編者按：2019年是我國發(fā)展面臨的環(huán)境更加復雜嚴峻、可以預料和難以預料的風險和挑戰(zhàn)更多更大的一年。國內經濟下行壓力加大，消費增速減緩，有效投資增長乏力。為應對這種挑戰(zhàn)，中央要求，要創(chuàng)新和完善宏觀調控，統(tǒng)籌推進穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作，保持經濟運行在合理區(qū)間。那么，區(qū)域政策作為國家的重要調控政策，應如何圍繞穩(wěn)增長等要求進一步創(chuàng)新完善，發(fā)力建功？2019年3月31日，“中國區(qū)域經濟50人論壇”圍繞“區(qū)域政策與穩(wěn)增長”進行了專題研討，與會專家學者敞開思想，各抒高見，提出了許多重要的見解。這些見解不僅對豐富區(qū)域經濟理論具有重要價值，而且能夠對推進區(qū)域和國家經濟持續(xù)健康發(fā)展提供有益幫助。本刊特刊發(fā)論壇部分研討成果，以饗讀者。

值得關注和重視的地區(qū)分化問題

范恒山

這些年，在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的強力推動下，區(qū)域經濟發(fā)展呈現出積極的變化和良好的格局。但是我們也注意到，近年來我國區(qū)域發(fā)展又呈現出一些新的情況。從總體上來看，就是2015年以后地區(qū)發(fā)展的差距又開始拉大了，這與2007年到2014年，差距在縮小的情況相比較，出現了一種新的變化，即區(qū)域分化的顯現和加劇。當前值得關注和重視的地區(qū)分化趨向有四個方面：

一是區(qū)域間及其內部的分化。這既表現在我國四大板塊之間，也表現在四大板塊內部，還表現在各省區(qū)內部。與此同時，在我國東西差距仍然存在的同時，南北差距日益突出，呈現出經濟增長“南快北慢”、經濟總量占比“南升北降”的狀態(tài)。

二是地區(qū)發(fā)展?jié)撃艿姆只?。一些地區(qū)間不僅現實中存在著差距，從發(fā)展?jié)摿匆泊嬖谥粩嗬蟮牟罹?，這在欠發(fā)達地區(qū)的省份表現得尤為明顯。欠發(fā)達地區(qū)的有些省份主導產業(yè)仍然是“原”字頭、“初”字頭當家，經濟結構老化，創(chuàng)新能力不足，經濟增長乏力；而另外一些省份通過各種手段大力培育新經濟、新動能，在某些領域已形成領先勢頭，不僅帶來了當前的高增長，也為未來的加速發(fā)展積累了充足的潛能。

三是城鄉(xiāng)發(fā)展的分化。一方面，我國各個城市都在大踏步地向現代化邁進，各種資源要素包括農村優(yōu)勢資源要素大量地向城市傾斜，各個地方都在積極推動建設綠色城市、海綿城市、智慧城市，相當一部分城市還瞄準國際先進水平，要建成國際化城市，甚至是“未來城市”。許多城市的建設也是在忙于錦上添花。另外一方面，我國農村在主體上仍然維持著一家一戶的生產經營模式，農村農業(yè)現代化既缺乏制度基礎，也缺乏有效手段。這個問題處理不好，城鄉(xiāng)差距會進一步拉大。

四是地區(qū)居民收入的分化。由于“馬太效應”等的影響，地區(qū)間的發(fā)展差距拉大，也導致了居民收入差距的懸殊。與前些年相比，當前人均收入最高地區(qū)與最低地區(qū)居民收入差距進一步拉大。這些分化，不僅影響到區(qū)域協(xié)調發(fā)展和國家經濟的整體發(fā)展，也會影響到社會的穩(wěn)定和國家的安定，應該引起高度重視，采取得力措施解決。我認為，當前就對策而言，關鍵要抓好以下幾個方面：

一是要堅持以分類指導為基本指向，創(chuàng)造性地實施區(qū)域政策。分類指導是區(qū)域政策的要義所在，是解決區(qū)域問題的最有力武器。按照分類指導的原則，優(yōu)化區(qū)域政策重點是：進一步細化空間單元，增強政策適應性；重視同類地區(qū)的發(fā)展，一體制定相關政策措施；緊扣突出矛盾和問題，提高措施的針對性和有效性；堅持與時俱進，適應形勢的變化，靈活出臺一些應對措施。

二是強化區(qū)域政策和其他政策的聯動組合。區(qū)域問題涉及各個方面，需要政策的系統(tǒng)配套和協(xié)調聯動。要把握好兩個方面：一方面，其他有關政策應該更加重視區(qū)域差距和地區(qū)分化的狀況，不斷豐富和優(yōu)化內容，進一步增強措施的針對性和有效性；另一方面，區(qū)域政策要發(fā)揮作為其他政策的載體作用，在區(qū)域政策的框架下組合運用好其他政策。

三是大力推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？s小城鄉(xiāng)差距是解決其他差距的“牛鼻子”或關鍵環(huán)節(jié)。低收入人群也好，貧困人口也好，欠發(fā)達地區(qū)也好，其實許多問題主要集中在農村。把農村的問題解決好了，這些問題相應地也就解決了。所以縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距的關鍵在于振興農村，推動農村現代化發(fā)展。雖然發(fā)展的主要矛盾在鄉(xiāng)村，但解決鄉(xiāng)村發(fā)展矛盾的主要力量卻在城鎮(zhèn)、在市場。所以要推進城鄉(xiāng)融合，為城鎮(zhèn)能量進入農村、進入市場發(fā)揮作用，創(chuàng)造有利條件。為此，推進三個方面的改革十分重要：即推進土地三權分置的改革，為城市企業(yè)進入農村、先進生產經營模式運用于農村、現代科技手段服務于農村創(chuàng)造制度基礎；推進農村資源要素市場化，在此基礎上，打破關鍵體制約束，推動農村和城市間各類資源要素的平等交換；平衡好主產區(qū)與主銷區(qū)、發(fā)展農業(yè)地區(qū)和發(fā)展工業(yè)地區(qū)間的關系，區(qū)別不同情形，建立橫縱向的重要農產品的利益補償機制，加大對重要農業(yè)發(fā)展區(qū)的政策支持力度。

四是強化對欠發(fā)達地區(qū)新經濟、新動能培育發(fā)展的政策支持。通過對口支援、人才輸送、地區(qū)間優(yōu)勢互補合作等有效方式，促進發(fā)展?jié)撃鼙∪醯貐^(qū)加快形成新動能，推動其超越落后的產業(yè)基礎，在構建現代經濟體系方面比肩發(fā)達地區(qū)，逐漸形成全新的產業(yè)發(fā)展基礎。

作者簡介：范恒山，男，國家發(fā)展和改革委員會副秘書長（北京 100824）；武漢大學區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院名譽院長，教授（武漢 430072）。

助推新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展的三條思路

魏禮群

在2018年年底的中央經濟工作會議和2019年3月閉幕不久的全國人大會議上，黨中央、國務院在綜合分析國內外形勢的基礎上，對2019年我國經濟工作做出全面部署，要求堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，堅持新發(fā)展理念，堅持推動高質量發(fā)展，統(tǒng)籌推進穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作，保持經濟運行在合理區(qū)間。這里，把穩(wěn)增長放在首位，是十分重要的決策，穩(wěn)增長是完成其他方面任務的基礎和前提。穩(wěn)增長需要從各方面發(fā)力，而促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展則是十分重要的方面和關鍵所在，這就必須全面貫徹實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調性，擴展區(qū)域比較空間，激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力和效率，推動各個區(qū)域經濟持續(xù)穩(wěn)定和高質量發(fā)展。為此，我們應加強區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究，使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推動全國經濟行穩(wěn)致遠中發(fā)揮重要作用。如何搞好區(qū)域協(xié)調戰(zhàn)略和政策研究，我談三點看法：

一、大力推動已經制定的國家各項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的貫徹與落實

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌內外，著眼全局，審時度勢，在繼續(xù)實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎上，陸續(xù)提出一系列重大戰(zhàn)略及相應的政策舉措，包括“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展等，這些是新時代促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推動經濟持續(xù)穩(wěn)定增長、實現經濟高質量發(fā)展的重大戰(zhàn)略和重大政策舉措，應當認真全面地貫徹與落實。要推動優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，落實和完善西部開發(fā)、促進東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展的各項政策和改革創(chuàng)新舉措；要推動京津冀協(xié)同發(fā)展，著力疏解北京非首都功能，高起點、高標準建設雄安新區(qū)；要推動落實粵港澳大灣區(qū)建設規(guī)劃和政策，推動生產要素和人員往來便利化；要推動長江經濟帶上中下游協(xié)同發(fā)展，加強生態(tài)保護修復和綜合運輸體系建設，打造高質量發(fā)展經濟帶。中央已將長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略，目前有關方面正在編制發(fā)展規(guī)劃綱要，應助力做好有關基礎工作。同時，還應推動國家出臺的其他各項區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃方案和政策舉措的貫徹和落實。注重增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯動性和整體性，推動形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新局面、新動能和新境界。

二、積極解決區(qū)域發(fā)展中的突出矛盾和新問題

盡管由于持續(xù)實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策舉措，逐步改善了一些區(qū)域發(fā)展的狀況，但是我國區(qū)域發(fā)展不平衡的問題依然突出，差距還很明顯，并且出現了一些需要重視研究的新問題，如區(qū)域發(fā)展分化現象逐漸顯現，有些省際交界地區(qū)被邊緣化等問題。從總體上看，雖然近一二十年來中西部地區(qū)發(fā)展步伐加快，但與東部地區(qū)差距并沒有實質性的縮小，東北振興成效不盡如人意。值得重視的是，全國經濟版塊中的南北差距越來越大，經濟增速“南快北慢”，經濟總量占比“南升北降”的狀況逐漸明顯。不僅東、中、西、東北四大板塊發(fā)展存在較大差距，各板塊內部的發(fā)展也不協(xié)調，同一個省區(qū)內部的地區(qū)之間發(fā)展差距十分明顯。如廣東是我國經濟發(fā)展總量排在第一位的地區(qū)，但粵東、粵西北發(fā)展與珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展存在明顯差距。還需要注意的是，不少省際交界地區(qū)發(fā)展長期滯后，困難越來越大。例如，橫跨江蘇、安徽、河南、山東4個省的淮海經濟區(qū)，連接10個地級市，是國家東部沿海經濟帶的戰(zhàn)略腹地、國家“一帶一路”建設的樞紐，也是貫通京津冀和長江經濟帶南北通道的重要區(qū)域。盡管多年來這些地區(qū)也有很大的發(fā)展，但由于各種原因，主要是地處4個省交界，受制于地區(qū)之間的利益藩籬和政策壁壘，造成了區(qū)域發(fā)展的“洼地”。2017年，淮海經濟區(qū)人均GDP低于全國平均水平20個百分點，人均可支配收入與全國的平均水平相差5000元，是整個東部發(fā)達地區(qū)中最薄弱的板塊。解決這些區(qū)域發(fā)展中存在的問題，需要國家從戰(zhàn)略和規(guī)劃上予以重視和支持，提升其戰(zhàn)略地位，增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯動性和整體性。

從全局上看，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和高質量發(fā)展，還要深入研究和解決好三個方面的問題：一是用更大力度推動老少邊窮地區(qū)特別是特殊困難地區(qū)加速發(fā)展，把這方面切實放在優(yōu)先的位置，努力補齊國家發(fā)展中的這塊短板，這是黨的十九大報告中明確提出的。二是進一步強化資源枯竭地區(qū)產業(yè)轉型和新動能培育，使其加快脫胎換骨，重振發(fā)展雄風。三是推動對標國際領先水平，進一步提高發(fā)達地區(qū)的經濟素質和競爭力，使這些地區(qū)繼續(xù)成為國家高質量發(fā)展的引擎和強大動力。

三、不斷優(yōu)化促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有效途徑和方法

路徑與方法影響著效益，甚至決定著成敗。無論是貫徹落實國家既定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，還是研究推出新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，都要認真總結多年來積累的成功經驗，不斷優(yōu)化實施路徑的方法，優(yōu)化細化協(xié)調區(qū)域發(fā)展的機制和政策體系。特別要做好以下幾個方面的工作：一是注重形成市場主導與政府引導相結合的體制機制，既充分發(fā)揮市場在區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制建設中的主導作用，又有效發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面的引導作用，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展有序有效運行。二是堅持區(qū)別對待與公平競爭相結合，深化細化區(qū)域政策的尺度，研究提出有針對性的差別化政策。三是助推加大體制機制改革創(chuàng)新的力度，推動行政區(qū)劃調整和優(yōu)化設置，加快建立科學、規(guī)范、有效的協(xié)調區(qū)域發(fā)展新體制、新機制。同時，要充分發(fā)揮重大功能平臺的作用。這些年國家陸續(xù)設立了國家級新區(qū)、自貿區(qū)等一系列重要平臺，這些都是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有效載體，應當充分發(fā)揮它們的引領、示范、支撐和帶動作用。要構建區(qū)域合作機制。通過建立市場一體化的區(qū)域發(fā)展機制，促進資源要素在更大范圍、更大程度上優(yōu)化配置。要優(yōu)化區(qū)域互助體制和機制，健全區(qū)域利益補償政策和機制。充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性和共產黨領導的政治優(yōu)勢，推動對口支援做實，取得更大的成效，注重激發(fā)后進地區(qū)的內在能動性，推動形成構建地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動力機制。只有在推動體制機制創(chuàng)新和政策體系完善方面取得更大成效，區(qū)域協(xié)調發(fā)展才能更有活力、更有效力、更可持續(xù)。

作者簡介：魏禮群，男，中國國際經濟交流中心常務副理事長，國務院研究室原主任（北京100731）。

深化改革需要更加有效的推進方式

張軍擴

當前，不論是從切實推動高質量發(fā)展來講，還是從進一步釋放增長潛力，實現穩(wěn)增長來講；不論是從應對中美貿易摩擦等外部挑戰(zhàn)來講，還是從化解內部財政金融等風險來講，加快深化改革和擴大開放步伐，都不僅十分重要，也十分緊迫。應當說，黨的十八大以來，黨中央對深化改革擴大開放的決心和推進力度都是前所未有的。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對新時期深化改革作了全面部署，國內外為之振奮。黨的十八大以來，習近平總書記親自主持召開了40多次中央深改組、深改委會議，審議、通過了400多項重大改革方案，中央和國家有關部門共出臺了近2000項改革方案和舉措。改革在一些領域也取得了顯著進展，比如深入推進放管服改革，著力改善營商環(huán)境；完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，加大環(huán)保執(zhí)法力度等。

但總體來講，新時期改革存在的一個突出問題是，出臺的文件比較多而真正落地見效還不夠理想，特別是黨的十八屆三中全會確定的一些比較重要的改革，進展相對比較慢，實質性進展不足。比如在國有經濟和國有企業(yè)改革方面，《決定》提出要“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”；在土地制度改革領域，《決定》提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”；在金融體制改革領域，《決定》提出要“擴大金融業(yè)對內對外開放”“健全多層次資本市場體系”等。這些重要改革，要么仍然處在試點試驗階段，要么雖然出臺了一些改革舉措，但尚未取得實質性或突破性進展。

黨中央高度重視改革的落實和見效問題。習近平總書記在主持召開中共深改組、深改委會議時多次強調，改革重在落實，也難在落實。要投入更多精力、下更大氣力抓落實，要把改革重點放到解決實際問題上來，堅定不移地推動，落實重大改革舉措。那么為什么改革的決心意志之大、舉措之多前所未有，而落地效果卻不夠理想呢？我認為，除了現階段改革形勢更加復雜，改革任務更加艱巨之外，非常重要的一點是，新形勢下我們推進改革的方式方法需要更加優(yōu)化、更加有效。

改進和優(yōu)化改革推進的方式方法，我認為主要是要處理好以下三個重要關系：

一是要處理好全面改革與重點突破之間的關系。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，無疑是十分正確的。通過補齊短板，可以加大體制的整體有效性?？墒墙洕w制當中存在的問題和矛盾畢竟是不同的，有些是主要矛盾，有些是次要矛盾；有些是根源性的，有些是從屬性的。改革不能平均用力，而要找出經濟體制中的主要矛盾或矛盾的主要方面，加大工作力度，力爭取得突破，以主要矛盾的解決帶動和促進次要矛盾的解決。其實，經濟體制面臨的矛盾雖多，但重大和關鍵的改革不會太多，這些改革突破了，就能起到帶動全局的作用。比如1994年前后進行的國企建立現代企業(yè)制度改革、分稅制改革和匯率并軌改革，就是這樣。另外，抓住少數重大改革，把其他相關改革都納入其中，統(tǒng)籌推進，也有利于各項改革的協(xié)調和取得實效。而如果把本屬于同一重大改革但卻屬于不同層面、不同領域的事項分派給不同的部門牽頭負責，則會大大增加改革協(xié)調的難度，難以取得好的效果。

二是要處理好頂層設計與基層探索的關系。改革進展到現階段，頂層設計無疑是十分重要和十分必要的，但同時也要十分重視充分發(fā)揮基層和群眾的主觀能動性和首創(chuàng)精神。我國各地發(fā)展水平和具體情況千差萬別，不可能一個模式適合所有地區(qū)、所有情況。頂層設計主要應當明確方向性、原則性，而把具體的實現方式問題交給基層去解決。比如在農村集體產權制度改革時，如何確定農村集體成員身份問題，就是一個十分復雜的問題，坐在辦公室是想不出來辦法的，即使下去調研，各地情況甚至各村的情況差別都很大。但其實只要明確原則和方向，交給基層去協(xié)商解決，都可以處理得很好。這些年我們從事政策咨詢研究工作的一個強烈感受，就是我們在北京感到很棘手很難處理的問題，其實基層群眾都可以找到很好的解決辦法，關鍵是頂層設計要給基層探索留下充足的空間。

三是要處理好依法依規(guī)改革與大膽闖大膽試的關系。習近平總書記提出，凡屬重大改革都要于法有據，這是依法治國法治精神在改革領域的高度體現。習近平總書記還指出，要“大膽試、大膽闖、自主改”“允許改革有失誤，但不允許不改革”，要“從服務黨和國家工作大局出發(fā)推動改革，敢于擔當、善謀實干、實事求是、銳意進取，扎實推進各項改革落到實處、見到實效”，可見，從政策導向上，“改革要于法有據”與“大膽試大膽闖”二者并不矛盾，而是統(tǒng)一的。然而在現實中，我們卻常常看到聽到，一些干部由于顧忌改革要于法有據，怕擔責犯錯誤，而不敢闖、不敢試，產生消極等待情緒。為此，需要從兩個方面加以改進：一是要進一步明確，所謂于法有據，主要是就重大改革和重大原則問題而言的，而不是改革推進的具體方式方法。新形勢下，面對改革復雜的形勢和更加艱巨的改革任務，依然需要鼓勵廣大干部按照“三個有利于”的原則大膽闖、大膽試。就像鄧小平同志當年所講的，對了堅持，錯了改正，就不會犯大的錯誤。二是要進一步完善對干部的激勵和保護機制，加大改革創(chuàng)新在干部考核和提拔任用中的權重，建立健全改革容錯糾錯機制，真正為那些銳意進取、敢作敢為的干部打氣撐腰，提供后盾。

作者簡介：張軍擴，男，國務院發(fā)展研究中心副主任（北京 100010）。

加大實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的力度

楊開忠

隨著國內外發(fā)展環(huán)境的深刻變化，經濟下行壓力不斷加大，為穩(wěn)增長，我國需求管理的力度逐步加大，2017年，我國強調適度擴大社會總需求，2018年調整為持續(xù)擴大內需，2019年中央經濟工作會議以來則進一步轉變?yōu)閺娀嬷芷谡{節(jié)。新時代逆周期調節(jié)不搞大水漫灌，要結合供給側結構性改革這條主線，著力解決發(fā)展不平衡、不充分問題，促進高質量發(fā)展。本著這樣的思路，我談兩個想法。

一、強化逆周期調節(jié)要加大實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展力度

我國區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分是新時代面臨的發(fā)展不平衡、不充分問題的主要表現之一，包括四個方面：一是區(qū)域社會經濟雖然取得了很大發(fā)展，到即使發(fā)展水平最高的省市，2018年人均GDP也不過剛剛跨入2萬美元的門檻，尚處于不發(fā)達狀態(tài)；二是區(qū)域經濟發(fā)展差距大，老、少、邊、窮及資源型地區(qū)尤為滯后；三是人口、經濟分布與資源環(huán)境承載力不相適應，生態(tài)環(huán)境問題突出；四是區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制不健全，尚未形成開放統(tǒng)一競爭有序的統(tǒng)一市場，空間精治、共治、法治尚不發(fā)達。為解決這些問題，滿足新時代人民美好生活的需要，黨的十九大提出實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，并寫進黨章和憲法。從空間角度來講，強化逆周期調節(jié)要有利于供給側結構性改革，推進高質量發(fā)展，加大實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展力度。

在逆周期調節(jié)中加大實施區(qū)域政策力度，也是世界大國區(qū)域政策的國際經驗。例如，1933年，新任美國總統(tǒng)羅斯福為使美國擺脫經濟大蕭條的困境，決定實施“羅斯福新政”?！靶抡币粋€重要內容就是以美國田納西流域為試點，推動美國歷史上大規(guī)模的流域自然資源綜合開發(fā)與治理。再如，戰(zhàn)后，為了緩和 1948—1949年、1953—1954年、1957—1958年、1960—1961年和1969—1972年相繼發(fā)生的多次經濟危機，美國政府在實施著名的“馬歇爾計劃”的同時，結合國防科技產業(yè)發(fā)展，不斷促進“陽光地帶”的崛起。

二、進一步加大實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的力度

黨的十八大、特別是黨的十九大以來，區(qū)域協(xié)調發(fā)展不僅由經濟布局和區(qū)域經濟工作的指導原則上升為系統(tǒng)的國家戰(zhàn)略，而且內涵趨向全面更新。除創(chuàng)新老、少、邊、窮和資源型地區(qū)政策外，這種更新主要反映在五個方面：一是深入實施京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，形成新時代鼓勵和支持東部地區(qū)率先發(fā)展的新格局；同時，研究出臺新時代推進西部大開發(fā)、東北全面振興、中部崛起形成新格局的指導意見；二是推動長江經濟帶等橫貫我國東西部的大江大河流域經濟高質量發(fā)展，開創(chuàng)促進“板塊”之間的協(xié)調、一體發(fā)展新棋局；三是全面深化空間一體化發(fā)展體制機制改革，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制；四是建立主體功能區(qū)制度，深化國土空間治理改革，推進國土集聚開發(fā)、分類保護、綜合整治；五是貫徹落實習近平總書記關于培育發(fā)展現代化都市圈的要求，推動城鄉(xiāng)一體、區(qū)域同城的都市圈，基于大都市圈鏈推動城市群新發(fā)展，初步彰顯現了中國特色新區(qū)域主義的理念。

強化逆周期調節(jié)要適應區(qū)域協(xié)調發(fā)展創(chuàng)新趨勢，把握重點。除繼續(xù)加大對老、少、邊、窮和資源型地區(qū)財政轉移支付和支持力度外，還要采取以下措施：一是精準助力京津冀協(xié)同發(fā)展的大規(guī)模實質性建設、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略實施、長三角區(qū)域一體化發(fā)展，打造世界級科技中心、全球價值分配中心、世界級城市群和超級巨型經濟帶。二是加大東中西部和東北板塊協(xié)調互動力度，一方面，深入貫徹落實習近平總書記關于加大推動長江經濟帶發(fā)展力度的要求，把握好整體推進與重點突破、生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展、總體謀劃與久久為功、破除舊動能和培育新動能、自身發(fā)展與一體化發(fā)展的關系，動員各方力量，處理好對內對外產業(yè)轉移的關系，防止產業(yè)對外過度轉移，更加有效地鼓勵和引導長三角、粵港澳大灣區(qū)等經濟核心區(qū)資金、技術、人才和產業(yè)向長江中上游地區(qū)轉移，更大力度強化高科技產業(yè)、綠色產業(yè)在內陸長江經濟帶地區(qū)的布局和發(fā)展；另一方面，謀劃推動黃河海河流域、渤海大灣區(qū)生態(tài)文明建設，大力促進東、中、西部和東北板塊的協(xié)調互動，進一步平衡南北方發(fā)展。三是在普遍促進大中小都市圈和微中心圈發(fā)展的同時，適應國家經濟核心—邊緣地域結構重塑的內在要求，既積極沿主要集聚發(fā)展軸線拓展國家經濟核心區(qū)空間范圍，又防止過度擴展國家經濟核心區(qū)空間范圍。向內地最適合的拓展應是:協(xié)調好形成新時代西部大開發(fā)、東北全面振興、中部崛起新格局以及大江大河流域推動生態(tài)文明建設的空間關系，將長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群崛起有序提升為國家戰(zhàn)略，加速將其建設成為我國主要的國家經濟核心區(qū)，形成我國新時代更加高效、包容、可持續(xù)的國家經濟核心區(qū)域格局。

作者簡介：楊開忠，男，中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長，中國區(qū)域科學協(xié)會會長（北京 100836）。

實行地帶間協(xié)調與城市群協(xié)同并舉的區(qū)域政策

陳耀

從新中國成立以后的“一五”時期，我們就提出了均衡布局的思想，到改革開放非均衡發(fā)展，到現在的區(qū)域協(xié)調發(fā)展，所以中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策在不斷完善和不斷成熟。其實我們區(qū)域政策兩大目標，即均衡目標和效率目標，在不同的時期追求的方向是不同的。今天我們談的是穩(wěn)增長，其實是跟總體經濟增長力呈現一個明顯的相關性。一般來講，我們從長時期去看，當增長力比較高的時候是快速增長的時候，通常區(qū)域差異比較大，或者說總體區(qū)域處于這種區(qū)域的一個狀態(tài)。當總體經濟增長力比較弱，增長速度放緩的時候，實際上是差異相對來說比較小的階段，大家也看到用泰爾系數計算這幾十年來的變化，有一個很大的收斂狀態(tài)，但是在這幾年處于平衡地略微往上翹的一個曲線。這個時期，我們往往在經濟增長快的時候，區(qū)域政策的側重點在縮小差距，所以這個均衡政策是主導。當經濟增長相對處于一個下行通道，我們說實際上區(qū)域政策的主導方向應該是傾向于效率。特別是當前面對國際復雜的形勢，我們適時地做一些區(qū)域政策的微調，我認為是恰當的。

進入新時代，我們國家的區(qū)域政策現在要實行地帶間協(xié)調與城市群協(xié)同的并舉?，F在城市群內部的協(xié)同包括大灣區(qū)、內部的一體化等，實際上是提升整體的競爭力，是提升穩(wěn)增長，是非常必要的。所以地帶間協(xié)調跟城市群的協(xié)同并舉體現了兩大目標的兼顧。我認為目前這樣一個階段，區(qū)域政策取向是相對合適的。

城市間協(xié)同發(fā)展有一個很大的難題，這就是我們的城市群規(guī)模都比較大，大的城市群如成渝城市群、中原城市群，包含的城市都非常多，長三角城市群包括有20多個城市，一體化推進缺乏抓手。所以2018年2月份國家發(fā)展和改革委員會出臺了培育現代化都市圈的指導意見。我覺得這是一個新的導向，未來城市群一體化，應該首先搞都市圈，都市圈一體化是推進我們城市群一體化的一個重要抓手和步驟。目前在推進一體化的行動中，要把都市圈作為重中之重。

目前都市圈發(fā)展的一個主要問題是強調中心城市的集聚輻射引領作用，也就是大家所講的強省會戰(zhàn)略。強省會戰(zhàn)略關鍵是如何實施？很多城市通過外延式擴張，撤縣設區(qū)，城市合并的行政辦法實施強省會戰(zhàn)略，這種外延式擴張做好省會城市的方法不宜鼓勵。但實際上也不一定都是不合適的，如合肥合并巢湖，我覺得這個是可取的，不僅對于城市的人口、城市區(qū)的規(guī)模經濟總量有作用，最重要的是還保護了巢湖的生態(tài)環(huán)境，在這方面它是有意義的。

需要重視的是，在推進都市圈一體化過程中，要構建中心城市與周邊區(qū)域聯系緊密的、以軌道交通為主體的30—60分鐘的都市通勤圈。一個是中心城市的規(guī)模，一個是一小時都市通勤圈，這是推行新型城鎮(zhèn)化中可實施的一個規(guī)劃，能夠促進中心城市的功能、產業(yè)適當擴散，帶動中心城市跟周邊區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。在這方面，有很多成功的經驗，如成都不僅做大省會城市，同時也推動中心城市跟周邊的同城化，成都跟周邊的德陽、資陽、眉山在8個方面推進同城化，在很多方面對周邊地區(qū)有擴散帶動作用，比如說醫(yī)療資源共享，教育資源共享等，有很多經驗是可以去推進的。

總體來說，推進都市圈一體化是我們推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手和重要步驟，也是實施協(xié)調和效率目標兼顧的區(qū)域政策的重要舉措。