吳志廣

（水利部長江水利委員會(huì)長江科學(xué)院，430010，武漢）

一、社會(huì)要求加強(qiáng)采砂管理

砂石是河流生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是河流重要生境要素，隨著水土保持設(shè)施與水庫的攔截，河道來砂量不斷下降，砂石資源越來越寶貴，亟須保護(hù)管理。砂石資源同時(shí)也是優(yōu)質(zhì)的建筑材料，建筑市場對(duì)砂石資源的需求日益增長，受暴利驅(qū)使，一些地方河道無序開采、私挖亂采等問題時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響河勢(shì)穩(wěn)定，威脅橋梁、涵閘、碼頭等涉河重要基礎(chǔ)設(shè)施安全，影響防洪安全、航運(yùn)安全和供水安全，危害生態(tài)環(huán)境。

河道采砂成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)，近兩年水利部門處理多起非法采砂事件，如黃河晉陜峽谷段、淮河干流羅山段、河南魯山縣、湖北隨州等，新聞媒體多次報(bào)道非法采砂案件查處情況，采砂管理形勢(shì)非常嚴(yán)峻。

河道采砂管理是水利部門法定的基本職責(zé)，是水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要內(nèi)容，全面推行河長制對(duì)采砂管理工作提出了新要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長制的意見》中，把“嚴(yán)禁非法采砂”納入加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)的重要內(nèi)容，作為各級(jí)河長的一項(xiàng)重要工作職責(zé)；水利部印發(fā)《關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》，要求各地要建立以河長制為核心的采砂管理地方責(zé)任體系，嚴(yán)格規(guī)劃、許可、監(jiān)管、執(zhí)法等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理，不斷健全河湖采砂管理長效機(jī)制，將采砂管理成效納入河長制考核體系。

河道采砂事關(guān)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、供水安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全，事關(guān)河流生態(tài)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和沿河群眾生產(chǎn)生活，是當(dāng)前社會(huì)持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。如何依托河長制平臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)采砂管理，是落實(shí)“水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”亟待解決的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、加強(qiáng)采砂監(jiān)管是落實(shí)河長制的必然需求

全面落實(shí)河長制，需要抓好“水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管”六大任務(wù)落實(shí)。采砂會(huì)影響水資源開發(fā)利用、堤岸等基礎(chǔ)設(shè)施安全、破壞水生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)采砂監(jiān)管是落實(shí)河長制六大任務(wù)的必然需求。

采砂導(dǎo)致河床不斷下切，河床滲水量加大，河道輸水能力下降，枯水水位持續(xù)下降，河道水質(zhì)水量下降，嚴(yán)重影響供水質(zhì)量和能力，加大引水及后續(xù)處理成本，影響水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)。加強(qiáng)采砂監(jiān)管，是落實(shí)河長制“水資源保護(hù)”任務(wù)的內(nèi)在需求。

采砂改變了水流走勢(shì)和河床結(jié)構(gòu)，破壞了河床的完整性和穩(wěn)定性，使河床沖淤失去平衡，局部河勢(shì)惡化，河槽下切，河勢(shì)和河岸穩(wěn)定性下降，會(huì)導(dǎo)致江灘、護(hù)岸工程崩塌，危及堤壩安全。采砂過程中產(chǎn)生的砂石堆放在河道中，阻礙水流運(yùn)行，影響行洪速度及行洪能力，威脅防洪安全。加強(qiáng)采砂監(jiān)管，是落實(shí)河長制“河湖水域岸線管理保護(hù)”任務(wù)的內(nèi)在需求。

采砂會(huì)對(duì)水質(zhì)產(chǎn)生影響，采砂作業(yè)水域濁度、懸浮物濃度增大，溶解氧降低，水體自凈能力下降。細(xì)顆粒泥沙懸浮時(shí)吸附的污染物會(huì)通過再懸浮顆粒以及孔隙水重新釋放到水體中，會(huì)造成更嚴(yán)重的污染，水質(zhì)在短期內(nèi)容易迅速惡化。此外，采砂作業(yè)過程中產(chǎn)生的生活垃圾及機(jī)械設(shè)備的油污水會(huì)進(jìn)入水體，嚴(yán)重污染水質(zhì)。加強(qiáng)采砂監(jiān)管，是落實(shí)河長制“水污染防治、水環(huán)境治理”任務(wù)的內(nèi)在需求。

采砂會(huì)損害河流生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性，導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和抵抗力下降。采砂會(huì)導(dǎo)致流速、水深、底質(zhì)等一系列重要的生境要素發(fā)生變化，生境異質(zhì)性降低，河流生態(tài)系統(tǒng)的群落結(jié)構(gòu)和功能隨之發(fā)生變化，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性下降，加速生物入侵，生態(tài)平衡被破壞。加強(qiáng)采砂監(jiān)管，是落實(shí)河長制“水生態(tài)修復(fù)”任務(wù)的內(nèi)在需求。

采砂利潤豐厚，未按許可要求的作業(yè)地點(diǎn)、范圍、時(shí)限、深度、采量、作業(yè)方式等進(jìn)行采砂以及偷采等非法采砂現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，禁而不止，各級(jí)水行政主管部門在河湖管理執(zhí)法監(jiān)管方面困難重重。加強(qiáng)采砂監(jiān)管，堅(jiān)決清理整治非法采砂違法行為，是落實(shí)河長制“執(zhí)法監(jiān)管”任務(wù)的內(nèi)在需求。

三、采砂管理總體處于可控狀態(tài)

各地采砂管理在規(guī)范管理、嚴(yán)厲打擊“雙管齊下”的基礎(chǔ)上，河道采砂秩序逐年好轉(zhuǎn)，亂采濫挖得到有效遏制，河道采砂基本邁入法制化、制度化、規(guī)范化的管理軌道。

1.理順體制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理

明確河道采砂管理實(shí)行地方行政首長負(fù)責(zé)制、水行政主管部門具體負(fù)責(zé)的管理體制，并通過明確采砂管理責(zé)任人、將采砂管理納入政府績效考核等方式推動(dòng)責(zé)任落實(shí)，同時(shí)明確了航道、海事、公安等相關(guān)部門的管理職責(zé)，形成了良性工作格局，實(shí)現(xiàn)河道采砂管理從“多頭無序”到“統(tǒng)一管理”的轉(zhuǎn)變。

2.統(tǒng)一規(guī)劃，推進(jìn)科學(xué)管理

河道采砂規(guī)劃逐步成為專項(xiàng)規(guī)劃和河道采砂管理的依據(jù)，各地針對(duì)有采砂任務(wù)的河道編制采砂規(guī)劃，劃定禁采區(qū)、可采區(qū)和保留區(qū)，確定年度控制開采總量。同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)采砂許可制度，加強(qiáng)對(duì)許可采區(qū)的現(xiàn)場監(jiān)管，確保采砂總量和許可采區(qū)的雙控制，為采砂管理提供了科學(xué)依據(jù)。

3.健全機(jī)構(gòu)，提升管理能力

按照專門管理機(jī)構(gòu)、專職執(zhí)法隊(duì)伍、專用執(zhí)法裝備和專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)建設(shè)要求，大部分省市都成立了專職管理機(jī)構(gòu)，并配備了執(zhí)法車、執(zhí)法記錄儀等裝備，采砂執(zhí)法能力從無到有，逐步增強(qiáng)；部分省市采砂管理能力建設(shè)正在向高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化、現(xiàn)代化邁進(jìn)，采砂管理能力顯著增強(qiáng)。

4.強(qiáng)化監(jiān)管，形成強(qiáng)大震懾

圍繞“人、砂、船”關(guān)鍵要素和“采、運(yùn)、銷”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大巡查檢查頻次，提升采砂監(jiān)管力度；按照水利部河湖“清四亂”、全國采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)等要求，對(duì)河道采砂問題進(jìn)行了集中整治，對(duì)非法采砂行為形成了有力震懾；建立了水利與公安、海事等部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，堅(jiān)持日常巡查監(jiān)管和執(zhí)法打擊相結(jié)合，聯(lián)防聯(lián)控，始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。

5.完善制度，建立長效機(jī)制

各地狠抓采砂管理制度建設(shè)，制定日常巡查、采砂許可、可采區(qū)監(jiān)管、責(zé)任制監(jiān)督考核等一系列規(guī)章制度和規(guī)范性文件，及時(shí)出臺(tái)條例實(shí)施辦法，制定采砂許可、可行性論證、采砂現(xiàn)場監(jiān)管、船舶集中停放、砂石采運(yùn)管理四聯(lián)單、非法采砂機(jī)具拆除標(biāo)準(zhǔn)等一系列配套制度，采砂監(jiān)管制度體系逐步完善。

四、河長制下采砂管理面臨的問題

地方各級(jí)河長巡河履職，組織開展非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)，采砂監(jiān)管成效逐步顯現(xiàn)。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，對(duì)砂石資源的需求居高不下，砂石供需矛盾日益突出，非法采砂屢禁不止，河道采砂管理仍困難重重。

1.法規(guī)體系還不完善

國務(wù)院從2008年開始就 《中華人民共和國河道采砂管理?xiàng)l例》的修編進(jìn)行研討，但時(shí)至今日條例仍未出臺(tái)，在全國范圍沒有統(tǒng)一的河道采砂管理體制，采砂管理存在條塊分割、多頭管理的弊端。現(xiàn)有的采砂管理相關(guān)規(guī)定可操作性不強(qiáng)，還需要圍繞“人、砂、船”等要素以及“采、運(yùn)、銷”等環(huán)節(jié)，予以采砂全要素全環(huán)節(jié)的規(guī)范。此外，采砂管理實(shí)踐中開展行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作缺乏權(quán)威依據(jù)，機(jī)制砂推廣、清淤性采砂管理缺乏上位法支持。

2.責(zé)任還需要壓實(shí)

各級(jí)河長是相應(yīng)河湖管理保護(hù)的直接責(zé)任人，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，牽頭組織對(duì)包括非法采砂在內(nèi)的突出問題依法進(jìn)行清理整治，但對(duì)各級(jí)河長責(zé)任人的具體職責(zé)缺乏細(xì)化規(guī)定，還存在有“名”不“實(shí)”的問題。此外，隨著河長制的實(shí)施，需要做好河長制與地方行政首長負(fù)責(zé)制的銜接，采砂管理河長責(zé)任人、行政主管部門責(zé)任人、現(xiàn)場監(jiān)管責(zé)任人和行政執(zhí)法責(zé)任人的責(zé)任需要進(jìn)一步壓實(shí)，推動(dòng)河長制與采砂管理責(zé)任制有機(jī)結(jié)合。

3.監(jiān)管還存在缺陷

采砂管理的一些環(huán)節(jié)還存在缺陷，缺乏有效監(jiān)管。在采砂設(shè)備環(huán)節(jié)，采砂船舶的建造和改建管理缺位，導(dǎo)致新的采砂船流入市場。在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，海事部門對(duì)“三無船舶”的監(jiān)管存在缺失，對(duì)沒有取得許可和禁采期外的采砂船舶管理還存在監(jiān)管真空，致使非法運(yùn)砂屢禁不絕。在砂石銷售環(huán)節(jié)，普遍缺少相應(yīng)的市場監(jiān)管手段，導(dǎo)致非法砂石能隨意快速上岸銷售。交界水域高效的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制不足，零星偷采行為時(shí)有發(fā)生，難以禁絕。此外，采砂管理信息化建設(shè)滯后，自動(dòng)化監(jiān)管設(shè)備不足，當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)管力量和手段難以滿足精細(xì)化管理要求。

4.打擊力度還有限

建筑市場對(duì)砂石料的高需求使得河道采砂成為一種暴利行業(yè)，偷采盜采等違法行為仍時(shí)有發(fā)生，關(guān)鍵在于刑事懲罰手段不到位。一般對(duì)非法采砂管理只有行政手段，只能查封扣押違法采砂設(shè)備或予以行政處罰。《長江河道采砂管理?xiàng)l例》規(guī)定對(duì)非法采砂行為，最高可以處30萬元的罰款，相比非法采砂獲取的高額利潤微乎其微，行政處罰打擊力度不夠。兩高司法解釋明確非法采砂可入刑，但行政機(jī)關(guān)執(zhí)法手段有限，案件取證困難，單次查實(shí)的數(shù)額往往不夠入罪標(biāo)準(zhǔn)，案件移交難度較大，無法充分發(fā)揮非法采砂入刑的震懾作用。

五、依托河長制平臺(tái)強(qiáng)化采砂監(jiān)管的對(duì)策建議

全面推行河長制對(duì)采砂管理工作提出了新要求，要充分發(fā)揮河長制的制度優(yōu)勢(shì)，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，聚焦管好“盆”和“水”，既管住河道非法采砂活動(dòng)，又防控岸上運(yùn)輸銷售環(huán)節(jié)的違法行為，推進(jìn)河道采砂管理依法科學(xué)有序可控。

1.完善法規(guī)體系

發(fā)揮河長制的制度優(yōu)勢(shì)，需要完善與采砂監(jiān)管相應(yīng)的配套政策制度。加快出臺(tái)《中華人民共和國河道采砂管理?xiàng)l例》，通過法律法規(guī)的形式進(jìn)一步明確河長責(zé)任，推動(dòng)河長制與采砂管理責(zé)任制有機(jī)結(jié)合。重點(diǎn)圍繞“人、砂、船”等要素和“采、運(yùn)、銷”等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，積極探索推行河道砂石采運(yùn)管理單制度、砂源可追溯制度；建立采砂船、運(yùn)砂船、采砂機(jī)具的登記管理、船舶拆解轉(zhuǎn)產(chǎn)，以及非采砂期間的船舶集中?？恐贫取Ｍ晟品欠ú缮岸ㄗ锪啃虡?biāo)準(zhǔn)、案件移交等制度，指導(dǎo)各地非法采砂入刑實(shí)踐。按照 “疏堵結(jié)合”原則，加強(qiáng)機(jī)制砂推廣使用制度建設(shè)，健全機(jī)制砂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，積極推廣使用機(jī)制砂，緩解砂石供需矛盾。開展疏浚砂綜合利用試點(diǎn)，研究出臺(tái)管理辦法，并推動(dòng)有關(guān)地方將疏浚砂利用納入河長制的管理范疇。

2.壓實(shí)管理責(zé)任

充分利用黨政領(lǐng)導(dǎo)作為河長的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，抓住“采砂管理責(zé)任制”這個(gè)牛鼻子，有采砂管理任務(wù)的河道要逐級(jí)逐段落實(shí)采砂管理河長責(zé)任人、行政主管部門責(zé)任人、現(xiàn)場監(jiān)管責(zé)任人和行政執(zhí)法責(zé)任人，并通過新聞媒體向全社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督。堅(jiān)持高位推動(dòng)，通過層層簽訂責(zé)任書、明確監(jiān)管職責(zé)，確保采砂管理責(zé)任制落實(shí)到位。將采砂規(guī)劃的執(zhí)行情況、采砂管理成效和打擊非法采砂納入河長制考核體系，嚴(yán)格督導(dǎo)問責(zé)，對(duì)在河道采砂管理中不擔(dān)當(dāng)、不作為、慢作為、亂作為致使河道采砂管理問題突出的相關(guān)河長，要依法依規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

3.強(qiáng)化巡查監(jiān)管

河長巡河是落實(shí)河長制管理和推進(jìn)河長制工作的重要手段，是發(fā)現(xiàn)、解決采砂問題的最有效途徑，要充分利用河長制工作平臺(tái)，多層次、多方位地加強(qiáng)河湖采砂現(xiàn)場監(jiān)管和日常巡查。將河道管理范圍亂采濫挖問題作為村級(jí)河長重點(diǎn)巡查內(nèi)容，加大對(duì)重點(diǎn)河段、敏感水域和重要時(shí)段的巡查頻次，打通河道采砂監(jiān)管“最后一公里”。依托河長制管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，加快建設(shè)采砂管理重點(diǎn)河段、敏感水域視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、視頻監(jiān)控等技術(shù)手段，對(duì)可采區(qū)、堆砂場、采砂活動(dòng)、采砂機(jī)具、運(yùn)砂車輛等進(jìn)行有效監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止違法違規(guī)采砂行為，實(shí)行采砂動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高監(jiān)管效能和精準(zhǔn)度。各級(jí)河長要進(jìn)一步落實(shí)跨界河流采砂監(jiān)管聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)性、跨區(qū)域采砂活動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控，切實(shí)維護(hù)交界水域采砂管理秩序。

4.打擊非法采砂

充分利用河長制平臺(tái)，在河長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 統(tǒng)籌有關(guān)部門力量，水利部門負(fù)責(zé)牽頭組織開展治理行動(dòng)，會(huì)同和督促有關(guān)部門做好整治工作；公安部門負(fù)責(zé)打擊非法采砂中的治安管理、刑事偵查及掃黑除惡工作；交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)對(duì)采砂、運(yùn)砂船舶和車輛的監(jiān)督管理； 工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)對(duì)采砂、運(yùn)砂船舶制造和改造的監(jiān)督管理； 市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)砂石經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督管理。各級(jí)河長牽頭建立水利部門移交問題線索、公安部門掃黑除惡、紀(jì)委監(jiān)委查處背后“保護(hù)傘”的線索移交機(jī)制，發(fā)揮非法采砂入刑的利劍作用， 對(duì)非法采砂形成強(qiáng)有力震懾，始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。