唐鳴 朱可心

摘 要：自20世紀(jì)50年代初至今，人們普遍認(rèn)為基層政權(quán)是指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政權(quán)，并把基層人民代表大會(huì)存在與否作為判斷是否有基層政權(quán)或是否算得上基層政權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)。然而，把不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政權(quán)視為基層政權(quán)的認(rèn)識(shí)，至少?gòu)慕裉斓膶?shí)際來(lái)看，并不十分妥當(dāng)。判斷一個(gè)機(jī)構(gòu)是否為基層政權(quán)，不能只是根據(jù)其表面的形式，而應(yīng)依照其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和功能。僅僅以基層人民代表大會(huì)存在與否作為判斷是否有基層政權(quán)或是否算得上基層政權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，不盡合理?；鶎诱?quán)是設(shè)在最低一級(jí)行政區(qū)域的政權(quán)，是最末端的政權(quán)機(jī)關(guān)，是在最基層為民眾提供全方位公共管理、公共服務(wù)、公共安全的機(jī)關(guān)，其經(jīng)常的體現(xiàn)和代表是城市的街道辦事處和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。合理、恰當(dāng)?shù)卣J(rèn)識(shí)和定位基層政權(quán)，是民政部門做好基層政權(quán)建設(shè)工作的需要，是加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的需要，是正確認(rèn)識(shí)和處理基層政權(quán)與基層群眾性自治組織關(guān)系的需要，也是把國(guó)家政權(quán)較為清晰地區(qū)分為中央政權(quán)、地方政權(quán)、基層政權(quán)的需要。

關(guān)鍵詞：基層政權(quán);地方政權(quán);街道;鄉(xiāng)鎮(zhèn)

中圖分類號(hào)：D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）12-0007-05

在我國(guó)人民當(dāng)家作主的制度體系中，基層群眾自治制度是一項(xiàng)基本的政治制度，而基層群眾自治制度中的一個(gè)重要關(guān)系是基層群眾性自治組織與基層政權(quán)的關(guān)系。正確認(rèn)識(shí)和定位基層政權(quán)，是正確認(rèn)識(shí)和處理基層群眾性自治組織與基層政權(quán)關(guān)系的一個(gè)重要前提。

一、關(guān)于基層政權(quán)通?；蛞话愕恼J(rèn)識(shí)與看法

基層政權(quán)，通常是指設(shè)在最低一級(jí)行政區(qū)域的政權(quán)，亦稱城鄉(xiāng)基層政權(quán)。城市基層政權(quán)包括不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政權(quán)，農(nóng)村基層政權(quán)包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政權(quán)。①也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，把不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府，以及不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民法院和人民檢察院，都視為基層政權(quán)的組成部分。②另有一種看法認(rèn)為，只有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)，才是基層政權(quán)。③還有一種說(shuō)法認(rèn)為，基層政權(quán)為最基層的公共行政管理機(jī)構(gòu)或基層政府。④亦有學(xué)者指出，基層政權(quán)是指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府。⑤

關(guān)于基層政權(quán)的定位問(wèn)題，我國(guó)憲法和法律從廣義和狹義兩方面作了相關(guān)規(guī)定。廣義上的基層政權(quán)，是指既包括基層人民代表大會(huì)，也包括基層人民政府的基層政權(quán)。我國(guó)1978年憲法即是在此意義上使用基層政權(quán)概念的：“人民公社的人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)是基層政權(quán)組織，又是集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！豹M義上的基層政權(quán)，主要是指或者就是指基層人民政府。我國(guó)1982年憲法規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！币罁?jù)憲法制定的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，雖然1982年憲法對(duì)基層政權(quán)并未直接作出明確界定，但據(jù)此憲法制定的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在規(guī)定基層群眾性自治組織同基層政權(quán)相互關(guān)系時(shí)，均以基層人民政府作為基層政權(quán)的表述對(duì)象?；鶎尤嗣裾姆懂牥ú辉O(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府。

二、將不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的政權(quán)稱為基層政權(quán)不合適

誠(chéng)然，憲法只是規(guī)定縣下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒(méi)有規(guī)定市下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更沒(méi)有規(guī)定市轄區(qū)下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但現(xiàn)實(shí)的情況是：第一，除個(gè)別例外，全國(guó)絕大多數(shù)不設(shè)區(qū)的市是設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。如山西省臨汾市侯馬市，截至2017年底，全市常住人口248857人，其中城鎮(zhèn)人口為165654人，占全市總?cè)丝诘?6.57%;農(nóng)村人口為83203人，占全市總?cè)丝诘?3.43%，是山西省城鄉(xiāng)人口唯一倒掛的縣市。該市除設(shè)有5個(gè)街道辦事處外，還設(shè)有3個(gè)鄉(xiāng)。又如吉林省公主嶺市，作為吉林省省直管市，除轄有10個(gè)街道外，還轄有17個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)民族鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng)和1個(gè)民族鄉(xiāng)。2017年底，全國(guó)共有363個(gè)縣級(jí)市，其中只有河南省三門峽市義馬市、云南省昆明市安寧市和新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州霍爾果斯市3個(gè)市下設(shè)街道，未下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新疆維吾爾自治區(qū)阿爾泰地區(qū)北屯市、雙河市、可克達(dá)拉市和昆玉市4個(gè)市既未下設(shè)街道，也未下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。356個(gè)縣級(jí)市下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占全部縣級(jí)市的98%。除所有縣級(jí)市外，全國(guó)還有5個(gè)地級(jí)市是不設(shè)區(qū)或未設(shè)區(qū)的市，其中的海南省三沙市之下既未設(shè)街道也未設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，海南省儋州市下轄市、縣，另外的3個(gè)市——廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市都直接下設(shè)有鎮(zhèn)。這也就是說(shuō)，不設(shè)區(qū)的市下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是普遍現(xiàn)象，占全部不設(shè)區(qū)的市的98%以上;未下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是個(gè)別現(xiàn)象，只占全部不設(shè)區(qū)的市的2%以下。第二，除少數(shù)市轄區(qū)外，大多數(shù)市轄區(qū)也是下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。如2017年底的北京市，除了東城、西城、石景山3個(gè)區(qū)沒(méi)有下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他的區(qū)，無(wú)論是過(guò)去的老區(qū)（朝陽(yáng)、豐臺(tái)、海淀、門頭溝），還是近年來(lái)由縣改區(qū)的新區(qū)（通州、順義、房山、大興、昌平、懷柔、平谷、密云、延慶），都下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。朝陽(yáng)有19個(gè)鄉(xiāng)，海淀有7個(gè)鎮(zhèn)，門頭溝有9個(gè)鎮(zhèn)，豐臺(tái)有3個(gè)鄉(xiāng)、2個(gè)鎮(zhèn)，通州、順義、房山、大興、昌平、懷柔、平谷、密云、延慶下設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)都比下設(shè)的街道數(shù)要多。又如安徽省合肥市的4個(gè)市轄區(qū)瑤海區(qū)、廬陽(yáng)區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)，都下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn);河北省邯鄲市的6個(gè)市轄區(qū)邯山區(qū)、叢臺(tái)區(qū)、復(fù)興區(qū)、峰峰礦區(qū)、肥鄉(xiāng)區(qū)、永年區(qū)，也是都下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且肥鄉(xiāng)和永年2個(gè)區(qū)下面沒(méi)有設(shè)街道，只設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2017年底，全國(guó)共有962個(gè)市轄區(qū)，其中750個(gè)市轄區(qū)都下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有212個(gè)市轄區(qū)沒(méi)有下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市轄區(qū)占全部市轄區(qū)的78%。⑥

上述情況表明：如果說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級(jí)行政區(qū)域，那么絕大多數(shù)或者大多數(shù)下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，顯然不屬于最低一級(jí)行政區(qū)域;如果說(shuō)基層政權(quán)是指設(shè)在最低一級(jí)行政區(qū)域的政權(quán)，那么絕大多數(shù)或者大多數(shù)下轄有基層政權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)）的不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政權(quán)，就不能說(shuō)也是基層政權(quán)了。

三、應(yīng)當(dāng)把街道辦事處認(rèn)定為基層政權(quán)

當(dāng)前，不少人在思想認(rèn)識(shí)上存在著很大的誤區(qū)，就是只把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低一級(jí)的行政區(qū)域，不把街道作為最低一級(jí)的行政區(qū)域。的確，在憲法的明文規(guī)定中，最低一級(jí)的行政區(qū)域只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒(méi)有街道。但憲法沒(méi)有規(guī)定的，不等于現(xiàn)實(shí)中就不存在，就不合理、不合法。憲法規(guī)定了“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，沒(méi)有規(guī)定不設(shè)區(qū)的市分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，也沒(méi)有規(guī)定市轄區(qū)分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，但如上所述，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的情況大量存在，從來(lái)沒(méi)有人認(rèn)為和提出這種情況不合理、不合法。事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)劃即行政區(qū)域劃分，包括4個(gè)級(jí)別的行政區(qū)劃單位：省級(jí)行政區(qū)劃單位、地級(jí)行政區(qū)劃單位、縣級(jí)行政區(qū)劃單位、鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位。其中，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木、街道等。截至2017年底，我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位共有39888個(gè)，其中區(qū)公所2個(gè)、鎮(zhèn)21116個(gè)、鄉(xiāng)9394個(gè)、蘇木152個(gè)、民族鄉(xiāng)982個(gè)、民族蘇木1個(gè)、街道8241個(gè)。這里面，街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，同屬鄉(xiāng)級(jí)行政劃分單位，都是最低一級(jí)的行政區(qū)域。

人們之所以只把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低一級(jí)的行政區(qū)域而不把街道作為最低一級(jí)的行政區(qū)域，其理由無(wú)非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有人民代表大會(huì)和人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和人民政府是相對(duì)獨(dú)立、完整的政權(quán)機(jī)構(gòu)，因此在其治下的區(qū)域?yàn)橐患?jí)行政區(qū)域;街道不設(shè)人民代表大會(huì)和人民政府，只設(shè)有街道辦事處，街道辦事處不是相對(duì)獨(dú)立、完整的政權(quán)機(jī)構(gòu)，只是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)，因此在其治下的區(qū)域算不上一個(gè)行政區(qū)域。

我們認(rèn)為，判斷一個(gè)機(jī)構(gòu)是否為基層政權(quán)，不能僅根據(jù)其表面的形式，而應(yīng)依照其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和功能。街道辦事處除了不由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生以外，在結(jié)構(gòu)和功能上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完全相同或沒(méi)有什么差異。如武漢市洪山區(qū)青菱街辦事處，其內(nèi)設(shè)及下屬機(jī)構(gòu)包括：黨政辦、黨建辦、紀(jì)工委、公共服務(wù)辦、公共管理辦、公共安全辦、綜合發(fā)展辦等，與同屬該區(qū)的天興鄉(xiāng)政府的內(nèi)設(shè)及下屬機(jī)構(gòu)完全相同。青菱街辦事處的職責(zé)包括：加強(qiáng)基層黨建、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動(dòng)員社會(huì)參與、指導(dǎo)社區(qū)（村）自治、維護(hù)公共安全等，也與天興鄉(xiāng)政府的職責(zé)完全相同。在二者結(jié)構(gòu)和功能完全相同的情況下，不能只是由于在程序上一個(gè)由鄉(xiāng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，一個(gè)由區(qū)政府任命派出，就認(rèn)為前者為基層政權(quán)，后者不是基層政權(quán)。而且，如果不把青菱街辦事處和天興鄉(xiāng)人民政府都認(rèn)定為基層政權(quán)，那么就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)悖論，即同一個(gè)洪山區(qū)政府既是基層政權(quán)，又不是基層政權(quán)。在它面對(duì)青菱街辦事處及其居民時(shí)，是基層政權(quán);在它面對(duì)天興鄉(xiāng)人民政府及其居民時(shí)，又不是基層政權(quán)。武漢市洪山區(qū)政府為市轄區(qū)政府，市轄區(qū)政府是這樣，下面同時(shí)設(shè)有街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的不設(shè)區(qū)的市人民政府以及縣人民政府⑦，何嘗又不是如此。因此，無(wú)論是從內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和功能的角度，還是從統(tǒng)一層級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的角度，都應(yīng)當(dāng)把街道辦事處認(rèn)定為基層政權(quán)。

再?gòu)娜珖?guó)街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府平均所轄人口的比較來(lái)看，也完全應(yīng)當(dāng)把街道辦事處認(rèn)定為基層政權(quán)。截至2018年底，我國(guó)總?cè)丝跒?3億9538萬(wàn)，其中城鎮(zhèn)人口為8億3137萬(wàn)，鄉(xiāng)村人口為5億6401萬(wàn)。截至2019年第1季度，我國(guó)共有21295個(gè)鎮(zhèn)、10247個(gè)鄉(xiāng)、8405個(gè)街道。盡管沒(méi)有精確的統(tǒng)計(jì)，但再怎么算，8000多個(gè)街道辦事處每個(gè)平均所轄人口，肯定比三萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府每個(gè)平均所轄人口要多。人口多，在一定意義上意味著事情多。一個(gè)管人管事較少的機(jī)構(gòu)被視為一級(jí)政權(quán)，一個(gè)管人管事較多的機(jī)構(gòu)反倒不被認(rèn)為是一級(jí)政權(quán)，這在理論上是說(shuō)不通的。此外，隨著城市化的加速推進(jìn)，近年來(lái)全國(guó)各地不斷出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的情況。2017年撤鄉(xiāng)設(shè)街道的，河北、江蘇、山東、四川、安徽、湖北各有1個(gè)，遼寧、貴州、重慶、河南各有3個(gè);撤鎮(zhèn)設(shè)街道的，安徽、云南各有1個(gè)，吉林、貴州各有2個(gè)，四川、江蘇、黑龍江各有3個(gè)，湖南、廣東、河南各有4個(gè)，河北、陜西各有5個(gè)，遼寧有8個(gè)，山東有12個(gè)，浙江有14個(gè)。在撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府改為街道辦事處，政權(quán)機(jī)構(gòu)除了不再有人民代表大會(huì)外，其他方面的變化很小或基本沒(méi)有什么變化，僅僅把是否有人民代表大會(huì)作為判斷其是否為基層政權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不盡合理。

四、基層政權(quán)經(jīng)常的體現(xiàn)和代表是街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府

從國(guó)際比較的角度看，現(xiàn)代世界普遍把行政機(jī)關(guān)視為政權(quán)的代表和體現(xiàn)?！白詮拿系滤锅F提出‘三權(quán)分立學(xué)說(shuō)以來(lái)，把國(guó)家統(tǒng)治機(jī)關(guān)分為立法機(jī)關(guān)（即國(guó)會(huì)、議會(huì)、人代會(huì)）、行政機(jī)關(guān)（即總統(tǒng)府、內(nèi)閣、國(guó)務(wù)院、部長(zhǎng)會(huì)議）和司法機(jī)關(guān)（即法院、檢察院、裁判所），各由不同的成員（即議員、立法委員、人民代表;總理、行政官員;法官、檢察官）以不同的程序（即立法程序、行政程序和司法程序），在憲法和法治原則下對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)整和治理，已成為現(xiàn)代國(guó)家的一種普遍的政治體制模式。”⑧雖然立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)皆為國(guó)家統(tǒng)治機(jī)關(guān)或國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，但各國(guó)普遍把政黨執(zhí)掌行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)掌政權(quán)或執(zhí)政的標(biāo)志，無(wú)論是在美國(guó)這樣的總統(tǒng)制國(guó)家，還是在英國(guó)這樣的議會(huì)制國(guó)家，皆是如此。

的確，我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”在我國(guó)，人民代表大會(huì)是國(guó)家政權(quán)的基本核心和主要機(jī)構(gòu)。但政權(quán)體系不僅包括人民代表大會(huì)——權(quán)力機(jī)關(guān)，還包括監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等，這些機(jī)關(guān)都是政權(quán)機(jī)關(guān)。其中的行政機(jī)關(guān)——人民政府，管理廣泛的日常事務(wù)，是國(guó)家政權(quán)經(jīng)常的體現(xiàn)和代表。從整個(gè)政權(quán)體系看，越到上層，政權(quán)機(jī)關(guān)越完備;越到下層，政權(quán)機(jī)關(guān)越簡(jiǎn)約。特別在基層，政權(quán)經(jīng)常的體現(xiàn)和代表，既有可能是同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的政府，也有可能是上級(jí)人民政府任命派出的機(jī)關(guān)。它們之所以都應(yīng)當(dāng)和可以被認(rèn)定為基層政權(quán)，一是因?yàn)樗鼈優(yōu)樽钅┒说恼?quán)機(jī)關(guān)，在它們之下再無(wú)政權(quán)機(jī)關(guān)，是國(guó)家與社會(huì)界分的標(biāo)志;二是因?yàn)樗鼈兪窃谧罨鶎酉蛏鐣?huì)為民眾提供全方位公共管理、公共服務(wù)、公共安全的機(jī)關(guān)，除此之外再無(wú)在最基層向社會(huì)為民眾提供全方位公共管理、公共服務(wù)、公共安全的機(jī)關(guān)。

基于上述分析，我們認(rèn)為：基層政權(quán)是設(shè)在最低一級(jí)行政區(qū)域的政權(quán)，是最末端的政權(quán)機(jī)關(guān)，是在最基層為民眾提供全方位公共管理、公共服務(wù)、公共安全的機(jī)關(guān)，其經(jīng)常的體現(xiàn)和代表是城市的街道辦事處和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。⑨

五、合理、恰當(dāng)?shù)卣J(rèn)識(shí)和定位基層政權(quán)的意義

正確認(rèn)識(shí)并恰當(dāng)定位基層政權(quán)，是民政部門做好基層政權(quán)建設(shè)工作的需要，是加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的需要，是正確認(rèn)識(shí)和處理基層政權(quán)與基層群眾性自治組織關(guān)系的需要，也是把國(guó)家政權(quán)較為清晰地區(qū)分為中央政權(quán)、地方政權(quán)、基層政權(quán)的需要。

其一，有助于民政部門進(jìn)一步明確工作職責(zé)和管理權(quán)限，做好基層政權(quán)建設(shè)工作。眾所周知，在政府各部門中，主管基層政權(quán)建設(shè)的部門是民政部門。從職責(zé)權(quán)限來(lái)說(shuō)，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會(huì)和人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)都不在民政部門的管理范圍之內(nèi)。盡管街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成也不屬于民政部門管轄，但民政部門卻可以對(duì)其能力建設(shè)和工作規(guī)程提出政策建議和具體指導(dǎo)。如《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2017〕11號(hào)）明確規(guī)定：“民政部等相關(guān)部門要對(duì)本意見(jiàn)貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤檢查和綜合評(píng)估，并及時(shí)向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告工作進(jìn)展情況?！比绻麑⒒鶎诱?quán)明確定位為街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，那么民政部門的職責(zé)權(quán)限更加明晰，更有利于做好基層政權(quán)建設(shè)工作。

其二，有利于依據(jù)憲法規(guī)定和實(shí)際情況，修改、完善有關(guān)法律，正確認(rèn)識(shí)和及時(shí)調(diào)整基層政權(quán)與基層群眾性自治組織之間的關(guān)系。根據(jù)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的修改，都被列入第二類項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)家民政部2019年立法工作計(jì)劃，修訂《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》被列為修訂草案送審稿擬報(bào)送國(guó)務(wù)院的項(xiàng)目。對(duì)于《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的修改，我們建議將《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的條款——“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作”，修改為“街道辦事處（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府）對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助街道辦事處（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府）開(kāi)展工作”。之所以要將“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府”刪除，是因?yàn)樗鼈儾粚儆诨鶎诱?quán)。之所以要在“街道辦事處”后面加上括號(hào)“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府”，是因?yàn)楝F(xiàn)在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地的原村民委員會(huì)已經(jīng)改為了居民委員會(huì)，⑩這些居民委員會(huì)所面對(duì)的基層政權(quán)不是街道辦事處，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。下一步，如果要對(duì)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行修訂，我們也建議將其中的條款——“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”，修改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府（街道辦事處）對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府（街道辦事處）開(kāi)展工作”。之所以做這樣的修改，也是因?yàn)楝F(xiàn)在城鄉(xiāng)接合部的很多村民委員會(huì)所面對(duì)的基層政權(quán)并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，而是街道辦事處。

其三，既明確回應(yīng)了城市有無(wú)基層政權(quán)的問(wèn)題，又把國(guó)家政權(quán)較為清晰地區(qū)分為中央政權(quán)、地方政權(quán)、基層政權(quán)。城市到底有無(wú)基層政權(quán)，是一個(gè)長(zhǎng)期困擾人們頭腦的問(wèn)題。事實(shí)上，早在20世紀(jì)80年代，就有學(xué)者專門撰文呼吁，城市也應(yīng)有基層政權(quán)。B11如果把街道辦事處視為基層政權(quán)，那么這一問(wèn)題便會(huì)迎刃而解。另外，盡管一直以來(lái)人們對(duì)中央政權(quán)、地方政權(quán)和基層政權(quán)的概念耳熟能詳，但對(duì)地方政權(quán)與基層政權(quán)的界分卻頗為含混。一方面，我國(guó)憲法規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！蓖瑫r(shí)，憲法還把省級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府都?xì)w入地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的范疇，表現(xiàn)的是一種二元界分：中央和地方，非中央即為地方。另一方面，憲法又規(guī)定和使用了基層政權(quán)的概念。對(duì)憲法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析，我們可以得出兩種意義上地方政權(quán)的概念：一種是廣義的地方政權(quán)，即與中央政權(quán)相對(duì)而言的地方政權(quán);另一種是狹義的地方政權(quán)，即與基層政權(quán)相對(duì)而言的地方政權(quán)。從廣義上講，基層政權(quán)也是地方政權(quán);從狹義上講，基層政權(quán)則區(qū)別于其上層的地方政權(quán)。單從狹義上看，縣政權(quán)為地方政權(quán)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)為基層政權(quán)應(yīng)無(wú)疑問(wèn)，那么不設(shè)區(qū)的市政權(quán)、市轄區(qū)政權(quán)究竟是地方政權(quán)還是基層政權(quán)呢？如果我們明確街道辦事處為基層政權(quán)，同時(shí)明確不設(shè)區(qū)的市政權(quán)、市轄區(qū)政權(quán)為地方政權(quán)，那么這種界定對(duì)于合理地劃分地方和基層國(guó)家機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)范圍有著重要意義。

注釋

①③劉栻：《全國(guó)基層政權(quán)選舉的偉大成就》，《政法研究》1954年第2期。

②王邦佐：《政治學(xué)辭典》，上海辭書(shū)出版社，2009年，第434頁(yè)。

④項(xiàng)繼權(quán)：《外國(guó)農(nóng)村基層建制》，華中師范大學(xué)出版社，1995年，第1頁(yè)。

⑤許崇德：《中華法學(xué)大辭典》（憲法學(xué)卷），中國(guó)檢察出版社，1995年，第259頁(yè)。

⑥以上數(shù)據(jù)源自中華人民共和國(guó)民政部編《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2018》（中國(guó)社會(huì)出版社，2018年）或根據(jù)其資料整理而成。

⑦從總體上看，縣下設(shè)街道的盡管不是太多，但也不是沒(méi)有。例如河北省101個(gè)縣、自治縣，有15個(gè)下設(shè)有街道。

⑧龔祥瑞：《西方國(guó)家司法制度》，北京大學(xué)出版社，1993年，第2頁(yè)。

⑨如果說(shuō)古代中國(guó)是“皇權(quán)不下縣”，那么當(dāng)今中國(guó)則是“政權(quán)下鄉(xiāng)不進(jìn)村”，或者是“政權(quán)到街不進(jìn)巷”。古代中國(guó)的基層政權(quán)在縣，當(dāng)今中國(guó)的基層政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。就我們目前的情況看，無(wú)論是不設(shè)區(qū)的市一級(jí)，還是市轄區(qū)一級(jí)，都不應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)為是基層政權(quán)之所在。

⑩據(jù)湖北省民政廳基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理處有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)披露，湖北省900多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大約有一半以上政府駐地的基層群眾性自治組織是居民委員會(huì)。

B11潘理性：《城市也應(yīng)有基層政權(quán)》，《探索與爭(zhēng)鳴》1986年第6期。

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