文/趙培顯

趙培顯 國(guó)家檢察官學(xué)院講師，訴訟法學(xué)博士

人民是權(quán)力的來源，權(quán)力必須受到人民監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然發(fā)生異化。人民監(jiān)督權(quán)力的實(shí)現(xiàn)依賴于監(jiān)督機(jī)制的法治化。人民監(jiān)督權(quán)力的法治化路徑主要是通過立法或者改善法律，將公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等在法律規(guī)定中予以明確，使人民監(jiān)督權(quán)力有法律依據(jù)，操作有法律程序，運(yùn)行有法律保障，救濟(jì)有法律支持。王的主權(quán)中派生出來的，相反的，國(guó)王的主權(quán)倒是以人民的權(quán)利為基礎(chǔ)的。恩格斯在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，為了防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變成社會(huì)主人，……公社采取了兩個(gè)可靠的辦法，其中之一就是它把行政、司法和國(guó)民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者。”列寧認(rèn)為，人民群眾是國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)。正如其在《三種憲法或三種國(guó)家制度》的提綱中所說：“全體人民享有全部權(quán)力”。

權(quán)力必須受到監(jiān)督。人大監(jiān)督、司法監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督是通過“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”，人民群眾直接行使的監(jiān)督權(quán)，指向的是“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”。用權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，不僅是保障人民當(dāng)家作主的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的必然要求。權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的有效運(yùn)行，關(guān)鍵是通過制度建設(shè)和法律完善，將權(quán)利監(jiān)督的主體、方式、內(nèi)容、路徑、責(zé)任、保障逐步法治化，使其制度化、規(guī)范化，保證其長(zhǎng)期正常穩(wěn)定運(yùn)行。在全面推進(jìn)依法治國(guó)實(shí)踐中，從法治的角度認(rèn)真研究人民監(jiān)督權(quán)力的理論基礎(chǔ)、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的法治化路徑就顯得十分必要。

人民監(jiān)督權(quán)力的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)

（一）人民監(jiān)督權(quán)力的理論基礎(chǔ)是馬克思主義權(quán)力觀

馬克思在批判黑格爾的君主主權(quán)思想時(shí)指出：“人民的主權(quán)不是從國(guó)毛澤東同志指出：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力。”“我們的權(quán)力是誰給的？是工人階級(jí)給的，是貧下中農(nóng)給的，是占人口百分之九十以上的廣大勞動(dòng)群眾給的?！?所以說，馬克思主義權(quán)力觀的核心是權(quán)力來自于人民，權(quán)力要服務(wù)于人民，權(quán)力要對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此，權(quán)力必須接受人民監(jiān)督。

（二）人民監(jiān)督權(quán)力的法律依據(jù)是憲法規(guī)定

在我國(guó)，憲法是根本法，是制定其他法律法規(guī)的依據(jù)。憲法規(guī)定為人民監(jiān)督權(quán)力提供了憲法依據(jù)。憲法第2條規(guī)定：“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民?！钡?條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！庇纱耍裼袡?quán)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)及“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督。憲法第27條規(guī)定了人民監(jiān)督的具體方式。從我國(guó)人民監(jiān)督權(quán)的具體實(shí)踐來看，實(shí)現(xiàn)的主要有舉報(bào)、信訪、輿論監(jiān)督、訴訟等途徑。憲法第41條具體規(guī)定了人民監(jiān)督權(quán)類型，即批評(píng)建議權(quán)、申訴控告權(quán)、檢舉權(quán)等。批評(píng)建議權(quán)和檢舉權(quán)是對(duì)政府機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督，包括對(duì)社會(huì)、政治、生活各方面的問題提出的批評(píng)、建議；控告權(quán)是人民群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為提出指控的權(quán)利；申訴權(quán)是人民對(duì)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的不公正處理進(jìn)行申訴的權(quán)利。

人民監(jiān)督權(quán)力的方式

人民監(jiān)督權(quán)力的方式多種多樣，有官方認(rèn)可的監(jiān)督方式，有法律規(guī)定的監(jiān)督方式，也有人民群眾在實(shí)踐中摸索出來的監(jiān)督方式。黨十八大報(bào)告中表述的四種監(jiān)督方式——黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，都內(nèi)含有人民監(jiān)督權(quán)力的方式。但是，嚴(yán)格意義上講，黨內(nèi)監(jiān)督主要是黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督，屬于權(quán)力制約權(quán)力，而普通黨員行使監(jiān)督權(quán)利即是人民監(jiān)督。民主監(jiān)督包含了人民代表大會(huì)的監(jiān)督和人民代表的監(jiān)督，人民代表大會(huì)的監(jiān)督屬于權(quán)力監(jiān)督，而人民代表的監(jiān)督才屬于嚴(yán)格意義上的人民監(jiān)督。法律監(jiān)督一般指的是司法監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)屬于權(quán)力監(jiān)督的范疇，而公民個(gè)人通過法定程序的監(jiān)督則是人民監(jiān)督。輿論監(jiān)督主要是指新聞媒體通過輿論工具所進(jìn)行的監(jiān)督，主要是黨的監(jiān)督、政府監(jiān)督，其中也包括公民的自由監(jiān)督，特別是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，人民監(jiān)督權(quán)力的形式越來越多，本文所說的人民監(jiān)督中的大部分都是這種通過網(wǎng)絡(luò)形式的人民監(jiān)督?，F(xiàn)代輿論監(jiān)督權(quán)是公民依法享有的不可剝奪的、不受任何利益集團(tuán)左右的、自覺的、普遍的、平等的民主監(jiān)督權(quán)利，它是對(duì)以官僚主義等級(jí)差異為標(biāo)準(zhǔn)所形成的權(quán)力大小進(jìn)行監(jiān)督權(quán)分配的否定，同時(shí)也是對(duì)以財(cái)產(chǎn)多寡確定擁有監(jiān)督權(quán)比重的顛覆。可以說，輿論監(jiān)督既是人類不斷社會(huì)化的過程，又是社會(huì)化過程中最重要的產(chǎn)物。

廣義的人民監(jiān)督就是指充分發(fā)揮人民群眾的力量，集中四面八方的聲音，發(fā)揚(yáng)廣泛的基層民主，采用不同的形式，“自下而上”向權(quán)力機(jī)構(gòu)獻(xiàn)言獻(xiàn)策，提供合理化建議、批評(píng)等的監(jiān)督方式。人民監(jiān)督的表現(xiàn)形式中主要有：1.黨員行使黨內(nèi)民主監(jiān)督權(quán)，是指黨員對(duì)各級(jí)黨組織和黨員有批評(píng)的權(quán)利，有揭發(fā)、檢舉各級(jí)黨組織和黨員違法違紀(jì)問題的權(quán)利；2.人民群眾的來信來訪權(quán)，是指人民群眾向各級(jí)黨的信訪部門、權(quán)力機(jī)關(guān)的信訪部門等以來信或上訪的形式表達(dá)利益訴求，要求信訪部門解決問題的權(quán)利；3.公民申請(qǐng)公務(wù)信息公開權(quán)利，是指公民要求公權(quán)力機(jī)關(guān)依法公開法律要求公開的信息的權(quán)利；4.公民參與公共事務(wù)聽證權(quán)，是指公民對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)就關(guān)乎自己切身利益的決策、決定的合理性、合法性要求舉行聽證并要求舉行聽證會(huì)的權(quán)利；5.網(wǎng)絡(luò)批評(píng)權(quán)，是指公民利用互聯(lián)網(wǎng)就國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法違紀(jì)問題發(fā)表個(gè)人批評(píng)意見的權(quán)利；6.人民代表行使代表權(quán)利，是指人民代表以個(gè)人名義對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力情況進(jìn)行評(píng)議的權(quán)利；7.匿名舉報(bào)權(quán)，是指公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)的行為匿名向國(guó)家機(jī)關(guān)舉報(bào)的權(quán)利；8.實(shí)名舉報(bào)權(quán)，是指公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法違紀(jì)行為實(shí)名向國(guó)家機(jī)關(guān)舉報(bào)的權(quán)利；9.公民參與政務(wù)評(píng)議權(quán)利，是指公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為、決定、決策進(jìn)行評(píng)議和發(fā)表意見的權(quán)利；10.基層民主選舉權(quán)，是指公民直接行使權(quán)力選舉權(quán)，選舉符合人民要求、代表人民利益的代表的權(quán)利。

人民監(jiān)督權(quán)力的法治化路徑

人民監(jiān)督權(quán)力的法治化路徑主要是通過立法或者完善法律的方式，將公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利落實(shí)到法律中，使其行使有法律依據(jù)，操作有法律程序，運(yùn)行有法律保障，救濟(jì)有法律支持。

（一）制定信息公開法，落實(shí)人民的知情權(quán)

知情權(quán)是指公民享有的了解和知悉有關(guān)國(guó)家的重大決策、政府的重要事務(wù)和社會(huì)上發(fā)生的與公民個(gè)人有密切相關(guān)的重大事件等方面信息的權(quán)利。知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)要靠知情權(quán)制度和政府信息公開制度的法律支撐。但目前將知情權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利進(jìn)行保障的法律條文尚未出現(xiàn)。同時(shí)，與保障知情權(quán)相匹配的政府信息公開條例的法律位階低、內(nèi)容模糊等，造成法律保障知情權(quán)的不充分。知情權(quán)的法治化，需要將現(xiàn)有的行政法規(guī)《信息公開條例》升級(jí)為《中華人民共和國(guó)信息公開法》。制定《中華人民共和國(guó)信息公開法》，應(yīng)該包括以下方面：明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)授權(quán)的組織為信息公開主體；明確規(guī)定信息公開主體不及時(shí)公開信息的，將受到行政責(zé)任和（或）黨內(nèi)責(zé)任；法律應(yīng)采取列舉方式明確表述信息公開的范圍和內(nèi)容；信息發(fā)布主體應(yīng)建立門戶網(wǎng)站，及時(shí)將公開的信息發(fā)布到網(wǎng)站上；建立官方微信、微博，將公開的信息發(fā)布到官方微信、微博上；建立信息公開查閱室，公民有權(quán)免費(fèi)查閱；信息公開主體應(yīng)當(dāng)公開而未公開信息的，公民可提起行政復(fù)議、行政訴訟，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。

（二）建立健全法律，保障公民表達(dá)權(quán)

公民表達(dá)權(quán)實(shí)質(zhì)上就是公民表達(dá)自由或者公民表達(dá)自由權(quán)，是指人們通過一定的方式將自己內(nèi)心的精神活動(dòng)公諸于外部的自由或權(quán)利。為保障人民的表達(dá)權(quán)，發(fā)揮人民監(jiān)督權(quán)力的作用，應(yīng)在以下方面實(shí)現(xiàn)法治化：

1.修改完善刑法。刑法是規(guī)定犯罪與刑罰的基本法，應(yīng)當(dāng)在刑法層面對(duì)侮辱、誹謗罪的規(guī)定進(jìn)行修改完善：一是明確規(guī)定追究侮辱罪、誹謗罪的刑事責(zé)任，除了有侮辱、誹謗行為，還要有嚴(yán)重的后果，立法機(jī)關(guān)要采用列舉的方式明確規(guī)定具體的嚴(yán)重后果；二是國(guó)家機(jī)關(guān)以名譽(yù)受到嚴(yán)重?fù)p害、社會(huì)秩序受到嚴(yán)重危害為由追究批評(píng)人的刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)負(fù)有證明政府的聲譽(yù)、地方的形象受到嚴(yán)重?fù)p害的責(zé)任。

2.修改刑事訴訟法。刑事訴訟法是規(guī)范司法機(jī)關(guān)辦案的程序法，對(duì)于規(guī)范司法權(quán)力的行使具有重要作用。保障人民的表達(dá)權(quán)，刑事訴訟法需要明確規(guī)定：一是侮辱、誹謗罪作為公訴案件辦理時(shí)，必須要有嚴(yán)重危害社會(huì)秩序、危害國(guó)家利益的后果，否則侮辱、誹謗罪只能作為自訴案件，由當(dāng)事人向法院提起自訴。當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)以名譽(yù)受損要求追究批評(píng)人刑事責(zé)任時(shí)，要實(shí)行辦案機(jī)關(guān)異地管轄制度，即由事發(fā)地以外的公安機(jī)關(guān)辦理；二是拘留、逮捕批評(píng)人時(shí)，應(yīng)由案件發(fā)生地公安機(jī)關(guān)的上一級(jí)的公安機(jī)關(guān)決定是否拘留犯罪嫌疑人，需要逮捕的，應(yīng)由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)審查批捕。

3.制定《網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督法》。應(yīng)明確規(guī)定網(wǎng)民權(quán)利和義務(wù)、加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)、管理。一是規(guī)范網(wǎng)民的行為，任何人可以在網(wǎng)上依法發(fā)表評(píng)論，禁止在網(wǎng)上發(fā)布侮辱、誹謗言論；二是明確網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法主體是公安機(jī)關(guān)，網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法要依法、規(guī)范、理性、文明；三是規(guī)定網(wǎng)民具體的權(quán)利和義務(wù)，網(wǎng)民應(yīng)依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，禁止濫用權(quán)利或侵犯他人權(quán)益。

（三）完善聽證制度，保障公民的參與權(quán)

參與權(quán)是指公民有權(quán)根據(jù)法律的規(guī)定參與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)方面的管理和決策的權(quán)利。公民有表達(dá)自己的意志，并將其意志轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)人民有利的公共政策的權(quán)利。人民通過有效的參與國(guó)家管理和決策，監(jiān)督公權(quán)力機(jī)關(guān)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的依法行使。所以，參與權(quán)是人民行使監(jiān)督權(quán)的前提。參與權(quán)在憲法上體現(xiàn)為選舉與被選舉權(quán)，在行政法領(lǐng)域主要體現(xiàn)為聽證的權(quán)利。行政聽證制度是社會(huì)民眾以聽證會(huì)的形式參與關(guān)系到自身利益的行政決策過程之中，以此來影響行政決策，從而改變過去只由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)決定的局面。擴(kuò)大民眾參與，不僅有利于廣泛吸收社會(huì)各個(gè)層面的不同意見和建議，實(shí)現(xiàn)行政決策民主化和科學(xué)化的目標(biāo)，而且也有利于實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)民眾的有效溝通。

公權(quán)力機(jī)關(guān)舉行聽證會(huì)是為了最廣泛聽取人民的意見和建議，其中聽取意見和建議就成為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而提出意見和建議的聽證代表就顯得尤為重要。聽證代表是社會(huì)公眾的代言人，在聽證會(huì)上可以把行政相對(duì)人的意見和建議反映給行政機(jī)關(guān)，從而對(duì)行政決策產(chǎn)生影響。當(dāng)前，許多聽證會(huì)的代表不具有廣泛性、人民性，經(jīng)過聽證作出的決定不能體現(xiàn)人民的要求。因此，要進(jìn)一步完善有關(guān)聽證會(huì)的法律，特別是要在法律法規(guī)中明確規(guī)定行政聽證參加人的范圍，主要應(yīng)有當(dāng)事人及其代理人、行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員、相關(guān)的專家、人大代表、政協(xié)委員、法律人、基層群眾等，有利害關(guān)系的單位或個(gè)人應(yīng)實(shí)行回避。同時(shí)，要公正，公開、合理地選擇聽證代表，以保證代表產(chǎn)生過程的公開性和透明性以及代表群體間的合理比例，不斷改善聽證代表的代表性與廣泛性不足狀況。要明確規(guī)定聽證事項(xiàng)的具體范圍和效力，應(yīng)舉行而沒有舉行聽證會(huì)的，行政機(jī)關(guān)所作決定無效。

（四）制定公民監(jiān)督法，保障人民的監(jiān)督權(quán)

人民監(jiān)督權(quán)是指公民享有監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動(dòng)，并對(duì)違法失職行為控告、檢舉，請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)予以處理的權(quán)利，是最具活力的一種監(jiān)督權(quán)利。人民監(jiān)督權(quán)有公民自己直接行使的監(jiān)督權(quán)和公民通過自己選舉的國(guó)家代表機(jī)關(guān)代表間接行使的監(jiān)督權(quán)，本文所說的監(jiān)督權(quán)主要是指公民直接行使的監(jiān)督權(quán)，人民陪審員制度的人民監(jiān)督、人民監(jiān)督員制度的人民監(jiān)督、政府聘請(qǐng)的廉政監(jiān)督員等是公民直接行使的對(duì)審判機(jī)關(guān)的審判權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)、行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)的監(jiān)督。公法意義上的監(jiān)督權(quán)是參政權(quán)的一項(xiàng)內(nèi)容，是一種直接的政治監(jiān)督權(quán)，它主要包括四項(xiàng)內(nèi)容，即批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。目前，我國(guó)還沒有制定獨(dú)立的“公民監(jiān)督法”。因而，人民監(jiān)督法治化的重點(diǎn)是應(yīng)該制定一部獨(dú)立的《公民監(jiān)督法》，明確界定公民監(jiān)督的權(quán)利、范圍、程序、方式以及法律責(zé)任，以保證更好地發(fā)揮人民監(jiān)督權(quán)力的效力，真正讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

制定《公民監(jiān)督法》時(shí)，要注意以下幾個(gè)方面：1.公民監(jiān)督權(quán)力的對(duì)象。應(yīng)明確規(guī)定其監(jiān)督對(duì)象是所有的公權(quán)力，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨、各級(jí)政協(xié)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的權(quán)力。2.公民行使監(jiān)督的權(quán)利。包括黨員行使的民主監(jiān)督權(quán)、人民群眾來信來訪權(quán)、公民申請(qǐng)公務(wù)信息公開權(quán)、公民參與公共事務(wù)聽證權(quán)、網(wǎng)絡(luò)批評(píng)權(quán)、匿名舉報(bào)權(quán)、實(shí)名舉報(bào)權(quán)、公民參與政務(wù)評(píng)議權(quán)、基層民主選舉權(quán)。3.人民行使監(jiān)督權(quán)利的程序。必須明確規(guī)定，人民必須依法行使權(quán)利，不得危害國(guó)家正常的社會(huì)秩序等。4.人民監(jiān)督權(quán)利的范圍。需明確規(guī)定，只要是公權(quán)力機(jī)關(guān)具體的公務(wù)活動(dòng)，都屬于公民監(jiān)督的范圍，但是，國(guó)防、外交、軍事行為不屬于監(jiān)督的范圍。5.人民監(jiān)督權(quán)力的方式。應(yīng)該以書面的監(jiān)督方式為準(zhǔn)，以口頭為例外。6.對(duì)人民監(jiān)督權(quán)的回應(yīng)。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督的具體事項(xiàng)，要及時(shí)作出回應(yīng)。7.人民行使監(jiān)督權(quán)利的法律責(zé)任。需明確規(guī)定，如果公民以非法的行為行使監(jiān)督權(quán)，如誣告、陷害、捏造事實(shí)等造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的刑事、民事、行政責(zé)任。