李生潛

（甘肅省水利廳，730000，蘭州）

石羊河流域位于甘肅省河西走廊東部，騰格里沙漠邊緣，涉及武威、金昌、張掖、白銀四市九縣（區(qū)），面積4.16萬km2，現(xiàn)有人口221萬人。流域氣候干旱，水資源緊缺，綠洲灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)。20世紀(jì)50年代以來，由于水資源開發(fā)利用過度及地下水超采嚴(yán)重，石羊河流域出現(xiàn)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題。為保障流域可持續(xù)發(fā)展，2001年甘肅省成立石羊河流域管理局，對(duì)流域水資源實(shí)施統(tǒng)一管理。2007年12月，《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》印發(fā)，以水資源的節(jié)約保護(hù)和優(yōu)化配置為核心，石羊河流域重點(diǎn)治理正式啟動(dòng)。2011年7月以來，根據(jù)《甘肅省實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度辦法》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》等文件要求，石羊河流域落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)守水資源水環(huán)境水生態(tài)紅線，嚴(yán)控地下水開采，創(chuàng)新體制機(jī)制，流域水資源管理取得明顯成效。石羊河流域治理是21世紀(jì)我國(guó)水資源利用管理的典型案例，其實(shí)踐成果不僅有利于指導(dǎo)本流域后續(xù)治理工作，而且對(duì)我國(guó)西北干旱內(nèi)陸河流域的生態(tài)文明建設(shè)也具有重要借鑒意義。

一、流域治理前水資源開發(fā)利用問題

《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》以2003年為現(xiàn)狀年編制。2003年，流域耕地面積534.29萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），其中灌溉面積484.55萬畝，占耕地總面積的90.69%；流域總?cè)丝?40.27萬人，其中農(nóng)業(yè)人口186.35萬人，占總?cè)丝?7.56%。2003年為豐水年，降水量比多年平均值多23%，地表徑流量多35%。當(dāng)年流域水資源總量為21.02億m3，其中，地表水19.4億m3，地下水1.62億m3。人均水資源量874 m3，約為全國(guó)人均水資源量的39.7%；畝均水資源量433 m3，不足全國(guó)畝均水資源量的1/4。流域總用水量28.20億m3，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水量25.85億m3，占91.7%。地表水供水量14.19億m3，占50.3%；地下水供水量13.99億 m3，占 49.6%；其他水源（雨水利用）供水0.02億m3，占0.1%。超用水總量7.18億m3，地下水超采12.37 億 m3。

2003年，石羊河中游天然年徑流量為13.7億m3，年用水量約10億m3，進(jìn)入下游民勤盆地的水量不足1億m3，中游用水量過大，中下游用水矛盾突出。

2003年，流域第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為 24∶46∶30。 單方水生產(chǎn)糧食0.45 kg，畝均用水量 528 m3，灌溉水利用系數(shù)為0.40～0.60。萬元工業(yè)產(chǎn)值用水量126 m3，單方水國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4.81元，約為全國(guó)平均水平的1/5。流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，用水效益偏低。

2003年，流域地下水水位持續(xù)下降，年降幅1 m以上。其中，民勤盆地地下水水位年降幅在1.7 m以上，最大地下水埋深達(dá)35.77 m。民勤地下水水質(zhì)普遍較差，除局部為Ⅳ類外，大部分地區(qū)水質(zhì)為Ⅴ類，硫酸鹽和氯化物最大超標(biāo)15.5倍和8.8倍，地下水礦化度普遍高達(dá)2～4 g/L，最高達(dá)10 g/L，且以每年0.12 g/L增加。

由上可知，治理以前，石羊河流域水資源總量緊缺，供需矛盾突出，農(nóng)業(yè)用水比例偏大，用水效率低下，地下水超采，地下水水位持續(xù)下降，水質(zhì)惡化，資源性缺水、結(jié)構(gòu)性缺水和水質(zhì)性缺水并存且相互疊加，存在嚴(yán)重的水資源危機(jī)與生態(tài)環(huán)境危機(jī)，使流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)成不可持續(xù)發(fā)展之勢(shì)。為此，必須在流域水資源統(tǒng)一管理框架下，以水資源節(jié)約、保護(hù)和合理配置為核心，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源承載力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用和流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、最嚴(yán)格水資源管理實(shí)施情況

1.建立健全水資源管理制度體系

近年，流域管理部門和地方政府按照最嚴(yán)格水資源管理的目標(biāo)要求，根據(jù)流域?qū)嶋H制定規(guī)范文件，先后出臺(tái)了《石羊河流域地表水量調(diào)度管理辦法》《石羊河流域機(jī)井審批管理暫行規(guī)定》《石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》《甘肅省石羊河流域地下水資源管理辦法》《甘肅省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》《武威市水權(quán)制度改革實(shí)施方案》《武威市行業(yè)用水定額(試行)》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范石羊河流域地下水資源取水許可工作的通知》等地方性法規(guī)和制度，完善了石羊河流域水資源管理法律法規(guī)體系，明確了管理原則和工作流程，強(qiáng)化了石羊河流域最嚴(yán)格水資源管理的法律基礎(chǔ)。

2.嚴(yán)格用水總量控制和定額管理

（1）嚴(yán)格計(jì)劃用水和水資源論證

編制流域水量分配方案，建立用水總量控制指標(biāo)及地表水、地下水開采控制指標(biāo)，實(shí)行取用水計(jì)劃管理。以水定產(chǎn)，量水而行，根據(jù)水資源條件制定流域發(fā)展規(guī)劃，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與當(dāng)?shù)厮Y源條件相適應(yīng)。嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，將水資源論證報(bào)告書作為產(chǎn)業(yè)布局和項(xiàng)目立項(xiàng)審批的前置條件，嚴(yán)格限制高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)，以此推動(dòng)流域用水結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。石羊河流域水資源分配方案為：武威市10.98億m3（其中，涼州區(qū)7.17億m3，民勤縣2.83億m3），金昌市4.10億m3；按人均水資源量分配，金昌市、涼州區(qū)和民勤縣分別為 896 m3、711 m3和 924 m3。

（2）嚴(yán)格用水總量控制

根據(jù)批準(zhǔn)的水資源配置方案，逐級(jí)分解水量指標(biāo)，編制年度配水計(jì)劃，實(shí)行用水總量控制和動(dòng)態(tài)管理。按照水權(quán)改革和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)要求，壓減灌溉面積和農(nóng)業(yè)灌溉水量，增加生態(tài)用水量。推進(jìn)“設(shè)施農(nóng)牧業(yè)+特色林果業(yè)”主體生產(chǎn)模式，壓縮高耗水作物種植面積，發(fā)展高效節(jié)水作物種植。截至2015年，共壓減農(nóng)田灌溉面積139萬畝，關(guān)閉機(jī)井3 318眼，超額完成計(jì)劃任務(wù)，實(shí)際用水量和地下水開采量均在控制指標(biāo)內(nèi)，第一、二、三產(chǎn)業(yè)比例由 2003 年的 24∶46∶30調(diào)整為 19∶44∶37，結(jié)構(gòu)更加合理。 修訂用水定額，推廣高效節(jié)水種植方式，畝均灌溉用水量從原來的500 m3降到200 m3左右，節(jié)水效果顯著。

（3）嚴(yán)格取水許可管理

發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的作用，嚴(yán)把用水總量控制紅線，將取水許可審批作為落實(shí)用水總量指標(biāo)的重要控制手段。對(duì)于取用水總量接近或達(dá)到總量控制指標(biāo)的地區(qū)，實(shí)行取水限批和禁批措施。高耗水、高污染、高能耗項(xiàng)目以及地下水嚴(yán)重超采區(qū)的取水申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。2017年9月，根據(jù)石羊河流域水資源的新特點(diǎn)，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范石羊河流域地下水資源取水許可工作的通知》，細(xì)化完善地下水取水許可的申請(qǐng)行為、新井審批、審核流程、機(jī)井驗(yàn)收及換證管理等工作流程，強(qiáng)化取水許可全過程管理，以更好適應(yīng)流域后續(xù)治理工作的需要。

（4）實(shí)行地下水開采總量和水位“雙控”制度

實(shí)施地下水精細(xì)化管理，將抽采指標(biāo)分解到灌區(qū)和機(jī)井，嚴(yán)格推進(jìn)地下水取水許可、安裝智能計(jì)量設(shè)施和復(fù)核年取水量等工作，控制地下水開采總量。禁止無智能計(jì)量設(shè)施或計(jì)量不準(zhǔn)確的機(jī)井取用地下水。嚴(yán)格控制機(jī)井?dāng)?shù)量，嚴(yán)禁舊井復(fù)采，私自取水。對(duì)所有機(jī)井頒發(fā)取水許可證，農(nóng)灌機(jī)井全部配套智能化計(jì)量控制設(shè)施。劃定地下水超采區(qū)、禁采區(qū)和限采區(qū)。加強(qiáng)地下水水位動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，定期發(fā)布地下水埋深和漏斗范圍報(bào)告，通過中游節(jié)水和黃河調(diào)水增加地下水補(bǔ)給。2012年以來，中上游基本實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，下游地區(qū)地下水水位有明顯回升。

（5）實(shí)施水權(quán)改革與差別化水價(jià)政策

建立水權(quán)分配與交易制度，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)水資源的節(jié)約、保護(hù)和優(yōu)化配置。制定流域水資源配置方案，按地區(qū)、行業(yè)、用水戶順序依次分配初始水權(quán)。用戶憑水權(quán)證持卡購水、用卡取水，水管單位根據(jù)水權(quán)證指標(biāo)售水，實(shí)行先購票（卡）、再配水的取用水程序，實(shí)現(xiàn)水權(quán)水量控制。搭建水權(quán)交易平臺(tái)，支持水權(quán)二次交易，2010—2015年，累計(jì)交易水權(quán)963次，交易水量2 157萬m3。

改革農(nóng)業(yè)水價(jià)，實(shí)行地表、地下水差別水價(jià)。地表水計(jì)量水價(jià)由原來0.06 元/m3提高到 0.167～0.242 元/m3，地下水按每畝2元基本水費(fèi)和20元計(jì)量水價(jià)計(jì)算水費(fèi)。對(duì)于高效節(jié)水作物和特色林果業(yè)，給予20%～50%水費(fèi)優(yōu)惠；對(duì)于高耗水低效益大田作物，地表水加價(jià)20%，地下水加價(jià)50%。2015年，流域農(nóng)業(yè)用水量和地下水用水量分別為19.084億m3和7.67億m3，與2007年相比分別下降了20.40%和37.43%，用水結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化調(diào)整。

3.嚴(yán)格用水效率控制

建設(shè)灌區(qū)節(jié)水改造工程，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，淘汰工業(yè)企業(yè)落后產(chǎn)能，革新技術(shù)工藝，提高水重復(fù)利用率。城市生活用水實(shí)行階梯水價(jià)，推廣節(jié)水器具。2015年，武威市用水總量由2007年的21.37億m3減少到15.81億m3，減幅達(dá)26.02%；萬元工業(yè)增加值用水量和畝均用水量為105.19 m3和403.78 m3， 分別比2007年下降了74%和38%，單方水效益26.3元，比2007年增加了2倍，用水效益大幅度提升。

4.嚴(yán)格水功能區(qū)限制納污管理

流域內(nèi)的地表水污染主要來自城市污水排放。近年，武威市和金昌市加大城市排污管理，淘汰落后生產(chǎn)設(shè)備、技術(shù)和工藝，完善污水收集管網(wǎng)系統(tǒng)，嚴(yán)格入河污染物總量控制。2015年，全流域廢污水排放量7 027萬t，較2007年削減1 760萬t，氨氮、五日生化需氧量以及揮發(fā)酚等主要污染物濃度有明顯下降。重點(diǎn)監(jiān)測(cè)河段中，Ⅲ類以上水質(zhì)河段占70%，水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步提高。

三、最嚴(yán)格水資源管理的經(jīng)驗(yàn)

1.流域水資源統(tǒng)一管理是基礎(chǔ)

落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的“三條紅線”指標(biāo)，是涉及全流域自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面的系統(tǒng)工程，需要地方政府和社會(huì)各界的配合支持，在流域水資源統(tǒng)一管理框架下，全流域共同行動(dòng)，才能得以實(shí)現(xiàn)。石羊河流域水資源緊缺，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)用水矛盾突出，必須依靠流域管理機(jī)構(gòu)制定流域水資源總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，實(shí)施統(tǒng)一管理，保證用水公平和流域可持續(xù)發(fā)展。水資源開發(fā)、利用、保護(hù)三個(gè)方面既各自獨(dú)立，又相互影響，流域管理在其中發(fā)揮了基礎(chǔ)平臺(tái)作用。

2.政府管理是保障

政府管理，指流域各級(jí)政府和水利單位的水資源管理。通過政府管理，將流域水管理目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎疀Q策和工作任務(wù)。地方政府部門和水利管理單位落實(shí)水資源管理控制的各項(xiàng)指標(biāo)要求，實(shí)施水政執(zhí)法監(jiān)督，維護(hù)用水秩序。

3.水權(quán)改革是關(guān)鍵

水權(quán)制度是利用市場(chǎng)機(jī)制配置水資源的有效手段，其核心是水權(quán)分配和水權(quán)交易。在水資源緊缺條件下，只有明晰水權(quán)，強(qiáng)化水商品價(jià)值，才能有效減少爭(zhēng)水或浪費(fèi)水現(xiàn)象，促進(jìn)水資源高效使用，避免用水的“公地悲劇”。明晰水權(quán)是水權(quán)交易的基礎(chǔ)。實(shí)施水權(quán)交易，用戶可以通過節(jié)約的水量獲得水權(quán)收益，同時(shí)也滿足了其他用戶的用水需求，因而能夠調(diào)劑余缺，引導(dǎo)水資源向高效益用途流動(dòng)，起到節(jié)水和提高水資源配置效率的作用。水權(quán)制度的建立和運(yùn)行，必須在政府的主導(dǎo)和監(jiān)管下進(jìn)行，政府分配初始水權(quán)，規(guī)范交易秩序，維護(hù)社會(huì)公平；而水權(quán)市場(chǎng)則為水權(quán)流轉(zhuǎn)和高效用水提供條件。政府和市場(chǎng)相結(jié)合，有利于發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)水權(quán)制度高效運(yùn)行。

四、結(jié)論及建議

石羊河流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理以來，用水總量和地下水開采量顯著下降，用水結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，用水效率逐步提高，環(huán)境質(zhì)量明顯改善。今后應(yīng)繼續(xù)做好以下幾方面工作：

1.完善流域水資源統(tǒng)一管理

進(jìn)一步理順流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系，合理劃分權(quán)限職責(zé)，明確工作關(guān)系，強(qiáng)化流域管理在水量分配、指標(biāo)控制和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面的權(quán)威，同時(shí)發(fā)揮好地方政府的社會(huì)管理優(yōu)勢(shì)，提高工作實(shí)效。

2.加強(qiáng)用水總量控制和效率管理

資源性缺水與用水結(jié)構(gòu)不合理是石羊河流域的基本水情。要以減少用水需求、提高用水效率為重點(diǎn)，以提高水資源承載力為目標(biāo)，嚴(yán)格取水許可審批，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，修訂用水定額，推廣高效節(jié)水技術(shù)，削減農(nóng)業(yè)用水和地下水開采。根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理要求，依托流域水資源調(diào)度管理信息系統(tǒng)，建立水量水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)體系，防止超量用水，保證污水處理達(dá)標(biāo)排放。

3.探索行業(yè)水權(quán)交易制度

通過試點(diǎn)探索農(nóng)業(yè)水權(quán)向工業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的途徑和方法，增加農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)收益，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)業(yè)節(jié)水的積極性。完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立反映供求關(guān)系的農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)方式，為水權(quán)分配和水權(quán)交易提供科學(xué)依據(jù)。

4.實(shí)施生態(tài)移民

建立流域生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制，通過向流域內(nèi)移民，控制人口數(shù)量，調(diào)整人口分布，使人口與水資源相適應(yīng)。制定生態(tài)移民補(bǔ)償辦法，重點(diǎn)做好祁連山區(qū)及民勤綠洲生態(tài)移民，建立封育保護(hù)區(qū)，恢復(fù)植被，涵養(yǎng)水源，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)人水和諧社會(huì)。