張 靜 ，許曉春

（1.清華珠三角研究院，510535，廣州；2.廣東嶺秀科技有限公司，510535，廣州）

伴隨過去幾十年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，廣東省水體黑臭問題越來越嚴(yán)重，破壞了自然生態(tài)和人居環(huán)境，與廣東省堅(jiān)持生態(tài)發(fā)展的理念格格不入。廣東省黑臭水體治理范圍不僅涉及珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)，還有省內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)；治理對(duì)象既有多條跨界河流，又有星羅棋布、河網(wǎng)相連的河涌。黑臭水體影響范圍包含了城市中心、城中村、城郊等地，點(diǎn)多面廣，治理任務(wù)艱巨。扎實(shí)推進(jìn)黑臭水體治理，能夠恢復(fù)良好的水生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生顯著的社會(huì)和生態(tài)效益，為全國其他省市提供借鑒。同時(shí)，廣東省有很多在黑臭水體治理方面頗有建樹的研究機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位，巨大的市場可以帶動(dòng)黑臭水體治理基礎(chǔ)理論和前沿技術(shù)的研究，催生更具效率、科技含量更高的治理方案和技術(shù)手段。

一、廣東省黑臭水體治理概況

自20世紀(jì)90年代，廣東省就已經(jīng)開始水環(huán)境治理的探索。1997年廣東省實(shí)施“碧水工程計(jì)劃”，整治了污染較為嚴(yán)重的江河、湖泊、水庫，推動(dòng)影響重大的區(qū)域性水環(huán)境綜合整治，加快地級(jí)市生活污水處理廠建設(shè)和重點(diǎn)工業(yè)污染治理等。該項(xiàng)計(jì)劃取得了一系列成效，對(duì)污染嚴(yán)重的珠江部分河段、練江等江河湖庫進(jìn)行了整治，地級(jí)市區(qū)新建了多個(gè)生活污水處理廠，編制了《廣東省地表水環(huán)境功能區(qū)劃（試行方案）》等多項(xiàng)水質(zhì)保護(hù)規(guī)劃和法規(guī)，完成了包括東江水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)在內(nèi)的多項(xiàng)科學(xué)研究。

進(jìn)入21世紀(jì)后，除繼續(xù)實(shí)施“碧水工程計(jì)劃”外，2003年廣東省又發(fā)布了《廣東省珠江水環(huán)境綜合整治方案》，整治目標(biāo)是“一年初見成效，三年不黑不臭，八年江水變清”。廣州、佛山、中山等市先后發(fā)布各市《珠江水環(huán)境綜合整治方案》，整治效果從河流控制斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率來看，大江大河水質(zhì)有所提升，而且改善了流經(jīng)城市河流的水體水質(zhì)；珠江流域新建100多座污水處理廠，提高了城市污水處理率；對(duì)電鍍、化工等高污染企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，強(qiáng)化了工業(yè)污染治理。

2013年年初，廣東省發(fā)布了《南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃（2013—2020年）》，總體目標(biāo)是通過流域綜合整治和生態(tài)建設(shè)，使地表水水質(zhì)達(dá)到要求、飲用水水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水生態(tài)系統(tǒng)逐步修復(fù)、重現(xiàn)江河湖庫秀美的自然風(fēng)貌。根據(jù)2014年官方公布的評(píng)估結(jié)果：各地跨市河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、省控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)標(biāo)率都在90%以上，但重點(diǎn)整治河段水質(zhì)達(dá)標(biāo)率較低，多條整治河段水質(zhì)改善效果仍不理想，階段性治理有成效但面臨問題仍然很多。

2015年12月，廣東省響應(yīng)國務(wù)院 《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，印發(fā)了《廣東省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案的通知》。2018年6月，制定了《打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》， 在治理黑臭水體方面要求：到2018年年底前，廣州、深圳市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)到90%以上，建立健全長效機(jī)制，確保整治效果長期保持；到2020年，全省地級(jí)以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達(dá)到90%以上，建立完善的入河排污口管理系統(tǒng)，各地級(jí)市也出臺(tái)相應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃。在政策引導(dǎo)和支持下，近兩年廣東省黑臭水體治理項(xiàng)目紛紛展開實(shí)施，2017年黑臭水體治理相關(guān)招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量明顯多于前兩年。

二、黑臭水體治理實(shí)踐

1.廣州烏涌

廣州市地處珠江口，河流匯聚，城市水污染嚴(yán)重，黑臭水體多達(dá)200多處。烏涌位于廣州市黃埔區(qū)，從水口水庫至珠江全長約24.13 km，流域總面積約14.7 km2。烏涌流經(jīng)黃埔區(qū)中心地帶和廣州本田汽車制造廠等多個(gè)企業(yè)。以前周邊城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)廢水以及生活垃圾都直接進(jìn)入河涌，輸入污染量早已超過水環(huán)境承載力，導(dǎo)致烏涌污染嚴(yán)重，烏涌也因此被列入全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)，是住建部和環(huán)保部掛牌重點(diǎn)督辦的河涌之一。

廣州市有針對(duì)性地制定了烏涌整治方案，治理工作很快全面推進(jìn)：

①截污清源。對(duì)水體黑臭的污染源進(jìn)行了全面排查，對(duì)生活污水、工業(yè)污染源等進(jìn)行截污，對(duì)涌邊排放污染嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行整改和關(guān)停。

②雨污分流。對(duì)雨污合流的區(qū)域采用進(jìn)村入戶的截污方式，將居民區(qū)污水管接進(jìn)污水管網(wǎng)，污水管網(wǎng)不足的地方進(jìn)行管網(wǎng)新建，同時(shí)增加雨水調(diào)蓄設(shè)施，控制初期雨水污染。

③岸坡修復(fù)。對(duì)沿岸河道進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建水岸生態(tài)一體格局。

④建立機(jī)制。廣州市建立三級(jí)河長體系，黃埔區(qū)街鎮(zhèn)組建了由2～6人組成的巡查隊(duì)伍；成立工作對(duì)接協(xié)調(diào)小組，整合水政執(zhí)法、環(huán)保督查、市政排查等部門力量，聯(lián)合開展烏涌黑臭水體專項(xiàng)排查和整治行動(dòng)。

烏涌經(jīng)過整治后，于2018年6月順利通過考核驗(yàn)收，基本實(shí)現(xiàn)了不黑不臭，河道水生態(tài)初步恢復(fù)。

2.深圳茅洲河

茅洲河流經(jīng)深圳和東莞兩市后匯入伶仃洋，干流全長41.61 km，流域面積398.13 km2。20世紀(jì)90年代，隨著茅洲河沿岸人口和企業(yè)聚集，污水直排河道，導(dǎo)致水質(zhì)不斷下降，河道生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。

2012年深圳市對(duì)茅洲河中上游段進(jìn)行整治，2013年3月廣東省啟動(dòng)《南粵水更清行動(dòng)計(jì)劃（2013—2020年）》水環(huán)境治理行動(dòng)，茅洲河流域水環(huán)境綜合整治成為10個(gè)省級(jí)掛牌督辦工程之一，治理目標(biāo)是使河道水質(zhì)達(dá)到景觀用水標(biāo)準(zhǔn)，但直到2016年，茅洲河水污染問題仍未得到有效解決。

主要原因：

①污染源難以根除。茅洲河兩岸有上千家企業(yè)，在寶安和松崗地區(qū)分布著很多以電鍍?yōu)榇淼碾娮优涮桩a(chǎn)業(yè)，流域內(nèi)重點(diǎn)污染企業(yè)高達(dá)613個(gè)，超過深圳全市的30%，企業(yè)偷排污水屢禁不止，違章養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)污染一直存在；茅洲河黑臭底泥預(yù)估有400多萬m3，內(nèi)源污染源短時(shí)間內(nèi)難以消除。

②污水處理及配套設(shè)施嚴(yán)重不足。上千公里的污水管線未按規(guī)劃建設(shè)，沿河絕大部分生活污水直接入河，污水處理廠處理能力遠(yuǎn)達(dá)不到現(xiàn)狀要求。

③征地拆遷難度大。拆遷涉及業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益，征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和周邊區(qū)域相比較低，加上居民安土重遷，導(dǎo)致拆遷進(jìn)度緩慢。

④茅洲河部分河段是東莞和深圳的界河，兩市需明確整治任務(wù)的職責(zé)分工，加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)同步治污。

2016年廣東省統(tǒng)籌茅洲河全流域治水，編制全流域系統(tǒng)整治方案，深圳、東莞兩市展開緊密合作，以“EPC+施工總承包”模式開始治理茅洲河，中電建、中交建、葛洲壩等單位參與，主要包括河道整治、雨污管網(wǎng)、治污設(shè)施、正本清源、防洪排澇、生態(tài)及補(bǔ)水項(xiàng)目等六大類工程，地方政府通過擴(kuò)建污水處理廠、新建淤泥處理廠、開展“春雷行動(dòng)”和“利劍一號(hào)”等專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)積極配合和大力支持茅洲河治理。

經(jīng)過兩年多的整治，茅洲河水環(huán)境已經(jīng)有較大改善。截至2018年12月，茅洲河綜合污染指數(shù)同比下降近六成，水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)。

在廣東省黑臭水體治理實(shí)踐中，既有像廣州烏涌和深圳茅洲河治理這樣成效顯著的例子，也有久治但效果不明顯的案例。烏涌和茅洲河治理實(shí)踐是廣東省絕大部分城市河涌和跨界河流黑臭水體治理的縮影，它們面臨的困難和問題也都大同小異，雖有階段性成效，但后續(xù)還有很多持續(xù)性工作要做，比如沿河企業(yè)的排污監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、污水管網(wǎng)維護(hù)、居民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)等。

三、相關(guān)思考與建議

1.政府亟須轉(zhuǎn)變觀念

廣東省水污染治理工作開展得早、有成效，但也未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，很大程度上在于部分地方政府重視程度不夠。比如粵東和粵西北地區(qū)1 013個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前僅有203個(gè)建成污水處理設(shè)施，一些建成污水處理廠因?yàn)楣芫W(wǎng)和管理問題難以正常運(yùn)行；比如粵西某市納污管網(wǎng)未完全建成時(shí)瞞報(bào)完成，造成每天5萬多t污水直排；比如粵北某市為完成某黑臭水體整治任務(wù)，竟采取臨時(shí)調(diào)水稀釋的做法謊報(bào)整治成效等。

習(xí)近平總書記提出“推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上高質(zhì)量、可持續(xù)的新路子”，只有營造良好的生態(tài)環(huán)境，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)入新常態(tài)發(fā)展后，各級(jí)政府部門應(yīng)該拋棄過去唯GDP論英雄的觀念，樹立“既要金山銀山也要綠水青山、綠水青山就是金山銀山”的理念，重視老百姓身邊的水環(huán)境污染問題，落實(shí)黑臭水體治理工作。

2.以河長制為抓手推動(dòng)治理工作

水環(huán)境問題往往涉及河流上下游、左右岸和不同行政區(qū)域，河湖管理與保護(hù)涉及多個(gè)職能部門，存在著職責(zé)交叉、責(zé)任不明、監(jiān)管不到位、利益及考核目標(biāo)不一致等問題；水行政執(zhí)法多以行政處罰為主，震懾力不強(qiáng)。沒有權(quán)威的牽頭部門難以推動(dòng)工作持續(xù)、深入開展，也難以建立有效的聯(lián)系溝通機(jī)制。

河長制變“多龍治水”為“一龍管水”，變多頭問責(zé)為集中問責(zé)，可以最大程度協(xié)調(diào)涉水部門協(xié)同治理，群策群力、共享信息、有效銜接，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法，為黑臭水體治理提供強(qiáng)有力的制度和管理保障。

河長制巡查制度是保障黑臭水體治理效果的重要舉措。結(jié)合黑臭水體治理，完善省市區(qū)縣鎮(zhèn)村等各級(jí)河長工作方案，落實(shí)各級(jí)河長責(zé)任，以河長制為抓手推進(jìn)黑臭水體治理，讓河長制在監(jiān)管、維護(hù)等方面發(fā)揮作用。同時(shí)鼓勵(lì)全民參與河長制和黑臭水體治理，通過民間河長與志愿者巡河行動(dòng)、護(hù)河志愿服務(wù)等，形成良好的社會(huì)反響和生態(tài)保護(hù)效果。

3.尊重自然治理規(guī)律

黑臭水體治理要求標(biāo)本兼治，應(yīng)在優(yōu)先考慮治本的基礎(chǔ)上治標(biāo)?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“水十條”）、《黑臭水體整治工作指南》等對(duì)各地黑臭水體治理提出了嚴(yán)格要求，明確了治理目標(biāo)達(dá)成時(shí)限，要求在人口較多、經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)先達(dá)到目標(biāo)。“水十條”提出“地級(jí)及以上城市建成區(qū)應(yīng)于2020年年底前完成黑臭水體治理目標(biāo)，直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)要于2017年年底前基本消除黑臭水體”，廣東省相關(guān)政策則要求廣州和深圳在2018年年底前完成90%的黑臭水體治理，其余地級(jí)市到2020年完成。

但恰恰是在人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，黑臭水體治理面對(duì)的問題更多。確定黑臭水體治理時(shí)限的出發(fā)點(diǎn)是督促地方政府盡快落實(shí)治理工作，而不是單純作為一項(xiàng)政治考核依據(jù)，地方應(yīng)與中央充分溝通，從水污染治理的大局出發(fā)，務(wù)實(shí)治理。面對(duì)時(shí)間緊、任務(wù)重的黑臭水體，可將河流水系系統(tǒng)性治理的任務(wù)合理劃分為多片、多段，一方面驗(yàn)證治理方案的可行性和實(shí)施效果，為水系整體治理積累經(jīng)驗(yàn)；另一方面，完成部分考核任務(wù)可為下一階段治理贏得時(shí)間。黑臭水體劃分應(yīng)由主管部門對(duì)相關(guān)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，不能簡單按行政區(qū)劃分，以免造成各自為政、上下游治理不銜接，導(dǎo)致最終整體治理效果不佳。對(duì)于必須按行政區(qū)界分開治理的（例如廣佛跨界、莞深跨界或地市內(nèi)部的不同治理區(qū)的跨界），宜建設(shè)斷面水質(zhì)水量自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)，做到職責(zé)分明。

4.生態(tài)岸坡修復(fù)

廣東有些黑臭水體治理先行區(qū)，河涌水體黑臭問題基本解決，但忽視了岸坡生態(tài)修復(fù)，硬質(zhì)邊坡仍然存在，造成濱河景觀效果較差。從整體和長遠(yuǎn)來看，河道和岸坡是不可分割的一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建穩(wěn)定的濱河生態(tài)系統(tǒng)可以為水生生物和植物提供棲息地，同時(shí)還有助于水體凈化和水質(zhì)保持。岸坡修復(fù)還可以與海綿城市建設(shè)結(jié)合起來，利用岸坡的生態(tài)凈化功能調(diào)蓄雨水徑流、削減入河污染。

5.建設(shè)模式探索

當(dāng)前，各地都在積極嘗試黑臭水體治理項(xiàng)目新的建設(shè)模式，比如PPP、EPC、BOT等。各種模式在實(shí)際探索中也存在一些問題：

①項(xiàng)目“頭重腳輕”。黑臭水體治理工程建設(shè)和后期運(yùn)維管理是緊密結(jié)合的，部分企業(yè)中標(biāo)之后，存在重建設(shè)、輕運(yùn)營現(xiàn)象，大干快上完成工程項(xiàng)目前期建設(shè)，后期運(yùn)維管理能力有限，無法滿足長期的水系生態(tài)恢復(fù)過程維護(hù)需求。

②低價(jià)中標(biāo)后續(xù)問題。一些地方政府考慮到財(cái)政資金壓力，希望項(xiàng)目可以盡量少花錢完成，因此不少企業(yè)低價(jià)中標(biāo)此類項(xiàng)目，但中標(biāo)后以各種借口希望追加投資，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)緩慢或建設(shè)質(zhì)量不能保障。

③不重視合作和監(jiān)管。在黑臭水體治理項(xiàng)目中，需要業(yè)主和承建方通力合作，如拆遷、選址規(guī)劃、管網(wǎng)建設(shè)等，若地方政府不積極配合，將會(huì)給項(xiàng)目建設(shè)帶來極大阻力。項(xiàng)目完工轉(zhuǎn)入運(yùn)維后，向人民群眾提供公共服務(wù)的可能是運(yùn)維企業(yè)，但公共服務(wù)的責(zé)任主體始終是政府部門，政府需要轉(zhuǎn)變管理方式和管理對(duì)象，嚴(yán)格監(jiān)管運(yùn)維企業(yè)的服務(wù)水平和質(zhì)量。

其實(shí)無論何種建設(shè)模式，企業(yè)都需重視項(xiàng)目的長期性和建設(shè)維護(hù)與抗風(fēng)險(xiǎn)能力等因素，加強(qiáng)與政府合作，配合監(jiān)管，使項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)行過程中都取得較好的社會(huì)和生態(tài)效益。

6.治理城中村水污染

在過去二十多年的快速城市化進(jìn)程中，許多沒有建設(shè)規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施落后的城中村慢慢融入城市，常住人口增加、工廠企業(yè)變多且偷排嚴(yán)重等因素導(dǎo)致污染負(fù)荷增多，但流經(jīng)城中村的河涌環(huán)境承載力有限，城中村水環(huán)境污染問題逐漸凸顯，河涌水體黑臭，環(huán)境愈發(fā)惡劣。

要治理好黑臭水體必須進(jìn)行沿河城中村改造。在源頭控制好污染，修建污水管網(wǎng)，將污水集中處理；提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，多方配合協(xié)調(diào)，處理好拆遷問題；加強(qiáng)城中村級(jí)工業(yè)聚集區(qū)的規(guī)范化建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。只有做好城中村管理工作，才能為黑臭水體治理奠定良好基礎(chǔ)。

7.污泥無害化資源化處理

黑臭水體的底泥是水體臭味的主要來源，污泥里含有大量微生物、病原體和重金屬等污染物。目前一些黑臭水體治理工程對(duì)河道清淤后不進(jìn)行無害化處理或資源回收利用，而是直接將污泥填埋或露天堆放，導(dǎo)致污染并沒有消除，又對(duì)土壤和地下水造成嚴(yán)重的二次污染。

黑臭水體治理中清理出來的污泥，可以考慮和污水處理廠的污泥一起處理?？山梃b發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)污泥的資源化、能源化處理和利用。隨著污泥處理技術(shù)越來越成熟，我國近幾年也出臺(tái)了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過政策扶持和引導(dǎo)，正在形成完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，污泥處理市場前景廣闊。

8.水質(zhì)保持長效措施

水體黑臭現(xiàn)象在治理完成后的一段時(shí)間內(nèi)可能會(huì)消除，但仍面臨著反彈的風(fēng)險(xiǎn)。很多地方的水體整治存在周期性反復(fù)問題，如果治理措施不徹底，治理后的水體又會(huì)很快恢復(fù)黑臭狀況。黑臭水體治理不僅要看工程完工后的效果，更要看水體水質(zhì)持續(xù)性保持的效果，所以治理方案設(shè)計(jì)之初就應(yīng)該全面地、長遠(yuǎn)地考慮水質(zhì)保持措施。

水質(zhì)保持還離不開維護(hù)和監(jiān)管。涉及水體污染管理的政府部門較多，只有各部門形成合力，在監(jiān)管和執(zhí)法上保持高壓，才能形成威懾力。城市黑臭水體治理不是“一次性”工程，碧水藍(lán)天需要地方政府長期維護(hù)。

四、結(jié) 語

城市黑臭水體治理是改善老百姓身邊“看得見、摸得著”的居住環(huán)境，消除城市黑臭水體，修復(fù)水生態(tài)，從根本上提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到水清、岸綠、景美的效果。黑臭水體治理還能夠加強(qiáng)城市管理隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)城市居民環(huán)保意識(shí)。打贏黑臭水體治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，是廣東省加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條綠色道路，其治理經(jīng)驗(yàn)可以給全國其他地區(qū)提供借鑒。 ■