陳周旺,韓星梅

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放基本國(guó)策已經(jīng)四十年,整體社會(huì)的巨變不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的持續(xù)強(qiáng)勁增長(zhǎng),更體現(xiàn)于國(guó)家治理體系優(yōu)化和國(guó)家能力不斷提高。毋庸置疑,中國(guó)的改革開(kāi)放采取國(guó)家主導(dǎo)模式,同時(shí)這也是國(guó)家與社會(huì)之間相互塑造的過(guò)程。就此而言,我們不能簡(jiǎn)單以國(guó)家權(quán)力在所謂“量”上的增減,而應(yīng)以國(guó)家能力“質(zhì)”的提升來(lái)檢視國(guó)家的作用,更何況國(guó)家權(quán)力的“大小”與國(guó)家能力的“強(qiáng)弱”并不一一對(duì)應(yīng)。實(shí)踐證明,改革開(kāi)放在促進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),也在不斷強(qiáng)化著國(guó)家能力。隨著改革開(kāi)放的深入,從“讓一部分人先富起來(lái)”走向“共同富?！背蔀樾聲r(shí)代的要求,國(guó)家能力的強(qiáng)化也相應(yīng)朝向以國(guó)家再分配能力建設(shè)為重點(diǎn),因?yàn)椤肮餐辉！币呀?jīng)不再是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題,而是全面建成小康社會(huì)的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題,這就需要我們?cè)趪?guó)家治理理論上做出根本創(chuàng)新。

1 現(xiàn)代化、政治發(fā)展與國(guó)家能力

現(xiàn)代化進(jìn)程在政治發(fā)展上的重要副產(chǎn)品,就是現(xiàn)代國(guó)家的誕生。馬克斯·韋伯對(duì)國(guó)家的定義其實(shí)就蘊(yùn)含了“現(xiàn)代”因素：國(guó)家是一個(gè)政治性組織,它擁有一套行政班子,能卓有成效地運(yùn)用其對(duì)物理暴力的正當(dāng)壟斷以保障秩序的實(shí)施[1]148。約翰·霍爾指出國(guó)家包含三個(gè)因素,它首先是暴力與強(qiáng)制手段的機(jī)構(gòu),其次這些機(jī)構(gòu)處在通常被稱(chēng)為社會(huì)的那個(gè)以一定的地理界限劃分的領(lǐng)土的中心,最后國(guó)家壟斷領(lǐng)土內(nèi)的規(guī)則制訂[2]2。以《威斯特伐里亞和約》為濫觴,韋伯及其追隨者們都強(qiáng)調(diào)國(guó)家的領(lǐng)土性特征以及基于領(lǐng)土邊界范圍內(nèi)的主權(quán)。作為新型的政治統(tǒng)治權(quán)組織,現(xiàn)代國(guó)家具有一種“授權(quán)”特征,即國(guó)家權(quán)力的合法性來(lái)源于民眾的支持。因此,直接關(guān)乎國(guó)土范圍內(nèi)人民福祉的國(guó)家能力建設(shè),便成為政治體系發(fā)展的重要指標(biāo)之一。福山也指出了國(guó)家能力建設(shè)的重要性：“對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),強(qiáng)化它們的國(guó)家制度的基礎(chǔ)力量應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急,只有這樣才能提供只能由政府來(lái)承擔(dān)的那些核心職能?！盵3]40

作為政治發(fā)展理論的重要代表,阿爾蒙德和小鮑威爾的觀點(diǎn)頗有見(jiàn)地。他們指出,在政治發(fā)展過(guò)程中,政治體系必須面對(duì)以下五種挑戰(zhàn)。第一是滲透和統(tǒng)一問(wèn)題的挑戰(zhàn),他們稱(chēng)之為“國(guó)家建設(shè)”。這就是我們通常所說(shuō)的國(guó)家形成或曰國(guó)家的締造,表現(xiàn)為蒂利所指的強(qiáng)制集中與資本集中兩個(gè)過(guò)程,旨在建立一個(gè)新的國(guó)家權(quán)力組織。第二是確立忠誠(chéng)與義務(wù)的民族建設(shè)的挑戰(zhàn),也就是如何將領(lǐng)土范圍內(nèi)的人口塑造為統(tǒng)一的民族,賦予其國(guó)民身份,將其納入整個(gè)財(cái)稅-權(quán)利體系中來(lái),在國(guó)家與其人民之間建立一種基于忠誠(chéng)的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系。第三個(gè)挑戰(zhàn)來(lái)自于政治參與,現(xiàn)代國(guó)家將擴(kuò)大普選權(quán),給民眾各種經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利。第四個(gè)挑戰(zhàn)是眾多發(fā)展中國(guó)家都要面對(duì)的經(jīng)濟(jì)建設(shè),民眾對(duì)國(guó)家的支持,很多來(lái)自于這方面的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。最后一個(gè)挑戰(zhàn),就是分配或福利問(wèn)題的挑戰(zhàn),它是國(guó)內(nèi)社會(huì)中產(chǎn)生的、要求運(yùn)用政治體系的權(quán)力來(lái)重新分配收入、財(cái)富、機(jī)會(huì)和榮譽(yù)的壓力[4]26。他們顯然借用了戴維·伊斯頓的“政治”定義,將社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配作為政治體系最主要的功能,反過(guò)來(lái)理解,就是國(guó)家權(quán)力的有效性,集中體現(xiàn)在國(guó)家再分配能力上。在阿爾蒙德和小鮑威爾看來(lái),國(guó)家形成之后,應(yīng)擴(kuò)大政治參與,形成政治體系。但這不是政治發(fā)展的全部,恰恰可能是政治發(fā)展的開(kāi)始,因?yàn)閲?guó)家還要面對(duì)更大的挑戰(zhàn),那就是如何強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)功能和再分配功能,提供更多更好的公共品。

由此可見(jiàn),國(guó)家能力事實(shí)上就是國(guó)家應(yīng)對(duì)這一系列挑戰(zhàn)的能力?？傮w而言,國(guó)家能力可以分兩個(gè)部分,一部分涉及國(guó)家自我建設(shè)的能力,包括國(guó)家的財(cái)政能力和軍事能力等。早期西歐國(guó)家通過(guò)資本集中和強(qiáng)制集中,建設(shè)“財(cái)政-軍事國(guó)家”,就是這方面的國(guó)家能力建設(shè)[5]。但是僅僅建立一個(gè)穩(wěn)固強(qiáng)大的國(guó)家是不夠的,國(guó)家還應(yīng)具備塑造社會(huì)的能力。另一部分的國(guó)家能力,就是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)能力和再分配能力,而國(guó)家正是通過(guò)再分配能力建設(shè),來(lái)達(dá)到重建社會(huì)的目標(biāo)。現(xiàn)代國(guó)家從當(dāng)初的“財(cái)政-軍事國(guó)家”轉(zhuǎn)化為公共品的供給者,主要是因應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)家權(quán)力提出的挑戰(zhàn),使之不得不進(jìn)行調(diào)適,更多將資源投入到社會(huì)治理、承擔(dān)公共責(zé)任上。

因此,從國(guó)家能力的變遷角度可以更清楚地理解“國(guó)家產(chǎn)生于社會(huì),但又反作用于社會(huì)”這一辯證命題。恩格斯著名的國(guó)家定義,強(qiáng)調(diào)國(guó)家是從社會(huì)中產(chǎn)生、自居于社會(huì)之上,而又試圖去緩和社會(huì)沖突的組織。埃利亞斯認(rèn)為國(guó)家對(duì)暴力的壟斷,既是社會(huì)風(fēng)化的結(jié)果,事實(shí)上也重塑了社會(huì),讓社會(huì)趨于和平化、文明化,因?yàn)橐员┝Ψ绞浇鉀Q社會(huì)沖突,已經(jīng)不再視為是正當(dāng)、合法的[6]。當(dāng)然,隨著國(guó)家自身的發(fā)展,國(guó)家對(duì)社會(huì)的塑造機(jī)制越來(lái)越多樣化,單一依賴(lài)對(duì)暴力合法使用的壟斷,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。用邁克爾·曼的話(huà)來(lái)說(shuō),現(xiàn)代國(guó)家更注重對(duì)基礎(chǔ)性權(quán)力的開(kāi)發(fā),而不是對(duì)專(zhuān)制性權(quán)力的掌控。在這種條件下,現(xiàn)代國(guó)家對(duì)社會(huì)的塑造過(guò)程將更加隱蔽、更加廣泛且更為有效。無(wú)論如何,與通過(guò)一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)或者革命締造一個(gè)國(guó)家相比,國(guó)家治理體系的完善,特別是從單純向社會(huì)提取的集中化體系,轉(zhuǎn)變?yōu)楦泳碌厮茉焐鐣?huì)的再分配體系,在復(fù)雜性和曲折性方面不遑多讓。

這樣一來(lái),國(guó)家再分配能力的強(qiáng)弱,就成為衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的標(biāo)志。再分配是國(guó)家以制度權(quán)威方式治理社會(huì)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的體現(xiàn),要求在國(guó)家與社會(huì)之間形成良性的互動(dòng),具體而言是指兩個(gè)方面。

一方面,國(guó)家能力建設(shè)不再以社會(huì)發(fā)展為代價(jià),相反應(yīng)為社會(huì)進(jìn)步提供強(qiáng)大制度動(dòng)力,引導(dǎo)社會(huì)朝向更健康、更有序的發(fā)展。按照“諾思悖論”,提取型國(guó)家始終面臨擴(kuò)大財(cái)政能力和激勵(lì)市場(chǎng)之間的矛盾,即以社會(huì)為代價(jià)來(lái)提高國(guó)家能力[7]。詹姆斯·斯科特更指出,國(guó)家有可能借助其強(qiáng)制力,推行野心勃勃的宏大現(xiàn)代化改造工程,破壞地方性合作網(wǎng)絡(luò)[8]。國(guó)家治理的現(xiàn)代化,就是要突破這些悖論,通過(guò)國(guó)家能力建設(shè)來(lái)擴(kuò)大社會(huì)合作的廣度和深度。蒂利指出,從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,國(guó)家的信用和介入,是社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大最根本的制度保證。當(dāng)且只有當(dāng)國(guó)家有足夠能力去確保契約履行、建設(shè)郵政通訊系統(tǒng)、設(shè)立信用體系,才有長(zhǎng)期、遠(yuǎn)距離和大規(guī)模的投資和貿(mào)易的可能性[9]44。因此,一個(gè)強(qiáng)大而積極的現(xiàn)代國(guó)家,為現(xiàn)代化進(jìn)程所不可或缺。

另一方面,社會(huì)發(fā)展也不再以國(guó)家為對(duì)立,相反將越來(lái)越依賴(lài)于國(guó)家治理的優(yōu)化。國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的提高,國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng),能有效化解貧富分化、避免社會(huì)無(wú)序發(fā)展。國(guó)家通過(guò)法律、財(cái)稅和政策手段,可以在一定程度上對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配,提供公共福利和公共服務(wù)水平,使社會(huì)總體朝著健康方向發(fā)展。國(guó)家體系越健全,國(guó)家能力越提高,國(guó)家治理社會(huì)的精準(zhǔn)程度和有效程度就越高。事實(shí)上社會(huì)的發(fā)展也不可能以國(guó)家為代價(jià),那種要拋離國(guó)家作用的孤立社會(huì)發(fā)展,只是理論上的虛構(gòu)和想象?？偠灾?國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程,從根本上體現(xiàn)為國(guó)家能力的提高,尤其是國(guó)家再分配能力的不斷提高。

2 中國(guó)國(guó)家能力建設(shè)：從“先富”到“共富”的改革開(kāi)放

現(xiàn)代化及其政治發(fā)展的過(guò)程也說(shuō)明國(guó)家能力的建設(shè)是一個(gè)連續(xù)的、漸進(jìn)積累的過(guò)程,不可能一蹴而就。國(guó)家再分配能力建立在財(cái)政、軍事和制度建設(shè)等方面基礎(chǔ)之上,不是孤立發(fā)展的。中國(guó)從國(guó)家體系建設(shè)到國(guó)家再分配能力建設(shè),是一個(gè)統(tǒng)一的過(guò)程,共同構(gòu)成了改革開(kāi)放的政治成果。

中華人民共和國(guó)成立之后,我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間面臨的主要挑戰(zhàn),是國(guó)家體系建設(shè)問(wèn)題。“集中力量辦大事”,通過(guò)將資源加以集中,按照長(zhǎng)期計(jì)劃發(fā)展經(jīng)濟(jì),將我國(guó)從“一窮二白”狀態(tài)建設(shè)為一個(gè)擁有完整工業(yè)體系、強(qiáng)大軍隊(duì)的國(guó)家,是當(dāng)時(shí)的主要?dú)v史任務(wù)。應(yīng)該說(shuō),若以典型的“財(cái)政-軍事”國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),這一階段國(guó)家體系建設(shè)的成就無(wú)疑是巨大的。然而,僅僅做到這一步還不夠。一個(gè)強(qiáng)大而集中的“財(cái)政-軍事”國(guó)家,只是為下一步建設(shè)治理型的國(guó)家打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)家體系基本確立之后,如何重建國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系,提高國(guó)家治理現(xiàn)代化水平,便成為改革開(kāi)放的重要使命。

從政治發(fā)展的角度看,改革開(kāi)放可以理解為一個(gè)有步驟、分階段的國(guó)家能力建設(shè)進(jìn)程。根據(jù)鄧小平同志提出的“三步走”戰(zhàn)略,改革開(kāi)放時(shí)期的國(guó)家能力建設(shè)可以劃分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在社會(huì)主義初級(jí)階段,首先要做到的是“讓一部分人先富起來(lái)”,以“先富”來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二階段通過(guò)國(guó)家再分配能力建設(shè),實(shí)現(xiàn)“共同富?！薄＿@兩個(gè)階段的國(guó)家能力建設(shè)是不可分離的。很多人片面認(rèn)為改革開(kāi)放的目標(biāo)就是“讓一部分人先富起來(lái)”,而忽視了“讓一部分人先富起來(lái)”從根本上是為了實(shí)現(xiàn)“共同富?！?后者才是改革開(kāi)放的最終目標(biāo)。就此意義上,“讓一部分人先富起來(lái)”是“共同富?！钡沫h(huán)節(jié),或者說(shuō)是條件。

在國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段,我國(guó)主要通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng),推動(dòng)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,積累更多的社會(huì)財(cái)富,為再分配創(chuàng)造條件。GDP的持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)了國(guó)力壯大,美國(guó)學(xué)者藍(lán)普頓稱(chēng)之為財(cái)力、軍力和智力“三面力量”的同步增長(zhǎng)[10]。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)的國(guó)家財(cái)政收入、軍事力量、識(shí)字率和大學(xué)生人數(shù)都持續(xù)大幅增長(zhǎng)。與過(guò)去的陳見(jiàn)不同,國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于GDP的增長(zhǎng)率,在2000年之前,則基本上與識(shí)字率和軍力的增長(zhǎng)率持平。這說(shuō)明,改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)是以相對(duì)較輕的財(cái)政提取支持了社會(huì)的全面發(fā)展。

應(yīng)該說(shuō),改革開(kāi)放之初,我國(guó)不可避免在一定程度上、于某些領(lǐng)域沿襲計(jì)劃時(shí)代的做法。以財(cái)政集中化和軍事集中化為主的國(guó)家能力建設(shè),仍是不可或缺。在國(guó)家財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系上,隨著改革開(kāi)放的深入,情況發(fā)生了變化。改革開(kāi)放伊始,是在財(cái)政集中化條件下“集中力量辦大事”;改革開(kāi)放發(fā)展到一定階段,財(cái)政開(kāi)始分化,地方自主性的提高支持了GDP的持續(xù)增長(zhǎng)。不過(guò)在這兩種情況下,國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)率都顯著低于GDP的增長(zhǎng),這是非常值得思考的。

在后一種情況中,改革開(kāi)放使原來(lái)建立在集中化基礎(chǔ)上的國(guó)家財(cái)政能力不可避免遭遇挑戰(zhàn),因?yàn)樗馕吨鴩?guó)家嘗試通過(guò)“分化”而不是“集中”的方式來(lái)提高國(guó)家財(cái)政能力,也就是通過(guò)向社會(huì)釋放資源,鼓勵(lì)地方性、自主性經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng),來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),同時(shí)提升國(guó)家能力,但這一路徑本身面臨兩個(gè)重大挑戰(zhàn)。

第一個(gè)挑戰(zhàn)是對(duì)國(guó)家財(cái)政能力本身的挑戰(zhàn)。王紹光與胡鞍鋼在1993年時(shí)認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)“分灶吃飯”的財(cái)政體制,使地方財(cái)政的增長(zhǎng)水平和增長(zhǎng)彈性都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了中央財(cái)政[11]。當(dāng)時(shí)他們預(yù)測(cè),長(zhǎng)此以往,中國(guó)的國(guó)家能力將嚴(yán)重下降。王與胡的觀點(diǎn),不再把國(guó)家視為鐵板一塊,而是引入了央地關(guān)系作為關(guān)鍵變量。因?yàn)椴煌瑢蛹?jí)地方政府和部門(mén)利益的存在,使中國(guó)的財(cái)政增長(zhǎng)不能完全轉(zhuǎn)變?yōu)檎w國(guó)家財(cái)政能力的增長(zhǎng),相反將形成“財(cái)政聯(lián)邦主義”的傾向。奧爾森的“分利集團(tuán)”理論進(jìn)一步為此提供了理論依據(jù)[12]。拉什曼也進(jìn)一步通過(guò)對(duì)國(guó)家財(cái)政能力的扭曲機(jī)制,即國(guó)家財(cái)政能力不能完全轉(zhuǎn)化為國(guó)家的軍事能力,印證了財(cái)政集中與軍事集中之間的矛盾[13]105-133。當(dāng)然,接下來(lái)改革開(kāi)放的實(shí)踐,并未按照王與胡所擔(dān)憂(yōu)的情況發(fā)展,其中一個(gè)原因是分稅制的實(shí)行,改變了地方財(cái)政與中央財(cái)政的比例,一定程度上避免了中央財(cái)力弱化以至于中央權(quán)威削弱的危險(xiǎn)。但是從另一個(gè)角度,分稅制的實(shí)行,本質(zhì)上是基于集中化條件的國(guó)家財(cái)政能力面臨挑戰(zhàn)的一個(gè)反應(yīng),分稅制讓國(guó)家財(cái)政能力有效應(yīng)對(duì)了體系分化的挑戰(zhàn)。

但是另一個(gè)挑戰(zhàn)接踵而來(lái),那就是國(guó)家財(cái)政能力向國(guó)家再分配能力轉(zhuǎn)化的挑戰(zhàn)?！耙徊糠秩讼雀黄饋?lái)”,在一定程度上不可避免會(huì)拉大中國(guó)社會(huì)的貧富差距。相應(yīng)地,各種社會(huì)分配不公的現(xiàn)象涌現(xiàn)出來(lái)。在“三步走”戰(zhàn)略第一步基本完成的時(shí)候,社會(huì)貧富差距明顯拉大,國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明至2008年時(shí)基尼系數(shù)達(dá)最高值0.491。經(jīng)濟(jì)升級(jí)與貧富懸殊、階層固化等矛盾同時(shí)出現(xiàn),意味著傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式遇到了瓶頸。不過(guò)中國(guó)從2009年起基尼系數(shù)開(kāi)始持續(xù)下降,并且不久就降到1990年代的水平。這說(shuō)明中國(guó)極有可能在2008年這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn),開(kāi)始高度重視國(guó)家再分配能力建設(shè)。

其實(shí),在中國(guó)積極探索國(guó)家再分配能力建設(shè)路徑之前,就不斷有學(xué)者引用拉美的經(jīng)驗(yàn),認(rèn)為中國(guó)很快將面臨“拉美化陷阱”,預(yù)言“市民社會(huì)懟國(guó)家”的時(shí)代即將來(lái)臨。據(jù)國(guó)外學(xué)者的不完全統(tǒng)計(jì),市場(chǎng)化改革之后中國(guó)社會(huì)確實(shí)面臨嚴(yán)峻的群體性事件的挑戰(zhàn),特別是在1998年之后群體性事件呈幾何級(jí)增長(zhǎng)。這表明轉(zhuǎn)型期國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理,在某些方面、某些領(lǐng)域存在一定程度的失效。平心而論,群體性事件的發(fā)生,并不必然是社會(huì)分配所造成,它的成因可以是多方面的。但是群體性事件往往可以作為國(guó)家再分配能力強(qiáng)弱的晴雨表,或者預(yù)示著國(guó)家再分配能力建設(shè)的緊迫性。進(jìn)一步來(lái)說(shuō),倘若國(guó)家再分配能力建設(shè)長(zhǎng)期滯后,在經(jīng)濟(jì)急劇增長(zhǎng)時(shí)段,將嚴(yán)重限制國(guó)家重塑社會(huì)的可能性,使國(guó)家治理轉(zhuǎn)型失去先機(jī),不能不引起高度重視。

簡(jiǎn)言之,從國(guó)家建設(shè)的角度看,改革開(kāi)放重要的變化是推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng),隨著改革開(kāi)放的深入國(guó)家治理的重點(diǎn)也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)問(wèn)題。按此趨勢(shì),即便國(guó)家能有效克服財(cái)政能力集中化問(wèn)題且保持其財(cái)政能力,國(guó)家財(cái)政能力的運(yùn)用也必須向國(guó)家再分配能力建設(shè)方向轉(zhuǎn)變,即通過(guò)財(cái)富的再分配逐步從“先富”走向“共富”。

3 實(shí)現(xiàn)共同富裕：國(guó)家再分配能力建設(shè)的核心議題

如前文所述,阿爾蒙德認(rèn)為國(guó)家再分配能力的建設(shè),是政治發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。政治學(xué)家派伊也指出,發(fā)展中國(guó)家的政治發(fā)展存在“分配危機(jī)”,就是“如何運(yùn)用政府權(quán)力,以影響社會(huì)中的商品、服務(wù)和價(jià)值的分配問(wèn)題”[14]84。可見(jiàn),在眾多政治學(xué)者眼中,再分配能力無(wú)疑是國(guó)家建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵門(mén)檻。對(duì)此,邁克爾·曼直接指出再分配是現(xiàn)代國(guó)家最重要的功能之一,因?yàn)樗罹呒w的、公共的特征：“將稀有的物質(zhì)資源按照不同的生態(tài)環(huán)境、年齡團(tuán)體、性別、宗教、階級(jí)等來(lái)進(jìn)行的權(quán)威的分配?！盵15]596從這個(gè)角度,國(guó)家再分配能力建設(shè),絕不應(yīng)僅僅局限于一般理解的諸如國(guó)家財(cái)政體制及其運(yùn)作等問(wèn)題,而涉及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)和持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。

十八大以來(lái),黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不斷提出深化改革的要求。深化改革,意味著改革開(kāi)放從一個(gè)初級(jí)的階段向一個(gè)更深層次的階段發(fā)展。第一階段“讓一部分人先富起來(lái)”的任務(wù)已經(jīng)基本完成,下一個(gè)階段的任務(wù)就是“全面建成小康社會(huì)”,實(shí)現(xiàn)共同富裕。十八大以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念,并最終落實(shí)到共享發(fā)展上。對(duì)此,習(xí)近平同志指出：“我們必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全體人民朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)?！盵16]共同富裕,意味著改革開(kāi)放從單純的經(jīng)濟(jì)改革,走向一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的改革,相應(yīng)地,國(guó)家能力建設(shè)的重點(diǎn)也轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家再分配能力建設(shè)。

之前的學(xué)者,往往把國(guó)家再分配能力視為國(guó)家財(cái)政能力的一部分。在這些學(xué)者看來(lái),國(guó)家再分配能力建設(shè)基本上等同于公共財(cái)政的建立。這就把國(guó)家再分配能力降格為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的問(wèn)題了。誠(chéng)然,國(guó)家再分配能力在相當(dāng)大程度上要通過(guò)財(cái)政運(yùn)作反映出來(lái)。在某種意義上,現(xiàn)代國(guó)家就是產(chǎn)生于現(xiàn)代財(cái)稅體制,國(guó)家財(cái)政能力的重要地位直接來(lái)自于現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力本身所具有的特征。然而,如果我們僅僅局限于“財(cái)政”視域,不僅不能將國(guó)家再分配能力從中區(qū)分出來(lái)加以強(qiáng)調(diào),同時(shí)無(wú)法理解國(guó)家再分配能力建設(shè)背后的邏輯。無(wú)可否認(rèn),國(guó)家再分配能力在一定程度上表現(xiàn)為公共財(cái)政體系的確立。此前國(guó)家財(cái)政支出的重點(diǎn)一直都在于投資,即通過(guò)資本投入來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),這樣的財(cái)政政策很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)都是非常有效的,但也造成“一放就亂,一亂就收,一收就死”的循環(huán)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,通過(guò)財(cái)政投入來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際效應(yīng)不斷遞減,總體效益不高。另一方面,由于投資型財(cái)政的主導(dǎo)地位,導(dǎo)致社會(huì)保障體系和公共服務(wù)體系遲遲不能到位,使國(guó)家作為收入調(diào)節(jié)者的角色被弱化,事實(shí)上影響了國(guó)家再分配能力。

因此,基于國(guó)家財(cái)政能力來(lái)理解國(guó)家再分配能力,只能說(shuō)明問(wèn)題的一部分。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化,不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)公共服務(wù)供給能力的提高,更不能自動(dòng)產(chǎn)生出分配正義和持續(xù)發(fā)展的效果,因?yàn)楹笳呱婕皣?guó)家治理體系一系列的根本性變革。由此,本文希望重申兩點(diǎn)來(lái)指出國(guó)家再分配能力建設(shè)的重要意義。首先,國(guó)家再分配能力,從國(guó)家職能的角度看,是國(guó)家重塑社會(huì)能力的根本體現(xiàn),只有當(dāng)國(guó)家具備再分配能力,并以再分配作為國(guó)家能力發(fā)展的主導(dǎo)方向,國(guó)家與社會(huì)才能進(jìn)入良性互動(dòng)的進(jìn)程。因此,國(guó)家再分配能力建設(shè)涉及公共權(quán)力如何更加科學(xué)合理地運(yùn)用,更加有效介入和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題。其次,國(guó)家再分配能力建設(shè),本身也是國(guó)家治理體系自我完善、自我變革的過(guò)程,國(guó)家正是在塑造社會(huì)的過(guò)程中,將自己發(fā)展為一個(gè)有機(jī)體,推動(dòng)自身的制度化、規(guī)范化,提高權(quán)力運(yùn)作的有效性和支持度。只有立足于這兩點(diǎn),我們才能超越前述國(guó)家再分配能力建設(shè)的“財(cái)政”視域,提升它的理論意涵。

由此出發(fā),國(guó)家再分配能力建設(shè)的理論意涵,可以說(shuō)就體現(xiàn)在全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)上。習(xí)近平同志指出：“全面建成小康社會(huì),強(qiáng)調(diào)的不僅是‘小康’,而且更重要的也是更難做到的是‘全面’?！】怠v的是發(fā)展水平,‘全面’講的是發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性?！盵16]這就指出了全面建成小康社會(huì)三個(gè)方面的涵義：首先,從建設(shè)目標(biāo)上,是建成這樣一個(gè)社會(huì),其特征是消滅貧富差距,實(shí)現(xiàn)分配正義,達(dá)到共同富裕;其次,從實(shí)現(xiàn)方式上,體現(xiàn)了社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)育,是國(guó)家與社會(huì)相互塑造良性互動(dòng)的結(jié)果;最后,從建設(shè)過(guò)程上,強(qiáng)調(diào)的是“全面”,就是指小康社會(huì)的建設(shè),并不簡(jiǎn)單等同于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng),而是一個(gè)系統(tǒng)社會(huì)工程。正是基于這些理解,我們可以概括出以下三個(gè)核心議題,它們也構(gòu)成了共同富裕歷史階段國(guó)家治理及其國(guó)家再分配能力建設(shè)的基本特征。

第一是法治化。習(xí)近平同志深刻指出全面推進(jìn)依法治國(guó)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分：“全面推進(jìn)依法治國(guó),必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā),同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng),既不能罔顧國(guó)情、超越階段,也不能因循守舊、墨守成規(guī)?！盵17]如前所述,如果將國(guó)家再分配能力單純理解為財(cái)政問(wèn)題,而不是國(guó)家與社會(huì)的互相塑造,就會(huì)片面理解法治化的意義。法治化不僅是指公共財(cái)政預(yù)算的依法依規(guī),更涉及國(guó)家如何規(guī)范其權(quán)力和能力,實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的法律化、制度化。在此意義上,法治化也構(gòu)成國(guó)家再分配能力的一部分,只有國(guó)家法治化能力提高,才能處理好從先富到共富轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)。再分配體系的變化,將帶來(lái)社會(huì)利益的重新整合、社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈震蕩和調(diào)整,產(chǎn)生更多的新問(wèn)題和新矛盾,同時(shí)也會(huì)不斷形成新的法律灰色地帶和治理空白點(diǎn)。法治化所強(qiáng)調(diào)的,不僅僅是在產(chǎn)生社會(huì)分配矛盾之后,如何以令人信服的方式去處理、解決沖突,更重要的是通過(guò)法治體系的不斷完善,提供一種可信的制度預(yù)期,在規(guī)范和引導(dǎo)人的行為同時(shí),確立和強(qiáng)化政府的合法性,形成政治信任和支持。能否以法治權(quán)威來(lái)認(rèn)定社會(huì)價(jià)值及其分配,成為國(guó)家治理現(xiàn)代化、共富型社會(huì)長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵。

第二是均衡發(fā)展。中國(guó)是一個(gè)超大規(guī)模社會(huì),不均衡發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的最大挑戰(zhàn)。在全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕的進(jìn)程中,均衡發(fā)展不僅為基本路徑,也是共富本身的體現(xiàn)。習(xí)近平同志十分重視發(fā)展的均衡性,他指出：“協(xié)調(diào)發(fā)展注重的是解決發(fā)展不平衡的問(wèn)題。我國(guó)……跑過(guò)一定路程后,就要注意調(diào)整關(guān)系,注重發(fā)展的整體效能,否則‘木桶效應(yīng)’就會(huì)愈加顯現(xiàn),一系列社會(huì)矛盾會(huì)不斷加深?！盵16]通過(guò)各種積極財(cái)政政策、轉(zhuǎn)移支付、精準(zhǔn)扶貧等政策手段,以先進(jìn)帶動(dòng)落后、以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等,以富余補(bǔ)不足,是均衡發(fā)展的應(yīng)有之義。然而這些都停留于政策應(yīng)用層次,在國(guó)家治理層次上,均衡發(fā)展的要求是預(yù)期在有序、均衡發(fā)展條件下,形成立體化、多層次的治理體系,應(yīng)照顧不同階層不同區(qū)域的差異,形成一種包容性的、可持續(xù)性的發(fā)展模式。

第三是協(xié)商民主。這一原則看似與共同富裕無(wú)直接關(guān)系,卻是共同富裕的制度關(guān)鍵。在經(jīng)過(guò)先富發(fā)展之后形成的多元化、差異化的階層分化體系之間,他們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)利益整合,成為一個(gè)有機(jī)整體,政府又如何能夠主動(dòng)去扮演這種有機(jī)化政治的角色,協(xié)商民主就是一個(gè)關(guān)鍵。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)協(xié)商、慎思、程序,主張有序、規(guī)范、充分溝通的民主安排,不是以民主為反對(duì)的口號(hào),而是以民主為建構(gòu)、政策落實(shí)執(zhí)行的推力。習(xí)近平同志特別強(qiáng)調(diào)中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主是全面而“有用”的民主：“社會(huì)主義協(xié)商民主……應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的,應(yīng)該是全國(guó)上上下下都要做的、而不是局限在某一級(jí)的。協(xié)商就要真協(xié)商,真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中,從制度上保障協(xié)商成果落地,使決策和工作更好地順乎民意、合乎實(shí)際?！盵18]協(xié)商民主既主張民主決策,更主張民主執(zhí)行。只有有效落實(shí)民主,才是真正的民主。有效而廣泛的協(xié)商民主,與共同富裕條件下資源的均衡分配相適應(yīng),是共富型利益分配在政治上、在不同社會(huì)生活領(lǐng)域和層次決策機(jī)制上的反映,因而是共同富裕的制度保證。通過(guò)協(xié)商民主,各差異化利益主體能夠在充分尊重各自合法權(quán)益的條件下,最大程度達(dá)到利益整合。社會(huì)價(jià)值的再分配當(dāng)然會(huì)造成利益上的矛盾,有時(shí)候要訴諸于法治化途徑,若然能夠結(jié)合協(xié)商民主制度和機(jī)制,再分配同時(shí)也可以是一個(gè)凝聚共識(shí)、互利協(xié)作的進(jìn)程。

一言以蔽之,強(qiáng)調(diào)法治化、均衡發(fā)展和協(xié)商民主等核心議題的重要性,目的就是要指出,國(guó)家再分配能力建設(shè)絕不可以視為局限于某一個(gè)領(lǐng)域、某一個(gè)層面的“局部改革”,而應(yīng)著眼于整體性的體制變革,從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的邏輯來(lái)加以理解。

4 結(jié)論

現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家建設(shè)超越最初的“財(cái)政-軍事”國(guó)家模式,向更高層次的國(guó)家建設(shè)道路邁進(jìn),關(guān)鍵的歷史轉(zhuǎn)折就是改革開(kāi)放。在此意義上,改革開(kāi)放不能理解為簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)建設(shè),而應(yīng)置于中華人民共和國(guó)成立以來(lái)國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的歷史維度中來(lái)考察。惟其如此方可理解,改革開(kāi)放的歷史實(shí)踐經(jīng)歷從“先富”向“共富”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變,不斷走向深化,其中關(guān)鍵的制度性轉(zhuǎn)換可以歸結(jié)為國(guó)家再分配能力建設(shè)。

不可否認(rèn),國(guó)家再分配能力與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)能力相比,是一個(gè)遠(yuǎn)為艱巨復(fù)雜的任務(wù),因?yàn)樗粌H僅關(guān)乎財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,也涉及國(guó)家如何重塑社會(huì),如何與社會(huì)力量形成良性互動(dòng),以及整體社會(huì)治理如何實(shí)現(xiàn)法治化等一系列重大問(wèn)題。這都意味著國(guó)家治理的深刻轉(zhuǎn)型,勢(shì)必會(huì)面臨巨大的挑戰(zhàn),這些挑戰(zhàn)來(lái)自于包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與福利分配之間的矛盾、公平與效率的矛盾等在內(nèi)的種種發(fā)展困境。作為一個(gè)后發(fā)展的大國(guó),中國(guó)的現(xiàn)代化歷程一定會(huì)遇到許多由來(lái)已久但沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案的問(wèn)題,中國(guó)將用積極的實(shí)踐來(lái)回應(yīng)它們,走出自己實(shí)現(xiàn)共同富裕與國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展道路。