唐新玥，唐德善，常文倩，袁志美，唐肖陽

(河海大學(xué)水利水電學(xué)院，江蘇南京 210098)

2007年，無錫市為整治由太湖藍(lán)藻暴發(fā)引起的嚴(yán)重水危機(jī)提出并實(shí)施了以各級黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任河流長官的河流管理制度——河長制，此制度實(shí)施后，無錫水環(huán)境問題得到有效解決。鑒于在水污染治理中河長制起到了較好的作用，河長制得以在全國范圍內(nèi)推廣。在全面推行河長制的過程中，黨中央、國務(wù)院同樣重視河長制的監(jiān)督考核環(huán)節(jié)，2016年11月28日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，指出要堅持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核，要求各地區(qū)建立健全河湖管理監(jiān)督考核和責(zé)任制度。在《關(guān)于全面推行河長制的意見》有關(guān)情況發(fā)布會上，水利部副部長周學(xué)文表示，考核的重點(diǎn)是解決考核誰、考核什么以及考核結(jié)果怎么用的問題[1]。水利部、環(huán)境保護(hù)部制定的《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實(shí)施方案》中要求各地加強(qiáng)對河長制工作的監(jiān)督考核，確保各項(xiàng)任務(wù)的有效落實(shí)。關(guān)于河長制的監(jiān)督考核學(xué)術(shù)界也進(jìn)行了探討。針對目前河長制的推進(jìn)仍然缺乏考核評估及問責(zé)機(jī)制的問題，陳婧[2]認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加快建立河長制政績考核標(biāo)準(zhǔn)，及時向社會公布治河信息;柳戰(zhàn)良[3]認(rèn)為，在河長制取得明顯成效的基礎(chǔ)上，下一步要著力創(chuàng)新體制機(jī)制，推行量化考核;左佳[4]認(rèn)為要將各地區(qū)制定的河湖年度治理計劃、各級河長職責(zé)納入省政府年度考核內(nèi)容，定期進(jìn)行督查，年度進(jìn)行考核;劉長興[5]分析了河長制需要內(nèi)部考核督查的原因，認(rèn)為河長制考核應(yīng)包括河長制的形式落實(shí)和河長制的實(shí)質(zhì)效果兩部分內(nèi)容。

雖然國內(nèi)專家學(xué)者對河長制考核進(jìn)行了探索，各地政府也制定了與考核相關(guān)的政策及考核辦法，但現(xiàn)階段的考核多以結(jié)果為導(dǎo)向，以水質(zhì)改善為主要目標(biāo)，尚未形成科學(xué)全面的考核評價體系，無法實(shí)現(xiàn)對一個地區(qū)河長制工作全面系統(tǒng)的考核[6]。本文在已有研究基礎(chǔ)上，引入云模型理論，建立了較為全面的河長制考核評價指標(biāo)體系，為河長制考核提供了新的評價方法。

1 河長制考核的內(nèi)涵

河長制考核實(shí)質(zhì)是考核河長制實(shí)施過程中的政策落實(shí)情況和水問題的解決情況，目的在于通過對各級河長及各部門工作進(jìn)行考核監(jiān)督，提高政府的工作效率，促進(jìn)河湖管理和水污染治理工作的有序開展。從考核對象和考核主體的角度，可以將河長制考核分為兩類：上級河長對下級河長進(jìn)行考核和地方黨政機(jī)關(guān)對同級河長制辦公室相關(guān)責(zé)任單位進(jìn)行考核。目前河長制的考核主體和考核對象并不明確，各地區(qū)已出臺的政策也是根據(jù)中央文件要求相應(yīng)調(diào)整，因此需要進(jìn)一步的探討。本文研究基于省政府對市政府河長制工作的考核，即在省級河長和省河長制辦公室的組織指導(dǎo)下成立考核小組對市級河長制工作進(jìn)行的綜合考核。

通過考核結(jié)果可以了解河長及責(zé)任部門工作是否到位，明確下一步工作的重點(diǎn)，督促工作開展。對于考核結(jié)果不合格的地區(qū)，應(yīng)給予通報批評，追究對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的人員及部門的責(zé)任;對于治理政績較好的地區(qū)應(yīng)予以表揚(yáng)，例如加大資金投入，優(yōu)先考慮其上報項(xiàng)目等，各地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況制定合適的激勵政策?？己私Y(jié)果可通過多種方式向社會公開，增強(qiáng)社會對河長制工作的監(jiān)督。

2 河長制考核評價指標(biāo)體系

河長制考核應(yīng)與河長制年度工作重點(diǎn)、階段性任務(wù)相聯(lián)系，要以階段性目標(biāo)和任務(wù)為前提，結(jié)合本地區(qū)水管理的實(shí)際情況，對指標(biāo)進(jìn)行檢查、分析、反饋和動態(tài)調(diào)整。河長制考核應(yīng)根據(jù)因地制宜的原則，對不同地區(qū)和不同河湖的具體情況設(shè)置差異化指標(biāo)，保證構(gòu)建指標(biāo)體系的準(zhǔn)確性。

2.1 考核評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

考核評價指標(biāo)在借鑒各地已出臺“一河一策”報告中六大任務(wù)的控制性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，參考各地區(qū)河長制考核辦法以及水利現(xiàn)代化評價指標(biāo)體系，按照《關(guān)于全面推行河長制的意見》要求，結(jié)合地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況，重點(diǎn)選取與六大任務(wù)完成情況與河長體系和工作機(jī)制建設(shè)情況相關(guān)的指標(biāo)，確保指標(biāo)涵蓋河長制實(shí)施工作的關(guān)鍵部分，建立全面的指標(biāo)體系。

本文構(gòu)建由目標(biāo)層A、準(zhǔn)則層B和指標(biāo)層C組成的3級指標(biāo)體系，其中準(zhǔn)則層由水資源保護(hù)、水域岸線管護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督以及河長體系和工作機(jī)制建設(shè)情況6部分組成，指標(biāo)層由25個具體指標(biāo)組成，如表1所示。選取的25個指標(biāo)分為成本型指標(biāo)和效益型指標(biāo)，其中萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量為成本型指標(biāo)，其余為效益型指標(biāo)。本文構(gòu)建的指標(biāo)體系具有一般性，可適用于大部分區(qū)域，但不同區(qū)域河長制實(shí)施情況各有不同，在進(jìn)行考核時應(yīng)因地制宜，結(jié)合考核評價區(qū)域當(dāng)年的工作重點(diǎn)相應(yīng)調(diào)整指標(biāo)體系，例如增加河長會議、工作督察、考核驗(yàn)收等制度建立情況的具體考核指標(biāo)。

表1 河長制考核評價指標(biāo)體系

2.2 評價等級與標(biāo)準(zhǔn)確定

在參考水利現(xiàn)代化指標(biāo)體系等級和標(biāo)準(zhǔn)[7]的基礎(chǔ)上，借鑒多個地區(qū)河長制考核的分級情況，根據(jù)本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)值、研究對象的實(shí)際發(fā)展水平、河長制考核各指標(biāo)特點(diǎn)等確定研究區(qū)域的河長制考核評價分級標(biāo)準(zhǔn)，劃分為優(yōu)秀、良好、及格與不及格4個等級，如表2所示。

3 河長制考核評價模型

基于云模型的區(qū)域河長制考核評價模型的考核流程為：①建立評價指標(biāo)集，本文建立了如表1所示的評價指標(biāo)體系;②確定評價等級集及各指標(biāo)評價等級標(biāo)準(zhǔn)值，將評價等級劃分為優(yōu)秀、良好、及格和不及格4級;③采用組合權(quán)重法確定指標(biāo)權(quán)重集;④運(yùn)用X條件正向云發(fā)生器求得指標(biāo)隸屬度矩陣;⑤將隸屬度矩陣與權(quán)重結(jié)合，得到綜合隸屬度矩陣;⑥采用加權(quán)平均法計算最終的評價等級。

3.1 權(quán)重確定

為避免單一賦權(quán)法造成信息缺失，本文采取層次分析法(analytic hierarchy process，AHP)和熵值法(entropy value method，EVM)組合的主客觀綜合集成賦權(quán)法[8]對河長制考核指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重計算，其中層次分析法確定主觀權(quán)重，熵權(quán)法確定客觀權(quán)重，乘法合成法確定組合權(quán)重。

3．1．1 層次分析法確定主觀權(quán)重

層次分析法確定主觀權(quán)重wai的基本步驟為：①先根據(jù)系統(tǒng)特點(diǎn)構(gòu)造一個遞階分析的層次模型;②邀請多位專家對某層次下的兩兩指標(biāo)進(jìn)行比較判斷，并采用9位標(biāo)度法將判斷結(jié)果量化，構(gòu)造判斷矩陣，通過計算其最大特征值及相應(yīng)的特征向量，得到相對權(quán)重系數(shù)并檢驗(yàn)判斷矩陣的一致性;③通過加權(quán)方法得到某層次相對于上一層次的權(quán)重。

3．1．2 熵權(quán)法確定客觀權(quán)重

a.構(gòu)造原始數(shù)據(jù)矩陣X=(xig)m×n，然后對指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，根據(jù)指標(biāo)類型的不同，對于效益型指標(biāo)和成本型指標(biāo)分別采取以下公式處理：

式中： aig為標(biāo)準(zhǔn)化處理后的指標(biāo)值;xi，max、xi，min分別為指標(biāo)i在相應(yīng)年份系列值中的最大值和最小值。

b.計算指標(biāo)的熵，公式如下：

式中：Hi為指標(biāo)i的熵;Pig為指標(biāo)i在年份g的特征比重;n為年份總數(shù)。

c.計算熵權(quán)：

式中：wei為指標(biāo)i的客觀權(quán)重，m為指標(biāo)總數(shù)。

3．1．3 確定組合權(quán)重

采用主客觀綜合集成賦權(quán)法中的乘法合成法[9]確定河長制考核評價指標(biāo)的組合權(quán)重，指標(biāo)i的組合權(quán)重wzi的計算公式為

3.2 隸屬度確定

3．2．1 云模型基本原理

云模型可以實(shí)現(xiàn)定性概念與定量描述之間的相互轉(zhuǎn)化，是具有模糊性與隨機(jī)性的轉(zhuǎn)換模型。云模型通過期望Ex、熵En和超熵He3個特征值表示樣本數(shù)字特征，它們反映了定性和定量之間不確定性的相互映射[10]。

表2 河長制考核評價等級與標(biāo)準(zhǔn)

云模型的發(fā)生器分為正向、逆向兩種，正向云發(fā)生器是根據(jù)已知數(shù)字特征值Ex、En和He，產(chǎn)生滿足其分布規(guī)律的定量云滴x和隸屬度μ(x)，即生成云滴;逆向云發(fā)生器則是由多個云滴確定云的數(shù)字特征值Ex、En和He。本文運(yùn)用X條件正向云發(fā)生器(圖1)計算各個指標(biāo)等級的隸屬度，X條件云模型是一種特殊的正向云模型，根據(jù)已知數(shù)字特征值Ex、En和He與特定條件X=x0，產(chǎn)生隸屬度μ(x)[11]。

圖1 X條件正向云發(fā)生器

3．2．2 云模型參數(shù)的選取

在已知指標(biāo) i的數(shù)值xi與其在等級 j的區(qū)間(Cij，min，Cij，max)的情況下，則該等級的數(shù)字特征 Exij、Enij和He可由以下公式計算：

式中：Cij，max、Cij，min分別為指標(biāo) i在等級 j中的上下限;Exij、Enij分別為指標(biāo)i在等級j中的期望和熵值;β為常數(shù)，可由試驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)所得，本文取0．001。

對于僅有單邊界限沒有規(guī)定最大區(qū)間的情況，如xi∈(Cij，+∞)，則根據(jù)該區(qū)間下限確定其期望，熵由上一等級的熵確定。

3．2．3 云模型確定隸屬度矩陣

在云模型參數(shù)Exij、Enij、He確定的基礎(chǔ)上，運(yùn)用X條件正向云發(fā)生器對所有指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，即采用公式(6)(7)對指標(biāo)xi對應(yīng)等級j時重復(fù)計算q次，再對所得的q個隸屬度μij(x)求加權(quán)平均值，得到最終平均隸屬度ˉμij(x)。

式中：randn(1)為隨機(jī)數(shù);Enij′為服從期望值Enij、方差He的正態(tài)隨機(jī)數(shù);μij(x)為xi對等級j的隸屬度。

對指標(biāo)i對應(yīng)的4個等級指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，即

可求得隸屬度矩陣R=(rij)，加權(quán)計算得到綜合隸屬度矩陣G：

3.3 綜合隸屬度矩陣量化

為避免最大隸屬度原則導(dǎo)致結(jié)果失效，采用加權(quán)平均法[12]確定考核等級，假設(shè)評價等級用連續(xù)變量1、2、…、l表示，然后用每一個綜合隸屬度分量與評價等級計算求和，得出河長制考核評價的最后結(jié)果，計算公式為

式中：tj為等級j的綜合隸屬度的數(shù)值;l為評價等級個數(shù);k為待定系數(shù)(一般取1或2)。

加權(quán)平均法用連續(xù)的整數(shù)依次描述每一評價等級，本文以4、3、2、1分別表示優(yōu)秀、良好、及格和不及格4個等級。至此，可以根據(jù)計算得到的目標(biāo)層A的數(shù)值判斷評價對象的等級。

4 實(shí)例驗(yàn)證

4.1 南京市河長制實(shí)施基本情況

南京市位于江蘇省西南部、長江下游，屬長江水系。南京市自2013年實(shí)施河長制以來已有5年時間，由一開始針對黑臭河道的整治到現(xiàn)在的全面治理，全市821條河道、251座水庫、10個湖泊都已設(shè)立河長。自實(shí)施河長制以來，南京水污染問題得到基本解決，水環(huán)境明顯改善。

4.2 數(shù)據(jù)來源

為了反映南京市河長制實(shí)施以來工作情況，選用河海大學(xué)測評小組2013—2017年的測評數(shù)據(jù)評價其河長制工作落實(shí)情況。查閱《南京市水資源公報》《南京市環(huán)境公報》《南京統(tǒng)計年鑒》《南京市“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《南京市“十三五”水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃》等資料，參考南京市水務(wù)局、環(huán)保保護(hù)局等相關(guān)單位網(wǎng)上公開信息，得到了2013—2017年的指標(biāo)數(shù)據(jù)，個別年份的缺失數(shù)據(jù)采用插值法補(bǔ)全。

4.3 權(quán)重確定

采用層次分析法得到主觀權(quán)重wai，滿足一致性檢驗(yàn)要求;由熵權(quán)法得到客觀權(quán)重wei，并采用式(4)得到各指標(biāo)的組合權(quán)重如表3所示。

4.4 云模型考核評價等級計算

根據(jù)河長制考核評價指標(biāo)各個等級的標(biāo)準(zhǔn)，通過X條件正向云發(fā)生器，可以得到各指標(biāo)的隸屬度，然后通過加權(quán)平均法可以求出各準(zhǔn)則層的數(shù)值與每年的考核分值，具體數(shù)據(jù)見表4。

表3 南京市河長制考核評價指標(biāo)權(quán)重

表4 南京市2013—2017年河長制考核評價結(jié)果

4.5 考核評價結(jié)果分析

由表4可知，南京市2013—2017年河長制考核成績逐年提高且2017年的增長幅度高于前幾年，與河長制工作逐年深入，2017年加大河長制實(shí)施力度，出臺《關(guān)于全面推行“河長制”的實(shí)施意見》、成立南京市河長制辦公室等事實(shí)相符。2013—2015年河長制考核綜合成績介于及格與良好之間，且2013年河長制考核綜合分值為2．419，處于及格與良好的中間位置，是因?yàn)槟暇┦性陂_始實(shí)施河長制時已經(jīng)非常重視相關(guān)工作推進(jìn)。2016年和2017年河長制考核綜合分值介于良好與優(yōu)秀之間，且2017年為3．766，接近于優(yōu)秀，這與南京市河長制實(shí)施情況基本一致，符合南京市河長制開展的趨勢，南京市應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)六大任務(wù)措施的實(shí)施與落實(shí)。

水資源保護(hù)方面，南京市嚴(yán)格按照最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施，但2015年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率降低，與2015年水資源保護(hù)分值降低吻合;水域岸線管護(hù)方面，南京現(xiàn)階段骨干河道已確定藍(lán)線，自2017年7月1日起實(shí)行《南京市藍(lán)線管理辦法》，將會劃定河道藍(lán)線，與水域岸線方面分值逐漸提高相符;水污染防治方面，南京市正逐漸加強(qiáng)對污染源的防治，與水污染防治分值迅速提高相符;水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)方面，2013—2015年水環(huán)境與水生態(tài)方面措施不到位，2016年起南京市已經(jīng)加強(qiáng)此方面措施，與分值在不及格與及格之間逐漸上升相符;執(zhí)法監(jiān)督方面，南京市正逐步建立起河長制信息平臺，與分值先穩(wěn)定后上升相符;河長體系和工作機(jī)制建設(shè)情況方面，南京市各區(qū)、鎮(zhèn)街出臺河長制實(shí)施方案，南京市河長制辦公室印發(fā)工作督導(dǎo)、信息管理、考核實(shí)施等制度文件，隨著制度文件的出臺河長體系與工作機(jī)制建設(shè)情況分值逐漸上升。綜上，本文運(yùn)用河長制考核評價模型得到的評價結(jié)果與南京市河長制實(shí)施情況吻合，說明評價結(jié)果具有合理性，評價模型具有適用性。

5 結(jié) 語

本文從河長制的考核角度出發(fā)，引入云模型理論，構(gòu)建了包括水資源保護(hù)、水域岸線管護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督以及河長體系和工作機(jī)制建設(shè)情況等6個方面25個指標(biāo)的河長制考核評價指標(biāo)體系，彌補(bǔ)了現(xiàn)階段河長制考核工作依靠主觀打分缺乏客觀性的缺點(diǎn)。通過對南京市2013—2017年的河長制工作進(jìn)行考評，分析得出南京市2013—2017年河長制工作的綜合變化趨勢為逐年上升。考核評價結(jié)果與南京市實(shí)施河長制工作的實(shí)際情況相符，說明該模型適用于區(qū)域河長制考核評價，可作為其他區(qū)域河長制考核的參考。

由于河長制推行的時間較短，存在著經(jīng)驗(yàn)不足、措施不全面等問題，本文建立的河長制考核評價模型可以為區(qū)域河長制考核提供新的評價方法，更好地督促河長工作發(fā)揮預(yù)期作用。根據(jù)本模型的考核結(jié)果可判斷河長是否認(rèn)真履職，目標(biāo)措施是否落實(shí)，從而促進(jìn)河湖水污染治理，也能及時發(fā)現(xiàn)河長制工作中的薄弱環(huán)節(jié)，明確今后工作重點(diǎn)，為制定明確的改善措施提供依據(jù)。