的順利開展，為陜西省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)及資源可持續(xù)利用提供有益發(fā)展思路。